Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2303424

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête, enregistrée le 1er décembre 2023 sous le n° 2303424, Mme D B, représentée par Me Guyon, demande au tribunal :

1°) de condamner l'État à lui verser une somme de 39 999,40 euros assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation des préjudices subis ;

2°) d'enjoindre à l'État de lui verser la somme de 39 999,40 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme B soutient que :

- la responsabilité pour faute de l'État est engagée dès lors que l'obligation vaccinale des soignants résultant de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, méconnaît le droit de propriété défini à l'article 1er du protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, que la levée de l'obligation vaccinale a été tardive, que l'obligation vaccinale contre la covid-19 est une mesure de police administrative disproportionnée et que l'obligation vaccinale a été imposée en l'absence de données sur la lutte contre la transmissibilité du virus et en présence d'effets secondaires et est dès lors entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- ayant subi un préjudice " anormal " et spécial, la responsabilité sans faute de l'État est engagée pour rupture d'égalité devant les charges publiques ;

- elle a subi des préjudices matériels et moral résultant de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 et du décret n° 2023-368 du 13 mai 2023 évalués à une somme de 39 999,40 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 novembre 2024, la ministre de la santé et de l'accès aux soins conclut rejet de la requête.

La ministre soutient que :

- à défaut d'avoir commis une faute, la responsabilité de l'État n'est pas engagée ;

- ne justifiant pas avoir subi un préjudice grave et spécial, la responsabilité sans faute de l'État n'est pas engagée ;

- Mme B n'est pas fondée à demander la condamnation de l'État dès lors que, compte tenu de son placement en disponibilité d'office, elle ne justifie pas d'un lien de causalité direct et certain entre sa suspension de service et ses préjudices.

La requête a été communiquée au secrétariat général du gouvernement qui n'a pas produit de mémoire en défense.

Par une ordonnance du 27 novembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 11 décembre 2024 à 12h00.

II. Par une requête, enregistrée le 4 juillet 2024 sous le n° 2402192, Mme D B, représentée par Me Guyon, demande au tribunal :

1°) à titre principal, de condamner l'État à lui verser une provision de 39 999,40 euros ;

2°) à titre subsidiaire, de condamner l'État à lui verser une provision de 8 750,40 euros ;

3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme B soutient que :

- la responsabilité de l'État est engagée pour faute et sans faute du fait de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- elle est fondée à solliciter du juge des référés, sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, une provision de 39 999,40 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 novembre 2024, la ministre de la santé et de l'accès aux soins conclut au rejet de la requête.

La ministre soutient que les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au secrétariat général du gouvernement qui n'a pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;

- le règlement (CE) n° 507/2006 de la commission du 29 mars 2006 relatif à l'autorisation de mise sur le marché conditionnelle de médicaments à usage humain relevant du règlement (CE) n° 724/2004 du Parlement européen et du Conseil ;

- le règlement (CE) n° 726/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 établissant des procédures communautaires pour l'autorisation et la surveillance en ce qui concerne les médicaments à usage humain et à usage vétérinaire, et instituant une Agence européenne des médicaments ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire ;

- la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire ;

- la loi n° 2022-1089 du 30 juillet 2022 mettant fin aux régimes d'exception créés pour lutter contre l'épidémie liée à la covid-19 ;

- le décret n° 88-976 du 13 octobre 1988 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires hospitaliers, à l'intégration et à certaines modalités de mise à disposition ;

- le décret n° 2023-368 du 13 mai 2023 relatif à la suspension de l'obligation de vaccination contre la covid-19 des professionnels et étudiants ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bois,

- les conclusions de M. C,

- et les observations de Mme B.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B, recrutée le 20 décembre 1991 en qualité d'aide-soignante par le centre hospitalier de la Haute Côte-d'Or, a ensuite été nommée dans le grade d'animateur hospitalier. Le 19 août 2021, le directeur de l'établissement l'a affectée à l'EHPAD du site de Vitteaux, à compter du 1er octobre 2021, pour y exercer des fonctions d'aide-soignante. Alors qu'elle bénéficiait d'un congé de maladie ordinaire pour la période du 30 août au 18 septembre 2021, le directeur des ressources humaines du centre hospitalier a décidé, le 15 septembre 2021, de suspendre Mme B de ses fonctions sans rémunération pour une durée indéterminée à compter du 19 septembre 2021 au motif qu'elle n'avait pas transmis un justificatif de son statut vaccinal. Par une décision du 27 septembre 2021, l'intéressée a été placée, à compter du 27 septembre 2021 et pour une durée de six mois, dans la position de la disponibilité pour convenances personnelles. Son placement en disponibilité a été renouvelé, par des décisions des 17 janvier et 1er août 2022, jusqu'au 27 septembre 2023. Le 1er décembre 2023, Mme B a demandé au Premier ministre de lui accorder une indemnité. Sa demande a été implicitement rejetée. Par des requêtes nos 2303424 et 2402192, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un seul jugement, la requérante demande au tribunal, d'une part, de condamner l'État à lui verser une somme de 39 999,40 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis et, d'autre part, de condamner l'État à lui verser une provision d'un même montant sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative.

Sur le cadre juridique applicable :

En ce qui concerne l'obligation vaccinale des personnels soignants :

S'agissant du droit européen :

2. Aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ".

3. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans le droit de mener une vie normale, du droit à " l'épanouissement " et à " l'autonomie " personnels et du droit à la santé, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de l'article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter.

S'agissant du droit national :

4. Aux termes de l'article 12 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique () k) Les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés aux 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 9° et 12° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles () 2° Les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique, lorsqu'ils ne relèvent pas du 1° du présent I () IV. - Un décret, pris après avis de la Haute Autorité de santé, peut, compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques, suspendre, pour tout ou partie des catégories de personnes mentionnées au I, l'obligation prévue au même I ". L'article 13 de cette loi prévoit que : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent :/ 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. Avant la fin de validité de ce certificat, les personnes concernées présentent le justificatif prévu au premier alinéa du présent 1°. () / 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication. Ce certificat peut, le cas échéant, comprendre une date de validité. / II. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 justifient avoir satisfait à l'obligation prévue au même I ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur lorsqu'elles sont salariées ou agents publics. / Pour les autres personnes concernées, les agences régionales de santé compétentes accèdent aux données relatives au statut vaccinal de ces mêmes personnes, avec le concours des organismes locaux d'assurance maladie. / En cas d'absence du certificat de statut vaccinal mentionné au I du présent article, les personnes mentionnées au deuxième alinéa du présent II adressent à l'agence régionale de santé compétente le certificat de rétablissement ou le certificat médical de contre-indication prévus au I. / Les personnes mentionnées au I de l'article 12 peuvent transmettre le certificat de rétablissement ou le certificat médical de contre-indication mentionnés au I du présent article au médecin du travail compétent, qui informe l'employeur, sans délai, de la satisfaction à l'obligation vaccinale avec, le cas échéant, le terme de validité du certificat transmis. / III. - Le certificat médical de contre-indication mentionné au 2° du I du présent article peut être contrôlé par le médecin conseil de l'organisme d'assurance maladie auquel est rattachée la personne concernée. Ce contrôle prend en compte les antécédents médicaux de la personne et l'évolution de sa situation médicale et du motif de contre-indication, au regard des recommandations formulées par les autorités sanitaires () ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " () B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12 (). III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit () ".

5. L'article 1er du décret n° 2023-368 du 13 mai 2023 dispose que : " L'obligation de vaccination contre la covid-19 prévue par l'article 12 de la loi du 5 août 2021 susvisée est suspendue ".

En ce qui concerne le placement en disponibilité pour convenances personnelles :

6. Aux termes de l'article 31 du décret n° 88-976 du 13 octobre 1988 : " La mise en disponibilité peut être accordée, sur demande du fonctionnaire et sous réserve des nécessités du service, dans les cas suivants : () 2° Pour convenances personnelles : la durée de la disponibilité ne peut, dans ce cas, excéder cinq années () ". Aux termes de l'article 36-1 de ce décret : " Le fonctionnaire qui, placé en disponibilité dans les conditions prévues au 2° de l'article 31 () exerce, durant cette période, une activité professionnelle conserve ses droits à l'avancement d'échelon et de grade dans la limite de cinq ans. / L'activité professionnelle mentionnée au premier alinéa recouvre toute activité lucrative, salariée ou indépendante, exercée à temps complet ou à temps partiel et qui : / 1° Pour une activité salariée, correspond à une quotité de travail minimale de 600 heures par an () ".

Sur les conclusions présentées dans le cadre de l'affaire n°2303424 :

En ce qui concerne les conclusions à fin de condamnation :

7. Mme B soutient qu'elle a subi des préjudices matériels et un préjudice moral résultant de la loi du 5 août 2021 et du décret du 13 mai 2023 au titre de la période allant du 19 septembre 2021 au 15 mai 2023, date de l'entrée en vigueur de la suspension de l'obligation de vaccination du personnel soignant.

8. Il résulte de l'instruction que, comme il a été dit au point 1, Mme B a été suspendue de l'exercice de ses fonctions à compter du 19 septembre 2021 par l'effet d'une décision du 15 septembre 2021 du centre hospitalier de la Haute Côte-d'Or prise en application de la loi n°2021-1040 du 5 août 2021. Sur sa propre demande présentée le 23 septembre 2021, Mme B a, par une décision du 27 septembre 2021 prenant effet le même jour, été placée en disponibilité pour convenances personnelles et cette disponibilité a été prolongée, à la demande de l'intéressée, jusqu'au 27 septembre 2023.

S'agissant de la période du 27 septembre 2021 au 15 mai 2023 :

9. La décision définitive de placement de Mme B en disponibilité pour convenances personnelles du 27 septembre 2021 a nécessairement eu pour effet d'abroger la décision de suspension de ses fonctions du 15 septembre 2021 à compter du 27 septembre 2021. Mme B, qui a elle-même présenté des demandes renouvelées de placement en disponibilité pour convenances personnelles n'établit pas avoir subi une contrainte particulière lors de ces demandes. La requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que les préjudices qu'elle allègue avoir subis, entre le 27 septembre 2021 et le 15 mai 2023, ont pour origine directe et certaine la loi du 5 août 2021 et le décret du 13 mai 2023.

S'agissant de la période du 19 septembre au 26 septembre 2021 :

Quant à la responsabilité pour faute de l'État :

10. Mme B fait valoir que les dispositions de la loi du 5 août 2021 et du décret du 13 mai 2023 sont entachées d'illégalités constitutives de fautes de nature à engager la responsabilité de l'État.

11. En premier lieu, l'émergence de la Covid-19, particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. Celle-ci a pris la forme de vagues soudaines, difficiles à prévenir et entraînant dans un délai très bref des conséquences particulièrement graves, y compris un nombre significatif de décès et la saturation des capacités hospitalières. Ce risque s'est aggravé au printemps 2021 avec l'apparition d'un nouveau variant, encore plus contagieux, atteignant 63,5 cas pour 100 000 habitants selon les données de Santé publique France au 18 juillet 2021. En l'état des connaissances disponibles, il apparaît que la vaccination a réduit de 95 % le risque d'hospitalisation et de plus de 60% le risque d'infection tandis que les risques de circulation du virus ont également réduits lorsqu'une personne était vaccinée.

12. Tout d'abord, il ressort des travaux préparatoires de la loi du 5 août 2021 que l'accès volontaire aux vaccins, qui était initialement l'approche privilégiée, n'a pas permis d'atteindre une couverture vaccinale suffisante, notamment parmi les soignants, pour endiguer les vagues épidémiques. En adoptant pour l'ensemble des professionnels des secteurs sanitaire et médico-social, le principe d'une obligation vaccinale à compter du 15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression rapide de l'épidémie de Covid-19 accompagné de l'émergence de nouveaux variants et compte tenu d'un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale, protéger, par l'effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des patients et notamment des personnes vulnérables, protéger la santé des professionnels de santé, qui sont particulièrement exposés au risque de contamination compte tenu de leur activité, et diminuer ainsi le risque de saturation des capacités hospitalières. L'article 13 de la même loi du 5 août 2021 prévoit que l'obligation de vaccination ne s'applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d'un certificat de rétablissement.

13. Ensuite, l'article 12 de la loi du 5 août 2021 qui donne compétence, en son IV, au pouvoir réglementaire, pour suspendre l'obligation de vaccination contre la Covid-19 pour tout ou partie des catégories de personnes qu'elle concerne compte tenu de l'évolution de la situation épidémiologique et des connaissances médicales et scientifiques et après avis de la Haute autorité de santé, avait une durée d'application limitée dans le temps.

14. Enfin, les vaccins contre la Covid-19 autorisés en France ont fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché par l'Agence européenne du médicament, en considération d'un rapport bénéfice/risque positif. Si l'autorisation a été conditionnelle, il ne s'ensuit pas pour autant que ces vaccins avaient un caractère expérimental. En vertu du règlement (CE) n° 507/2006 du 29 mars 2006, celle-ci ne pouvait être accordée que si le rapport bénéfice/risque était positif. La vaccination contre la Covid-19, dont l'efficacité au regard des objectifs rappelés au point 13 a été établie en l'état d'un large consensus scientifique, n'était ainsi susceptible de provoquer, sauf dans des cas très rares, que des effets indésirables mineurs et temporaires.

15. Il résulte de l'ensemble de ce qui a été dit aux points 12 à 14 que, comme l'ont d'ailleurs jugé le Conseil constitutionnel, le Conseil d'État et la Cour de cassation, la loi n°2021-1040 du 5 août 2021 a apporté au droit au respect de la vie privée -et à toutes ses composantes- une restriction justifiée et proportionnée en vue d'assurer l'objectif de protection de la santé publique. Par suite, les moyens tirés de l'erreur d'appréciation et de la méconnaissance des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

16. En deuxième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 1er du protocole n°1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est inopérant et doit être écarté pour ce motif dès lors qu'un revenu ne constitue pas une créance certaine mais une créance conditionnelle.

17. En dernier lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du décret n° 2023-368 du 13 mai 2023, édicté postérieurement à la période en litige, est inopérant et doit être écarté pour ce motif.

Quant à la responsabilité sans faute de l'État :

18. Mme B, qui justifie seulement avoir subi une retenue de son traitement durant huit jours en application de la décision du 15 septembre 2021 prononçant sa suspension du 19 septembre au 26 septembre 2021 inclus, n'établit pas avoir subi un préjudice grave. L'intéressée, qui a fait l'objet d'un traitement similaire à celui de l'ensemble des personnels soignants comme il a été dit au point 12, n'établit pas davantage avoir subi un préjudice spécial. Dans ces conditions, Mme B n'est pas fondée à se prévaloir d'une responsabilité sans faute de l'État.

19. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B, qui ne démontre d'ailleurs pas avoir subi un préjudice moral particulier, n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de l'État au titre de la période allant du 19 septembre 2021 au 26 septembre 2021 inclus et entre le 27 septembre 2021 et le 15 mai 2023. Ses conclusions à fin de condamnation doivent dès lors être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

20. Les conclusions à fin de condamnation étant rejetées, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par Mme B doivent en tout état de cause être rejetées.

Sur les conclusions présentées dans le cadre de l'affaire n°2402192 :

21. Le présent jugement statue sur le fond de l'action indemnitaire de Mme B. Les conclusions présentées par Mme B tendant au versement d'une provision sont dès lors devenues sans objet.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'État, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demande Mme B au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions présentées par Mme B sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative.

Article 2 : Le surplus des conclusions présentées par Mme B est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D B, à la ministre de la santé et de l'accès aux soins et au secrétaire général du gouvernement.

Délibéré après l'audience du 19 décembre 2024 à laquelle siégeaient :

- M. Boissy, président,

- Mme Hascoët, première conseillère,

- Mme Bois, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 janvier 2025.

La rapporteure,

C. BoisLe président,

L. BoissyLa greffière,

M. A

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Le greffier

Nos 2303424, 240219