Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2300718

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 17 mars et 19 septembre 2023, Mme A B, représentée par Me Manhouli, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite, par laquelle le maire de la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère a rejeté sa réclamation préalable indemnitaire ;

2°) de condamner la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère à lui verser la somme de 73 887,94 euros ou de 58 434,94 euros, sauf à parfaire, suivant la date de mise en œuvre du régime indemnitaire tenant compte des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, assortie des intérêts légaux sur la perte de rémunération ;

3°) de mettre à la charge de la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 1er janvier 2016 décidant de sa mutation au poste d'assistante référente du centre communal d'action sociale de la commune nouvelle et sa fiche de poste au 1er janvier 2016 sont illégaux, comme cela résulte du jugement du 29 décembre 2017 du tribunal administratif de Dijon ; cette annulation impliquait sa réintégration au poste de secrétaire de mairie à compter du 1er janvier 2016 ;

- la commune nouvelle a commis des fautes au titre de l'exécution tardive et laborieuse, voire illégale des décisions juridictionnelles ;

- l'arrêté du 26 avril 2018 est également illégal, dès lors qu'il est identique à celui du 1er janvier 2016, que le tribunal a considéré illégal ; cette affectation rétroactive ne la réintègre pas dans l'ancien poste qu'elle occupait, de secrétaire de mairie ; cet arrêté constitue un refus d'exécution du jugement précité ;

- le préfet indique, dans sa décision du 12 juillet 2018, qu'elle aurait dû conserver le bénéfice du régime indemnitaire dont elle bénéficiait avant sa mutation, et a demandé à la commune nouvelle de retirer l'arrêté du 26 avril 2018 en raison de son illégalité, ce que n'a pas fait le maire ;

- les décisions de suppression d'emploi, de placement en surnombre et de mise à disposition du centre de gestion sont toutes consécutives à la nouvelle fiche de poste, jugée illégale et à l'inexécution du jugement, matérialisée a posteriori, par l'arrêté du 26 avril 2018, révélant un détournement de procédure ; elles sont illégales, dès lors qu'elles constituent des décisions subséquentes ;

- la commune n'a procédé à aucune diligence en vue de son reclassement ; son transfert au sein de la communauté d'agglomération du Grand Chalon n'a pas été envisagé ;

- pendant la période de 51 mois qui s'est écoulée, elle a été privée du régime indemnitaire prévu par l'arrêté du 15 janvier 2015, puis du bénéfice du régime indemnitaire tenant compte des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel s'y substituant à compter de sa mise en place ; son préjudice s'établit à la somme de 28 102,19 euros nets, auxquels il convient d'ajouter les intérêts au taux légal ; plus précisément, pour la période du 1er janvier 2016 au 14 octobre 2017, son préjudice s'établit à la somme de 11 239,76 euros ; il s'établit, du 15 octobre 2017 au 31 mars 2020, à la somme de 16 642,92 euros, compte tenu de la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ;

- elle a subi une perte de traitement, dès lors qu'elle n'a perçu que 50 % de son traitement pour la période du 1er janvier 2016 au 15 octobre 2017 ; sa perte de traitement s'élève à 13 399,79 euros nets, évaluée en dernier lieu à 13 074,34 euros ;

- elle a subi un préjudice de perte d'allocations d'aide au retour à l'emploi qui s'établit à 14 125,50 euros, compte tenu du salaire annuel de référence de 30 967,23 euros pris en compte au lieu d'un salaire de 39 270,70 euros ; en dernier lieu, elle évalue ce préjudice à la somme de 7 477,92 euros ;

- elle a subi une perte sur le montant de sa pension de retraite additionnelle qui reste à chiffrer ;

- elle a subi des souffrances morales, matérialisées par une anxiété majeure, des symptômes dépressifs, une asthénie, des insomnies et une irritabilité, et a été privée d'une vie professionnelle et personnelle épanouie ; elle n'a pu profiter de ses petits-enfants ni des joies qu'elle pouvait espérer ; son préjudice moral doit être indemnisé à hauteur de 10 000 euros, eu égard aux souffrances endurées ;

- le lien de causalité est mécanique s'agissant des rémunérations et le préjudice moral résulte de l'absence d'état antérieur ; les fautes de l'administration constituent les causes immédiates de sa maladie.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 mai et 20 octobre 2023, la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère, représentée par Me Cottignies, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions de Mme B sont irrecevables, en tant qu'elles se fondent sur l'illégalité de sa fiche de poste du 1er janvier 2016, sur l'exécution tardive par la commune de décisions juridictionnelles et sur l'illégalité de la suppression de son emploi, de son placement en surnombre, de sa prise en charge par le centre de gestion et de sa radiation des cadres, dès lors qu'elles constituent des demandes nouvelles, irrecevables en raison du principe d'immutabilité de l'instance ; elles ne se rattachent pas au même fait générateur ; le contentieux n'est pas lié sur ces points ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées par une lettre du 5 juillet 2023 que cette affaire était susceptible, à compter du 11 septembre 2023, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l'instruction a été fixée au 8 novembre 2023 par ordonnance du même jour.

Un mémoire, enregistré le 25 janvier 2024, a été présenté pour Mme B, postérieurement à la clôture de l'instruction, et n'a pas été communiqué.

Les parties ont été informées le 17 octobre 2024, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur deux moyens relevés d'office, tirés le premier de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation dès lors que la décision par laquelle la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère a implicitement rejeté la demande préalable de la requérante a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de cette dernière, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressée à percevoir la somme qu'elle réclame, et dès lors que l'illégalité dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux est sans incidence sur la solution du litige, et le second tiré de ce que les demandes de Mme B, tendant à la réparation des conséquences dommageables des faits générateurs tenant à l'illégalité fautive de l'arrêté du 12 octobre 2017, par lequel le maire de la commune nouvelle l'a maintenue en surnombre, à l'illégalité fautive de l'arrêté du 27 septembre 2018, par lequel ce maire l'a mise à disposition du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin, aux agissements fautifs de la commune nouvelle consistant en l'absence de recherche de reclassement, et aux agissements fautifs de cette commune consistant en l'exécution tardive, laborieuse et illégale des décisions juridictionnelles du tribunal administratif de Dijon favorables à l'intéressée, sont irrecevables, à défaut de décision préalable susceptible de lier le contentieux à leur égard.

Un mémoire, enregistré le 31 octobre 2024, a été présenté pour Mme B en réponse à ces moyens, et a été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Irénée Hugez,

- les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public,

- et les observations de Me Manhouli, représentant Mme B, et celles de Me Cottignies, représentant la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite de la création, le 1er janvier 2016, de la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère par la fusion des communes de La Loyère et de Fragnes, en Saône-et-Loire, Mme A B, attachée territoriale, qui était secrétaire de mairie de la commune de La Loyère, a été affectée dans la nouvelle commune au poste de responsable du centre communal d'action sociale, des élections et des régies. Par un jugement n° 1602181 du 29 décembre 2017, le tribunal administratif de Dijon a annulé la décision l'affectant à ce poste, au motif de l'absence de consultation de la commission administrative paritaire ainsi que l'arrêté du 13 juin 2016, fixant son régime indemnitaire, par voie de conséquence. Par un nouvel arrêté du 26 avril 2018, le maire de la commune nouvelle a affecté rétroactivement Mme B au poste de référente du centre communal d'action sociale du 1er janvier 2016 au 15 octobre 2017 et a fixé le montant de son régime indemnitaire au titre de l'année 2016. Néanmoins, par un nouvel arrêté du 24 janvier 2019, Mme B a été réintégrée dans ses fonctions de secrétaire de mairie à temps non complet du 1er janvier 2016 au 14 octobre 2017 et il a été procédé à sa reconstitution de carrière, en ce compris son régime indemnitaire et ses droits sociaux. Parallèlement, par une délibération du 10 octobre 2017, le conseil municipal de la commune nouvelle a supprimé l'emploi d'attaché à temps non complet de Mme B. Par un arrêté du 12 octobre 2017, le maire de la commune nouvelle l'a maintenue en surnombre à compter du 15 octobre 2017 dans les services de la commune nouvelle pour une durée d'un an puis, par un nouvel arrêté du 27 septembre 2018, l'a mise à disposition du centre de gestion de fonction publique territoriale du Bas-Rhin à compter du 15 octobre 2018 et l'a radiée des effectifs de la commune nouvelle à la même date. Le 31 mars 2020, Mme B a signé une rupture conventionnelle avec ce centre de gestion et a été radiée des cadres. Par une réclamation indemnitaire préalable du 18 novembre 2022, Mme B a demandé à la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère de l'indemniser des préjudices résultant de l'illégalité fautive de plusieurs des décisions précitées. Le silence de la commune nouvelle a fait naître une décision implicite de rejet de cette demande.

Sur la recevabilité :

2. En premier lieu, la décision par laquelle la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère a implicitement rejeté la demande préalable de la requérante a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de cette dernière, qui tend à la condamnation de cette commune nouvelle à réparer les préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des illégalités commises par celle-ci et du fait de ses agissements fautifs. Mme B a ainsi donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours indemnitaire de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressée à percevoir la somme qu'elle réclame, l'illégalité dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux est sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de cette décision sont irrecevables.

3. En second lieu, la décision par laquelle l'administration rejette une réclamation tendant à la réparation des conséquences dommageables d'un fait qui lui est imputé lie le contentieux indemnitaire à l'égard du demandeur pour l'ensemble des dommages causés par ce fait générateur, quels que soient les chefs de préjudice auxquels se rattachent les dommages invoqués par la victime et que sa réclamation ait ou non spécifié les chefs de préjudice en question.

4. Il ressort des termes mêmes de la réclamation préalable du 18 novembre 2022, produite par Mme B, que celle-ci ne vise ni l'illégalité fautive de la délibération du 10 octobre 2017, par laquelle le conseil municipal de la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère a supprimé son emploi, ni l'illégalité fautive de l'arrêté du 12 octobre 2017, par lequel le maire de la commune nouvelle l'a maintenue en surnombre, ni l'illégalité fautive de l'arrêté du 27 septembre 2018, par lequel ce maire l'a mise à disposition du centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin, ni les agissements fautifs de la commune nouvelle consistant en l'absence de recherche de reclassement, ni enfin les agissements fautifs de cette commune consistant en l'exécution tardive, laborieuse et illégale des décisions juridictionnelles du tribunal administratif de Dijon favorables à l'intéressée. Mme B ne fait valoir aucun autre courrier adressé à la commune nouvelle évoquant de tels faits générateurs, distincts de l'illégalité fautive des arrêtés et décisions des 1er janvier 2016 et 26 avril 2018. Dans ces conditions, les demandes de Mme B, tendant à la réparation des conséquences dommageables des faits générateurs qui viennent d'être énoncés, sont irrecevables, à défaut de décision préalable susceptible de lier le contentieux à leur égard.

Sur le surplus des conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la décision du 1er janvier 2016 :

5. En visant l'arrêté du 1er janvier 2016 décidant de sa mutation au poste d'assistante référente du centre communal d'action sociale de la commune nouvelle et sa fiche de poste au 1er janvier 2016, Mme B doit être regardée comme recherchant l'indemnisation des conséquences de l'illégalité fautive de la décision, révélée par sa fiche de poste au 1er janvier 2016, par laquelle la commune l'a affectée au poste de responsable du centre communal d'action sociale, des élections et des régies. Cette décision a été annulée par un jugement n° 1602181 du 29 décembre 2017, au motif de l'absence de consultation de la commission administrative paritaire, ayant privé l'intéressée d'une garantie.

6. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, toute illégalité est fautive et susceptible d'engager la responsabilité de la personne publique qui en est l'auteur, à condition toutefois qu'il puisse être fait état d'un préjudice en lien direct et certain avec cette faute. Dans le cas où l'autorité administrative pouvait, sans méconnaître l'autorité absolue de la chose jugée s'attachant au jugement d'annulation de cette décision, légalement prendre cette décision, l'illégalité commise ne présente pas de lien de causalité direct avec les préjudices résultant de cette décision.

7. Lorsqu'une personne sollicite le versement d'une indemnité en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité d'une décision administrative intervenue au terme d'une procédure irrégulière, il appartient au juge administratif de rechercher, en forgeant sa conviction au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, si la même décision aurait pu légalement intervenir et aurait été prise, dans les circonstances de l'espèce, par l'autorité compétente. Dans le cas où il juge qu'une même décision aurait été prise par l'autorité compétente, le préjudice allégué ne peut alors être regardé comme la conséquence directe du vice de procédure qui entachait la décision administrative illégale.

8. En l'espèce, il ressort des seules pièces versées à l'instance que la décision par laquelle le maire de la commune nouvelle, dans le contexte de la fusion des communes de Fragnes et de La Loyère, a affecté Mme B au poste de responsable du centre communal d'action sociale, des élections et des régies était motivée par l'intérêt du service, dès lors que chacune des deux anciennes communes disposait d'une secrétaire de mairie, qu'une seule secrétaire de mairie était nécessaire au fonctionnement de la commune nouvelle et que la secrétaire de mairie de la commune de Fragnes, qui constituait la plus grosse des deux communes en nombre d'habitants, a été choisie pour exercer les fonctions de secrétaire de mairie. Mme B, qui ne se prévaut dans la présente d'instance d'aucune autre illégalité à l'encontre de la décision visée au point 5 du présent jugement et qui ne disposait d'aucun droit à son maintien dans son ancien emploi, ne soutient ni que les motifs précités reposent sur des faits matériellement inexacts ou sont entachés d'erreur de droit ou d'erreur d'appréciation. Dès lors, les préjudices qu'aurait subis la requérante du fait de l'illégalité de la décision de mutation dont elle a fait l'objet ne peuvent être regardés comme la conséquence du vice dont cette décision était entachée. Par suite, elle n'est pas fondée à se prévaloir de l'illégalité fautive de la décision l'ayant affectée à un poste de responsable du centre communal d'action sociale, des élections et des régies.

En ce qui concerne l'arrêté du 26 avril 2018 :

9. L'arrêté du 26 avril 2018 du maire de la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère affecte rétroactivement Mme B " au poste d'attaché territorial (32/35e) chargé des fonctions de référente du centre communal d'action sociale du 1er janvier 2016 au 15 octobre 2017, date de la suppression de son emploi ", en exécution du jugement précité du tribunal administratif de Dijon.

10. Mme B se borne à reprocher à cet arrêté d'être identique à la décision susanalysée du 1er janvier 2016 de ne pas la réintégrer dans l'ancien poste de secrétaire de mairie qu'elle occupait et de constituer un refus d'exécution du jugement précité du tribunal administratif de Dijon.

11. En premier lieu, comme l'a au demeurant jugé la cour administrative d'appel de Lyon dans son arrêt n° 19LY00378 du 6 février 2020, le maire de la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère, par son arrêté du 26 avril 2018, après avoir recueilli l'avis de la commission administrative paritaire, a exécuté l'injonction prononcée par le tribunal administratif de Dijon dans son jugement n° 1602181 du 29 décembre 2017, de sorte que Mme B n'est pas fondée à soutenir que cet arrêté constituerait " un refus d'exécution " de ce jugement.

12. En deuxième lieu, cet arrêté doit être regardé comme ayant été retiré par l'arrêté du 24 janvier 2019 ayant réintégré juridiquement Mme B dans ses fonctions de secrétaire de mairie à temps non complet pendant la même période du 1er janvier 2016 au 14 octobre 2017 et l'intéressée ne conteste pas avoir bénéficié du versement des sommes qui lui étaient dues au titre de sa réintégration juridique, en vertu de cet arrêté du 24 janvier 2019, dont elle ne conteste au demeurant pas la légalité, de sorte qu'elle n'est pas fondée à solliciter l'indemnisation d'un préjudice financier au titre des sommes qui lui étaient dues en vertu de cette réintégration juridique.

13. En troisième lieu, pour le surplus, les préjudices financiers tenant à l'absence de versement de demi-traitements et de sommes au titre de son régime indemnitaire, dont Mme B demande l'indemnisation, qui sont inhérents à l'absence de service fait en raison de son placement en congé de maladie ordinaire puis en position de disponibilité d'office pendant cette période du 1er janvier 2016 au 14 octobre 2017, dont elle ne conteste pas davantage la légalité, sont dépourvus de tout lien de causalité direct avec l'arrêté précité du 26 avril 2018.

14. En quatrième lieu, il résulte de l'instruction que la période de référence au titre de laquelle ont été calculés les droits à l'allocation d'aide au retour à l'emploi dont a bénéficié Mme B est la période du 1er avril 2019 au 31 mars 2020, de sorte que l'éventuel préjudice susceptible de résulter de ce calcul n'est pas en lien de causalité avec l'arrêté du 26 avril 2018 qui porte sur une période antérieure.

15. Enfin, en cinquième lieu, l'état dépressif qu'invoque Mme B à l'appui de la démonstration de l'existence d'un préjudice moral est né plus de deux ans avant l'édiction de la décision en litige, de sorte qu'il apparaît dépourvu de lien direct et certain avec l'illégalité invoquée. Dans ces conditions, aucun des préjudices invoqués par Mme B n'est en lien direct et certain avec l'éventuelle illégalité fautive de l'arrêté du 26 avril 2018 par lequel le maire de la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère a affecté rétroactivement Mme B au poste de référente du centre communal d'action sociale du 1er janvier 2016 au 15 octobre 2017.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les préjudices invoqués par Mme B ne peuvent être regardés ni comme la conséquence du vice dont était entaché sa décision initiale de mutation, ni comme en lien direct et certain avec les éventuelles illégalités affectant l'arrêté du 26 avril 2018 susanalysé. Par suite, le surplus des conclusions indemnitaires de Mme B doit être rejeté, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les préjudices invoqués.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme B au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme B la somme demandée par la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune nouvelle de Fragnes-La Loyère.

Délibéré après l'audience du 12 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

M. Hugez, premier conseiller,

Mme Hascoët, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2024.

Le rapporteur,

I. Hugez

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier,

lc