Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2101398

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 5 août 2021, 6 décembre 2021, 7 janvier 2022 et 22 avril 2022, la société Kessler Bau AG, représentée par Me Houssais, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 20 avril 2021 par laquelle le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne-Franche-Comté a prononcé à son encontre deux amendes d'un montant total de 1 500 euros ainsi qu'un avertissement ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 12 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société Kessler Bau AG soutient que :

- la décision attaquée méconnaît l'alinéa 2 de l'article R. 8124-20 du code du travail dès lors que l'inspecteur du travail n'a pas pris en compte l'ensemble des documents et justificatifs qui lui ont été transmis ;

- elle méconnaît l'article R. 8124-29 du code du travail dès lors que l'inspecteur du travail ne l'a pas informée de sa décision d'engager des suites administratives à la suite de son contrôle du 27 janvier 2020 ;

- l'inspecteur du travail a manqué à son devoir d'impartialité, prévu à l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et au premier alinéa de l'article R. 8124-18 du code du travail ;

- l'administration a fait une inexacte application des articles L. 1262-2-1, L. 1263-2-1 et R. 1263-3 du code du travail et a ainsi entaché sa décision d'une erreur de droit dès lors qu'elle a bien nommé un représentant chargé de la liaison avec les autorités nationales ;

- la décision attaquée méconnaît l'article 21 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et l'article 56 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la décision a été prise en violation du principe de légalité des délits et des peines, garanti par l'article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 7 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;

- elle a bien présenté le document prévu au III de l'article R. 1263-1 du code du travail.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 octobre 2021, 10 décembre 2021 et 9 mai 2022, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de Bourgogne-Franche-Comté conclut au rejet de la requête.

Le DREETS de Bourgogne-Franche-Comté soutient que les moyens invoqués par la société Kessler Bau AG ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le Traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne ;

- la Directive n°2014/67/UE du Parlement et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l'exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services et modifiant le règlement (UE) n° 1024/2012 concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur ("règlement IMI") ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- et les conclusions de M. B.

Considérant ce qui suit :

1. La société Kessler Bau AG, dont le siège social est situé en Allemagne, conteste une décision du directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de Bourgogne Franche-Comté en date du 20 avril 2021, prononçant à son encontre deux amendes d'un montant total de 1 500 euros ainsi qu'un avertissement, en raison du non-respect de certaines dispositions relatives à la réglementation du travail, constatées sur le chantier de construction d'un magasin Aldi sur le territoire de la commune d'Offemont, dans le Territoire de Belfort, chantier réalisé dans le cadre d'une prestation de service internationale.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable et l'office du juge :

2. Aux termes de l'article L. 1261-3 du code du travail : " Est un salarié détaché au sens du présent titre tout salarié d'un employeur régulièrement établi et exerçant son activité hors de France et qui, travaillant habituellement pour le compte de celui-ci, exécute son travail à la demande de cet employeur pendant une durée limitée sur le territoire national dans les conditions définies aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2 ". Aux termes de l'article L. 1262-2 du même code : " Une entreprise exerçant une activité de travail temporaire établie hors du territoire national peut détacher temporairement des salariés auprès d'une entreprise établie ou exerçant sur le territoire national () ". L'article L. 1262-2-1 de ce code dispose : " I.- L'employeur qui détache un ou plusieurs salariés, dans les conditions prévues () à l'article L. 1262-2, adresse une déclaration, préalablement au détachement, à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation. / II.- L'employeur mentionné au I du présent article désigne un représentant de l'entreprise sur le territoire national, chargé d'assurer la liaison avec les agents mentionnés à l'article L. 8271-1-2 (en gros l'inspection du travail) pendant la durée de la prestation ". Selon l'article L. 1264-1 du même code : " La méconnaissance par l'employeur qui détache un ou plusieurs salariés d'une des obligations mentionnées à l'article L. 1262-2-1 () est passible d'une amende administrative, dans les conditions prévues à l'article L. 1264-3 ". Enfin, en vertu de l'article L. 1264-3 de ce code : " L'amende administrative mentionnée aux articles L. 1264-1 et L. 1264-2 est prononcée par l'autorité administrative compétente, après constatation par un des agents de contrôle de l'inspection du travail () ".

3. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 1263-3 du code du travail : " L'employeur qui détache un ou plusieurs salariés, dans les conditions prévues au 1° de l'article L. 1262-1, adresse, une déclaration comportant les éléments suivants : () 8° La désignation de son représentant pendant la durée de la prestation en France, les coordonnées électroniques et téléphoniques de ce représentant, le lieu de conservation des documents mentionnés à l'article R. 1263-1 sur le territoire national ou les modalités permettant d'y avoir accès et de les consulter depuis le territoire national, ainsi que le numéro de SIRET lorsque le représentant désigné n'est ni le dirigeant présent pendant la prestation, ni l'un des salariés détachés, ni le client de la prestation ".

4. En outre, selon l'article R. 1263-7 du même code : " La déclaration prévue à l'article R. 1263-6, dont le modèle est fixé par arrêté du ministre chargé du travail, est accomplie en langue française avant la mise à disposition du salarié, en utilisant le télé-service " SIPSI " du ministère chargé du travail (sipsi.travail.gouv.fr) ".

5. Enfin, selon l'article 9 de la directive 2014/67/UE du 15 mai 2014 visée ci-dessus et intitulée " Exigences administratives et mesures de contrôle " : " Les États membres ne peuvent imposer que les exigences administratives et les mesures de contrôle nécessaires aux fins du contrôle effectif du respect des obligations énoncées dans la présente directive et la directive 96/71/CE, pour autant que celles-ci soient justifiées et proportionnées, conformément au droit de l'Union. / À cet effet, les États membres peuvent notamment imposer les mesures suivantes: () / b) l'obligation de conserver ou de fournir, sur support papier ou en format électronique, le contrat de travail ou tout document équivalent au sens de la directive 91/533/CEE du Conseil (13) () / c) l'obligation de fournir les documents visés au point b), après la période de détachement, à la demande des autorités de l'État membre d'accueil, dans un délai raisonnable; () e) l'obligation de désigner une personne chargée d'assurer la liaison avec les autorités compétentes dans l'État membre d'accueil dans lequel les services sont fournis et, si nécessaire, de transmettre et de recevoir des documents et/ou des avis ; () / Les États membres peuvent imposer d'autres exigences administratives et mesures de contrôle au cas où surviendraient des circonstances ou des éléments nouveaux dont il ressortirait que les exigences administratives et mesures de contrôle qui existent ne sont pas suffisantes ou efficaces pour permettre le contrôle effectif du respect des obligations énoncées dans la directive 96/71/CE et la présente directive, pour autant qu'elles soient justifiées et proportionnées () ".

6. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l'administration a prononcé une amende sanctionnant la méconnaissance du régime d'emploi de travailleurs détachés en France, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, de se prononcer sur le bien-fondé et le montant de l'amende fixée par l'administration. S'il estime que l'amende a été illégalement infligée, dans son principe ou son montant, il lui revient, dans la première hypothèse, de l'annuler et, dans la seconde, de la réformer en fixant lui-même un nouveau quantum proportionné aux manquements constatés et aux autres critères prescrits par les textes en vigueur.

En ce qui concerne le bien-fondé des moyens invoqués :

S'agissant de la légalité externe :

7. En premier lieu, la société requérante ne peut utilement soutenir, pour échapper à l'amende prévue à l'article L. 1264-1 du code du travail qui lui a été infligée, que les agents du système d'inspection du travail auraient manqué à leur devoir d'information, dont la teneur est rappelée aux articles R. 8124-20 et R. 8124-29 du code du travail. Dès lors, les circonstances alléguées selon lesquelles l'inspecteur du travail n'aurait pas pris en compte l'ensemble des documents et justificatifs qui lui avaient été transmis et mis à disposition sur une plateforme de partage et ne l'aurait pas informée de son intention d'engager des poursuites à l'issue de son contrôle du 27 janvier 2020 sont sans incidence sur la régularité de la procédure de sanction et le bien fondé de celle-ci.

8. En second lieu, d'une part, il résulte de l'instruction que la sanction administrative en litige a été prononcée par la DREETS qui n'est pas une autorité administrative indépendante mais un service déconcentré de l'Etat. Les DREETS n'exercent aucune fonction de jugement et ne peuvent être regardées, ni par leur composition ni par la procédure suivie pour prononcer les sanctions en cause, comme des tribunaux au sens des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En outre, la sanction prononcée est susceptible d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, dont les procédures sont conformes aux exigences de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales est inopérant et doit être écarté.

9. D'autre part, aux termes de l'article R. 8124-18 du code du travail : " Les agents du système d'inspection du travail exercent leurs fonctions de manière impartiale sans manifester d'a priori par leurs comportements, paroles et actes. / Ils font bénéficier les usagers placés dans des situations identiques, quels que soient leur statut, leur implantation géographique et leur activité, d'une égalité de traitement ".

10. La société requérante soutient que l'inspecteur du travail a refusé d'intégrer dans son rapport l'ensemble des éléments qu'elle lui a fournis dans ses courriels des 21 et 25 février 2020, qu'il a manifesté un parti pris en sa défaveur et a manqué de neutralité en soulignant, à plusieurs reprises, que les ouvriers du chantier contrôlé ne parlaient pas allemand et que le responsable de ce chantier ne parlait pas français et, enfin, que son attitude a eu une influence sur le sens de la décision attaquée prise par la DREETS de Bourgogne-Franche-Comté. Toutefois, ces éléments de caractère généraux ne traduisent pas, à eux seuls, l'existence, par les agents de l'inspection du travail, d'un manquement à leur obligation d'impartialité qui découle des dispositions précitées. Le moyen invoqué en ce sens doit donc être écarté.

S'agissant de la légalité interne :

Quant à l'amende de 150 euros pour défaut de désignation d'un représentant en France :

11. Il résulte de l'instruction que la décision attaquée infligeant à la société requérante une amende de 150 euros multipliée par six salariés est fondée sur l'absence de désignation d'un représentant en France de la société qui parle et comprend la langue française.

12. Il résulte des dispositions citées aux points 2 et 3 que le représentant désigné dans la déclaration de détachement visée à l'article L. 1262-2-1 du code du travail a pour mission, d'une part, d'assurer la liaison entre l'employeur procédant au détachement et les agents de contrôle de l'administration et, d'autre part, d'exécuter au nom de l'employeur l'ensemble des obligations qui pèsent sur lui parmi lesquelles figurent la communication des documents relatifs à la durée de travail des salariés détachés. Ainsi, une société qui souhaite détacher ses salariés est tenue de désigner un représentant qui maîtrise suffisamment la langue française pour pouvoir comprendre les demandes de l'administration et communiquer, de manière compréhensible, les précisions sollicitées, les documents exigés devant, en vertu de l'article L. 1263-7 précité, être traduits en langue française.

13. Compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le DREETS en mentionnant dans sa décision litigieuse qu'elle n'avait pas satisfait à son obligation de désignation d'un représentant dès lors que le niveau de français de son représentant a fait obstacle à la vérification, par l'inspecteur du travail, du respect des règles en matière de législation du travail, a fait une inexacte application des dispositions des articles L. 1262-2-1, L. 1263-2-1 et R. 1263-3 du code du travail ou des dispositions citées au point 5 de l'article 9 de la directive n° 2014/67/UE du 15 mai 2014 et a ainsi entaché sa décision d'une erreur de droit. Pour les mêmes motifs, la société n'est pas fondée à soutenir que le DREETS a commis un acte discriminatoire et a ainsi méconnu les stipulations de l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

14. Par ailleurs, aux termes de l'article 61 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Aussi longtemps que les restrictions à la libre prestation des services ne sont pas supprimées, chacun des États membres les applique sans distinction de nationalité ou de résidence à tous les prestataires de services visés à l'article 56, premier alinéa ". Selon l'article 56 de ce Traité : " Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de l'Union sont interdites à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation () ". Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que, si une réglementation nationale imposant aux destinataires d'une prestation de services effectuée par des travailleurs détachés par un employeur établi dans un autre Etat membre de contrôler, avant le début de la prestation, si l'employeur a lui-même satisfait à une obligation déclarative qui lui est imposée par la réglementation nationale constitue une restriction à la libre prestation des services prohibée en principe par l'article 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, les objectifs de protection des travailleurs détachés et de lutte contre la fraude sont au nombre des raisons impérieuses d'intérêt général susceptibles de la justifier, ainsi que l'admet d'ailleurs la fédération requérante, et que, constituant une mesure de contrôle nécessaire pour assurer le respect de ces raisons impérieuses d'intérêt général, une telle réglementation est propre à garantir la réalisation de ces objectifs.

15. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que l'exigence de désignation d'un représentant posée par l'article L. 1262-2-1 du code du travail, et telle qu'elle a été interprétée au point 11 du présent jugement, porte une atteinte disproportionnée à la libre prestation des services prévue par l'article 56 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Le moyen invoqué en ce sens doit donc être écarté.

16. Enfin, le principe de légalité des délits et des peines, qui s'étend à toute sanction ayant le caractère d'une punition, fait obstacle à ce que l'administration inflige une sanction si, à la date des faits litigieux, il n'apparaît pas de façon raisonnablement prévisible par l'intéressé que le comportement litigieux est susceptible d'être sanctionné. En l'espèce, si la société requérante soutient que la décision attaquée a été prise sur le fondement de textes adoptés en violation du principe de légalité des délits et des peines, garanti par l'article 7 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 7 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, il résulte des dispositions précitées du code du travail, que le législateur a défini les conditions de la sanction d'amende administrative pour défaut de désignation du représentant et renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de définir les modalités selon lesquelles sont satisfaites les obligations de vérification par le donneur d'ordre, du respect par le prestataire de services de ses obligations de désignation d'un représentant. Le moyen invoqué en ce sens doit donc être écarté.

Quant à l'amende de 100 euros pour défaut de présentation des documents exigibles en cas de prestation de service international :

17. Il résulte de l'instruction que la décision attaquée infligeant à la société requérante une amende de 100 euros multipliée par six salariés est fondée sur la circonstance que les documents prévus à l'article R. 1263-1 du code du travail n'était pas conservés sur le lieu de travail des salariés détachés, notamment pas les documents relatifs au nombre de contrats exécutés et au montant du chiffre d'affaires réalisé par la société en Allemagne et en France.

18. Aux termes de l'article R. 1263-1 du code du travail : " I.- L'employeur établi hors de France conserve sur le lieu de travail du salarié détaché sur le territoire national ou, en cas d'impossibilité matérielle, dans tout autre lieu accessible à son représentant désigné en application de l'article L. 1262-2-1 et présente sans délai, à la demande de l'inspection du travail du lieu où est accomplie la prestation, les documents mentionnés au présent article ".

19. Si la société requérante soutient, sans être contredite sur ce point, qu'elle a transmis les documents nécessaires le 25 février 2020, il résulte des termes mêmes des dispositions précitées que les documents en cause doivent être conservés sur le lieu d'exécution de la prestation de service internationale et doivent pouvoir être présentés sans délai. Par ailleurs, un tel délai de transmission, près d'un mois après le contrôle réalisé par l'inspection du travail, ne revêt pas, en tout état de cause, un caractère raisonnable, comme l'imposent les dispositions citées au point 5 de l'article 9 de la directive 2014/67/UE du 15 mai 2014. Par suite, la requérante, qui ne fait état d'aucune impossibilité matérielle d'avoir eu à conserver ces documents dans ces conditions, n'est pas fondée à soutenir que l'administration aurait fait une application erronée de ces dispositions et aurait ainsi entaché sa décision d'une erreur de droit ou d'une erreur d'appréciation.

20. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société Kessler Bau AG n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 20 avril 2021 attaquée. Ses conclusions aux fins d'annulation doivent par suite être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demande la société requérante au titre des frais qu'elle a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société Kessler Bau AG est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Kessler Bau AG, au directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Bourgogne Franche-Comté et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.

Délibéré après l'audience du 6 avril 2023 à laquelle siégeaient :

- Mme Grossrieder, présidente,

- Mme Besson, conseillère,

- M. Seytel, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mai 2023.

La rapporteure,

M. ALa présidente,

S. GrossriederLa greffière,

C. Quelos

La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière