Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2301900

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 septembre 2023 et 21 août 2024 sous le n° 2301900, la société d'exercice libéral par actions simplifiées (SELAS) E G B D, M. H D, M. I G, M. F E et la société civile professionnelle (SCP) " I G et H D Notaires associés ", représentés par Me Debris, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de condamner l'Etat à verser, en réparation des préjudices que leur a causé le refus de nomination de la SELAS E G B D en qualité de notaire dans un office à créer à la résidence de Besançon et de la nomination de Mme B en qualité de notaire associée, la somme de 697 000 euros outre intérêts au taux légal à la SELAS E G B D, la somme de 210 000 euros outre intérêts au taux légal à la SCP " I G et H D Notaires associés ", la somme de 50 000 euros outre intérêts au taux légal à M. D, la somme de 50 000 euros outre intérêts au taux légal à M. G, la somme de 20 000 euros outre intérêts au taux légal à M. E ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la responsabilité de l'Etat est engagée en raison de l'illégalité fautive des décisions de refus de nomination en date du 5 novembre 2020 et du 10 février 2021 de la SELAS E G B D en qualité de notaire et de la nomination de Mme B en qualité de notaire associée ;

- l'Etat a manifesté un comportement fautif en raison de son refus d'exécuter les ordonnances du juge des référés du tribunal administratif de Besançon, d'une substitution de motifs en cours d'instance mettant en cause l'honneur et la probité de M. G et de M. D, et de l'exercice d'un pourvoi en Conseil d'Etat ayant conduit à ce qu'une nouvelle carte soit publiée en l'absence d'exécution de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Besançon ;

- la SELAS E G B D a subi un préjudice économique en raison de la perte d'office notarial évaluée à la somme de 200 000 euros, de la perte d'exploitation en résultant évaluée à la somme de 420 000 euros et des frais exposés en pure perte évalués à la somme de 77 000 euros ;

- M. E, M. G, M. D et la SCP " I G et H D Notaires associés " ont subi un préjudice moral, d'image, de réputation et de perte de temps qu'ils évaluent à la somme 20 000 euros s'agissant du préjudice subi par M. E, à la somme de 50 000 euros s'agissant du préjudice subi par M. G, à la somme de 50 000 euros s'agissant du préjudice subi par M. D et à la somme de 210 000 euros s'agissant du préjudice subi par la SCP " I G et H D Notaires associés ".

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 juin 2024 et 10 janvier 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut à titre principal au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce que la condamnation de l'Etat soit ramenée à de plus justes proportions à hauteur de la somme totale de 51 833 euros.

Il soutient que :

- les conclusions de la SELAS E G B D sont irrecevables en ce que celle-ci ne saurait se prévaloir d'un préjudice à caractère financier qui aboutirait à une double indemnisation de ses associés ;

- le préjudice économique lié à la perte d'exploitation est manifestement surévalué par les requérants, le chiffre d'affaires annuel moyen à retenir pour la période en litige devant être estimé à 200 000 euros et le bénéfice moyen annuel de la SELAS E G B D devant être estimé à 20 000 euros, soit une somme totale de 51 833 euros ;

- le préjudice lié à la perte de la valeur de l'office notarial est inexistant ;

- le préjudice moral allégué par M. E, M. G, M. D et la SCP " I G et H D Notaires associés " n'est pas établi.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 septembre 2023 et 13 septembre 2024 sous le n° 2301901, Mme A B, représentée par Me Debris, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner l'Etat à lui verser, en réparation des préjudices que lui a causé le refus de nomination de la SELAS E G B D en qualité de notaire dans un office à créer à la résidence de Besançon et de sa nomination en qualité de notaire associée, la somme de 2 500 000 euros outre intérêts au taux légal ;

2°) d'enjoindre à l'Etat de diffuser un communiqué de presse au niveau de la chambre interdépartementale des notaires de Franche-Comté précisant les raisons de pur droit, étrangères à un défaut d'honorabilité, qui ont fait obstacle à sa nomination en qualité de notaire associé, dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la responsabilité de l'Etat est engagée en raison de l'illégalité fautive des décisions de refus de nomination en date du 5 novembre 2020 et du 10 février 2021 de la SELAS E G B D en qualité de notaire et de sa propre nomination en qualité de notaire associée ;

- l'Etat a manifesté un comportement fautif en raison de son refus d'exécuter les ordonnances du juge des référés du tribunal administratif de Besançon, d'une substitution de motifs en cours d'instance mettant en cause l'honneur et la probité de M. G et de M. D, et de l'exercice d'un pourvoi en conseil d'Etat ayant conduit à ce qu'une nouvelle carte soit publiée en l'absence d'exécution de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Besançon ;

- elle a subi, de manière distincte du préjudice économique résultant de la perte d'office notarial et de la perte d'exploitation de la SELAS E G B D dont elle évalue la part qui lui revient à 383 350 euros, une perte de revenus en raison des conséquences des refus de nomination successifs sur sa carrière professionnelle qu'elle évalue à 187 000 euros et un préjudice moral et d'image qu'elle évalue à 374 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 juin 2024 et 10 janvier 2025, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut à titre principal à ce que la condamnation de l'Etat soit ramenée à de plus justes proportions à hauteur de la somme de totale de 76 863 euros, et à titre subsidiaire, à ce que la condamnation de l'Etat soit ramenée à de plus justes proportions à hauteur de la somme de totale de 77 863 euros.

Il soutient que :

- les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme B sont irrecevables ;

- le préjudice économique de Mme B doit être ramené à 76 863 euros ;

- le préjudice moral n'est pas établi et, à titre subsidiaire, doit être ramené à la somme de 1 000 euros.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code du commerce ;

- la loi du 28 avril 1816 modifiée sur les finances ;

- la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Debat, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Guitard, rapporteure publique,

- et les observations de Me Debris, pour la SELAS E G B D, M. H D, M. I G, M. F E, la société civile professionnelle (SCP) " I G et H D Notaires associés ", et Mme B, et de M. C, représentant le garde des sceaux, ministre de la justice.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B et M. F E, alors notaires assistants, ainsi que la SCP " I G et H D Notaires associés " ont convenus de créer la société d'exercice libéral par actions simplifiées (SELAS) E G B D en application des dispositions du décret du 13 janvier 1993. Les statuts de cette société ont été signés le 11 février 2019. Une demande de nomination de la SELAS E G B D dans un office à créer pour la zone de Besançon, et une demande de nomination de Mme B en qualité d'associée exerçante, ont été déposées le 2 février 2019. A l'issue des opérations de tirage au sort réalisées le 17 avril 2019, les demandes de nomination de la SELAS E G B D et de Mme B ont été classées au premier rang. Cependant, par une décision du 5 novembre 2020, le garde des sceaux, ministre de la justice, a rejeté ces deux demandes de nomination sur le fondement du 2° de l'article 3 du décret du 5 juillet 1973. L'exécution de cette décision a été suspendue par une ordonnance du 18 décembre 2020 du juge des référés du tribunal qui a enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder au réexamen des demandes en cause. Par une nouvelle décision du 10 février 2021, le garde des sceaux, ministre de la justice, a de nouveau rejeté ces demandes de nomination. Par une ordonnance du 16 mars 2021, le juge des référés a suspendu l'exécution de la décision du 10 février 2021 et a enjoint au garde des sceaux, ministre de la justice, de procéder, à titre provisoire, aux nominations demandées dans un délai de quinze jours. Par une décision du 17 octobre 2022, le Conseil d'Etat a rejeté le pourvoi en cassation formé par le garde des sceaux, ministre de la justice, à l'encontre de cette dernière ordonnance. Par deux jugements du 25 janvier 2023 devenus définitifs, le tribunal a annulé les décisions du garde des sceaux, ministre de la justice du 5 novembre 2020 et du 10 février 2021. En conséquence, par une requête enregistrée sous le n° 2301900, la SELAS E G B D, M. H D, M. I G, M. F E et la société civile professionnelle (SCP) " I G et H D Notaires associés ", demandent au tribunal de condamner l'Etat à leur verser une indemnisation en réparation des préjudices que leur a causé le refus de nomination de la SELAS E G B D en qualité de notaire dans un office à créer à la résidence de Besançon et de la nomination de Mme B en qualité de notaire associée. Par une requête enregistrée sous le n° 2301901, Mme B demande au tribunal de condamner l'Etat à l'indemniser en réparation des préjudices que lui a causé le refus de nomination de la SELAS E G B D en qualité de notaire dans un office à créer à la résidence de Besançon et de sa nomination en qualité de notaire associée.

Sur la jonction :

2. Les requêtes enregistrées sous les n°s 2301900 et 2301901 ayant le même objet, il y a lieu de les joindre pour statuer en un seul jugement.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le garde des sceaux, ministre de la justice, contre la requête n° 2301900 :

3. Si le garde des sceaux, ministre de la justice soutient que les conclusions présentées par la SELAS E G B D tendant à l'indemnisation de la perte d'exploitation qu'ils ont subies sont irrecevables dès lors qu'elles conduiraient à une double indemnisation de la société et de ses associés, les conclusions présentées par la SCP " I G et H D Notaires associés ", M. E, M. D et M. G ne portent pas sur ce chef de préjudice mais uniquement sur le préjudice moral dont ils se prévalent, écartant donc tout risque de double indemnisation. Par suite, il n'y a pas lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée en défense.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le garde des sceaux, ministre de la justice, contre la requête n° 2301901 :

4. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". Aux termes de son article L. 911-2 : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision ".

5. Les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme B dans la requête n° 2301901, tendant à ce que l'Etat diffuse un communiqué de presse au niveau de la chambre interdépartementale des notaires de Franche-Comté précisant les raisons qui ont fait obstacle à sa nomination en qualité de notaire associé, n'entrent pas dans les prévisions des articles L.911-1 et 2 du code de justice administrative, et sont, par suite, irrecevables. Il y a donc lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée par le garde des sceaux, ministre de la justice.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité :

6. En premier lieu, par deux jugements du 25 janvier 2023 devenus définitifs, le tribunal a annulé les décisions du garde des sceaux, ministre de la justice du 5 novembre 2020 et du 10 février 2021, pour erreur de droit et erreur d'appréciation. L'illégalité de ces décisions constitue donc une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.

7. En second lieu, si les requérants soutiennent qu'un comportement fautif peut être reproché à l'Etat, la substitution de motifs que le garde des sceaux, ministre de la justice a demandée valoir en cours d'instance, dans le cadre de la requête dirigée contre la décision du 5 novembre 2020 ayant fait l'objet du jugement du tribunal le 25 janvier 2023, et l'exercice d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat contre l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Besançon du 16 mars 2021, qui relèvent de l'exercice des droits offerts à toute partie d'une procédure contentieuse, ne sauraient être regardés comme des agissements fautifs.

8. En revanche, il est constant que le garde des sceaux n'a pas exécuté l'ordonnance du 16 mars 2021 du juge des référés du tribunal lui faisant injonction de procéder, à titre provisoire, aux nominations demandées dans un délai de quinze jours. Il n'est pas plus contesté que cette décision a fait l'objet d'un pourvoi du garde des sceaux rejeté par le Conseil d'Etat par ordonnance du 17 octobre 2022, et que l'injonction de procéder aux nominations en litige n'a jamais été exécutée. En conséquence, cette inexécution constitue un agissement fautif qui engage la responsabilité de l'Etat.

En ce qui concerne les préjudices :

9. Au cas d'espèce, les requérants se prévalent d'un préjudice économique résultant de la perte d'exploitation et de la perte de l'office notarial, qu'ils évaluent à la somme de 420 000 euros au titre du préjudice de perte d'exploitation et de 200 000 euros au titre de la perte d'office notarial. Pour établir le préjudice lié à la perte d'exploitation, ils font valoir que la SELAS E G B D aurait effectivement bénéficié de revenus tirés de l'exploitation de l'office notarial en l'absence de faute de l'Etat, et s'agissant du préjudice lié à la perte d'office notarial, ils invoquent la privation du droit de présentation et de la possibilité de valoriser l'office.

10. Il résulte de l'instruction que l'office notarial, s'il avait été exploité, aurait effectivement permis à la SELAS E G B D de bénéficier de revenus d'exploitation, et que la nomination de la SELAS E G B D et de Mme B aurait permis aux requérants de valoriser l'office ainsi exploité en constituant une clientèle. Les requérants sont donc fondés à soutenir que ces préjudices sont réels et en lien direct et certain avec l'illégalité fautive de l'Etat dès lors qu'ils ont été empêchés d'exploiter l'office notarial et de leur droit de présentation.

11. Pour procéder à l'évaluation de ces préjudices économiques, les parties se fondent sur plusieurs éléments. Ainsi, le garde des sceaux renvoie à des données économiques qui lui sont transmises par les instances professionnelles du notariat. Toutefois, la nature des précisions apportées sur l'origine de ces informations, qui reposent sur des moyennes géographiques larges, n'est pas suffisante pour permettre de procéder sur ce fondement à l'évaluation des préjudices économiques subis par les requérants dans le cadre particulier de l'exploitation qu'ils envisageaient. De même, les avis de l'Autorité de la concurrence produits en défense ne fournissent que des données générales sur la situation économique des offices notariaux et pas une appréciation en rapport avec les caractéristiques propres de l'office notarial qui devait être créé.

12. Pour leur part, les requérants font valoir l'acte de cession d'un office notarial dans le Jura pour un montant de 300 000 euros, sans que les pièces produites à ce sujet permettent de fonder l'évaluation de la perte de la possibilité de créer un office notarial dans le secteur de Besançon. De même, les éléments du rapport d'un cabinet spécialisé en acquisition, cession et valorisation d'offices notariaux, mandaté par les seuls requérants afin de procéder à l'évaluation de leurs préjudices ne sauraient suffire à établir le montant de leurs prétentions. En effet, ce document n'a pas été établi dans des conditions propres à assurer un contradictoire avec la partie en défense. Or, le respect du caractère contradictoire de la procédure devant le juge implique que les parties soient mises à même de discuter devant l'expert des éléments de nature à exercer une influence sur la réponse aux questions posées par le dossier à la juridiction saisie du litige. Enfin, si Mme B fait valoir une perte de revenus en tant que présidente de la SELAS E G B D, elle se fonde pour l'évaluer sur le rapport précité, demandé par les requérants.

13. Ainsi, en l'état de l'instruction, il y a donc lieu pour le tribunal de surseoir à statuer et de prescrire, avant-dire droit, une mesure d'expertise sur ces points.

14. Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement demeurent réservés jusqu'en fin d'instance.

D E C I D E :

Article 1er : Il sera, avant de statuer sur les conclusions des requêtes n°s 2301900 et 2301901, procédé à une expertise par un expert désigné par la présidente du tribunal, dans un délai qu'elle fixera, avec pour mission :

1°) de se faire communiquer tous documents qu'il estimera utiles à sa mission ;

2°) d'indiquer le montant, année par année, de la perte de revenus d'exploitation de l'office notarial de la SELAS E G B D, dans l'hypothèse où l'office aurait été exploité à compter du 5 novembre 2020, en précisant l'ensemble des conditions et données pertinentes concourant à l'estimation du chiffre d'affaires, du taux de marge et tout élément permettant d'éclairer l'évaluation à laquelle il sera ainsi procédé pour établir le montant de la perte de revenus des associés de la SELAS E G B D, notamment la situation géographique, l'état du marché local et les données comparatives adaptées qui seraient disponibles ;

3°) d'indiquer la valeur de l'office notarial dans l'hypothèse où il aurait été exploité à compter du 5 novembre 2020, en précisant l'ensemble des conditions concourant à l'estimation de la valeur économique du droit de présentation, en fonction de la date à laquelle le droit de présentation aurait pu être exercé ;

4°) d'indiquer le montant, année par année, de la rémunération à laquelle Mme B aurait pu prétendre en qualité de présidente de la SELAS E G B D, dans l'hypothèse de l'exploitation de l'office notarial à compter du 5 novembre 2020 ;

5°) d'apporter au tribunal toutes constatations utiles de nature à l'éclairer dans l'appréciation des préjudices subis.

Article 2 : Les opérations auront lieu contradictoirement entre la SELAS E G B D, Mme B et le garde des sceaux, ministre de la justice.

Article 3 : L'expert accomplira sa mission dans les conditions prévues par les articles R. 621-2 à R. 621-14 du code de justice administrative. Il prêtera serment par écrit devant le greffier en chef du tribunal. L'expert déposera son rapport au greffe du tribunal en deux exemplaires et en notifiera copie aux parties dans le délai fixé par le président du tribunal dans sa décision le désignant.

Article 4 : Les frais d'expertise sont réservés pour y être statué en fin d'instance.

Article 5 : Tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement, sont réservés jusqu'en fin d'instance, y compris la charge définitive des dépens.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié la SELAS E G B D, à M. H D, à M. I G, à M. F E, à la société civile professionnelle (SCP) " I G et H D Notaires associés ", à Mme A B et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 18 mars 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Michel, présidente,

- M. Debat, premier conseiller,

- Mme Kiefer, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 avril 2025.

Le rapporteur,

P. Debat

La présidente,

F. MichelLa greffière,

E. Cartier

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

N°s 2301900-2301901