Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2400607

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire en réplique et un mémoire complémentaire, enregistrés les 29 mars et 3 octobre 2024 et 27 mars 2025, la société Euro-Box, représentée par Me Boivin, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 187 857,32 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des illégalités des arrêtés des 28 juin, 30 juin et 3 juillet 2023, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 novembre 2023 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société soutient que :

- l'Etat a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité du fait des illégalités fautives des arrêtés des 28 juin, 30 juin et 3 juillet 2023 qui sont entachés d'incompétence de l'auteur de l'acte et méconnaissent l'article 4 de la directive 2013/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 et le principe de liberté du commerce et d'industrie ;

- elle a subi un préjudice financier qui justifie une indemnisation à hauteur de 157 857,32 euros ;

- elle a subi un préjudice moral qui justifie une indemnisation à hauteur de 30 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 juillet 2024, le préfet du Doubs conclut au rejet de la requête.

Le préfet fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle est dirigée contre un acte qui ne présente pas le caractère d'une décision faisant grief ;

- elle est tardive ;

- à titre subsidiaire, les autres moyens de la requête et les sommes demandées par la société ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2013/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 ;

- le code de l'environnement ;

- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;

- le décret n° 2015-799 du 1er juillet 2015 ;

- l'arrêté du ministre de l'intérieur du 17 décembre 2021 portant application des dispositions des articles L. 557-10-1 et R. 557-6-14-1 du code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Marquesuzaa,

- les conclusions de M. A,

- les observations de Me De Prémorel pour la société Euro-Box.

Une note en délibéré présentée pour la société Euro-Box a été enregistrée le 23 juin 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 28 juin 2023, le préfet du Doubs a décidé d'interdire, sur le fondement des dispositions de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, toute cession au sein des établissements habilités à ce type de vente et toute utilisation dans les lieux de rassemblement, sur la voie publique ou en direction de la voie publique, d'artifices de divertissement des catégories C1, C2, C3, C4 ou F1, F2, F3, F4 dans le département du Doubs, à compter du 11 juillet 2023 jusqu'au 17 juillet 2023 inclus. Par un arrêté du 30 juin 2023, le préfet a décidé d'interdire, sur le même fondement, l'achat, la vente et la cession des artifices de divertissement et des articles pyrotechniques de catégories C1, F1, C2, F2, C3, F3, C4, F4, P1, P2, T1 et T2 sur l'ensemble du territoire des communes du département du Doubs à compter du 30 juin 2023 à 19h00 jusqu'au mardi 4 juillet 2023 à 6h00. Par un arrêté du 3 juillet 2023, cette interdiction a été prorogée jusqu'au mardi 11 juillet 2023 à 6h00. Le 27 novembre 2023, la société Euro-Box a sollicité l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des illégalités de ces arrêtés. Par une décision du 5 février 2024, le préfet du Doubs a refusé de faire droit à sa demande. Par la présente requête, la société Euro-Box demande la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 187 857,32 euros.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, la présente requête ne tend pas à l'annulation d'une décision administrative mais à la condamnation de l'Etat à verser à la société Euro-Box une somme d'argent en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis. Dans ces conditions, le préfet ne peut utilement faire valoir que la décision du 5 février 2024 liant le contentieux ne fait pas grief. Par suite, cette fin de non-recevoir ne peut qu'être écartée.

3. En second lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle () ".

4. Il résulte de l'instruction que, le 27 novembre 2023, la société Euro-Box a sollicité l'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des illégalités de ces arrêtés. Par une décision du 5 février 2024, le préfet du Doubs a refusé de faire droit à sa demande. La requête de l'intéressée a été enregistrée le 29 mars 2024 soit dans le délai de recours contentieux. Elle ne saurait par conséquent être regardée comme tardive. Par suite, cette fin de non-recevoir doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

5. En principe, toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain.

En ce qui concerne la faute de l'administration :

S'agissant de l'incompétence de l'auteur des arrêtés litigieux :

6. Aux termes du 1er alinéa de l'article 11 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements : " Le préfet de département a la charge de l'ordre public et de la sécurité des populations ". Il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, d'apprécier la nécessité de prendre des mesures de police au vu des risques de troubles à l'ordre public dont elle a connaissance et de veiller à ce que ces mesures soient proportionnées à ces risques.

7. Les articles R. 557-6-1 à R. 557-6-16 du code de l'environnement organisent une police spéciale de la mise sur le marché, de la conformité et de l'utilisation des produits explosifs, confiée à l'Etat et dont l'objet est, conformément au droit de l'Union européenne, d'assurer la libre circulation des articles pyrotechniques dans le marché intérieur, tout en garantissant un niveau élevé de protection de la santé humaine et de la sûreté publique, ainsi qu'un niveau élevé de protection et de sécurité des consommateurs, et en prenant en compte les aspects pertinents de la protection de l'environnement.

8. Si l'article R. 557-4-1 du code de l'environnement habilite le ministre chargé de la sécurité industrielle pour réglementer la mise sur le marché et l'utilisation de produits explosifs, cette circonstance ne fait pas obstacle à l'exercice du pouvoir de police générale que détient le préfet de département en vertu des dispositions précitées du premier alinéa de l'article 11 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, lorsque des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l'édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l'efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l'Etat.

9. D'une part, il résulte de l'instruction que les violences urbaines survenues les 28 et 29 juin 2023 à Audincourt, Besançon, Montbéliard et Pontarlier et dans les communes de leur périphérie immédiate au cours desquelles des artifices de divertissement de type chandelles romaines et fusées de toutes catégories ont été massivement utilisés en tirs tendus contre les forces de l'ordre et les sapeurs-pompiers, ayant pu générer des blessures parfois graves (traumatismes auditifs, brûlures) pour les fonctionnaires du service public en ayant été les victimes. Ces évènements, qui révèlent une utilisation importante mais aussi détournée d'articles pyrotechniques, attestent de l'existence d'une menace locale de troubles particuliers à l'ordre et à la sécurité publics. D'autre part, contrairement à ce qui est soutenu par la requérante, qui procède par affirmations, il ne résulte pas de l'instruction qu'en édictant des arrêtés réglementant à l'échelle du département dont il a la charge, l'achat, la vente, la cession, l'utilisation, le port et le transport des artifices de divertissement et articles pyrotechniques, le préfet du Doubs aurait compromis la cohérence et l'efficacité des mesures susceptibles d'être prises dans ce but par les autorités compétentes investies du pouvoir de police spéciale. Par suite, la société Euro-Box n'est pas fondée à soutenir que les arrêtés des 28, 30 juin et 3 juillet 2023 sont entachés d'illégalité fautive pour ce motif.

S'agissant de la méconnaissance de l'article 4 de la directive 2013/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 :

Quant aux artifices de divertissement classés dans la catégorie F1 (ou C1) et T1 :

10. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 4 de la directive 2013/29/UE du 12 juin 2013 du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des législations des Etats membres concernant la mise à disposition sur le marché d'articles pyrotechniques : " Les États membres s'abstiennent d'interdire, de restreindre ou d'entraver la mise à disposition sur le marché d'articles pyrotechniques qui satisfont aux exigences de la présente directive ". Le paragraphe 2 du même article précise que : " La présente directive ne fait pas obstacle à la prise, par un État membre, de mesures qui visent, pour des motifs d'ordre public, de sûreté, de santé et de sécurité, ou de protection de l'environnement, à interdire ou à restreindre la possession, l'utilisation et/ou la vente, à des particuliers, d'artifices de divertissement des catégories F2 et F3, d'articles pyrotechniques destinés au théâtre et d'autres articles pyrotechniques ". Il résulte de ces dispositions, telles qu'interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, notamment dans un arrêt n° C-137/17 du 26 septembre 2018 Van Gennip BVBA, que, sans préjudice des mesures de surveillance du marché prévues par la directive, les Etats membres ne peuvent s'opposer à la commercialisation d'articles pyrotechniques autres que ceux visés au paragraphe 2 de l'article 4. Elles font dès lors obstacle à l'adoption de telles mesures en ce qui concerne les artifices de divertissement classés, en raison du risque très faible qu'ils présentent, en catégorie F1 (ou C1) et T1.

11. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la société requérante est fondée à soutenir que le préfet du Doubs a commis une illégalité fautive en interdisant les articles de catégorie F1 (ou C1) et T1.

Quant aux artifices de divertissement classés dans la catégorie F4 (ou C4) :

12. Aux termes du d) du 1° de l'article R. 557-6-3 du code de l'environnement, qui transpose sur ce point les dispositions de la directive 2013/29/UE du 12 juin 2013, les artifices de divertissement classés en catégorie F4 sont ceux qui " présentent un risque élevé et qui sont destinés à être utilisés uniquement par des personnes ayant des connaissances particulières (également désignés par l'expression " artifices de divertissement à usage professionnel ") et dont le niveau sonore n'est pas dangereux pour la santé humaine ". Il résulte des dispositions de l'article L. 557-8 et du II de l'article R. 557-6-13 du même code que l'acquisition, la détention et l'utilisation de ces produits sont réservées aux personnes titulaires d'un certificat de formation ou d'une habilitation délivrés par un organisme agréé par le ministre chargé de la sécurité industrielle, ainsi que, en vertu de l'article 5 du décret du 31 mai 2010 relatif à l'acquisition, la détention et l'utilisation des artifices de divertissement et des articles pyrotechniques destinés au théâtre, de l'agrément préfectoral prévu par le 2° de l'article 4 s'agissant des artifices de divertissement conçus pour être lancés par un mortier.

13. Dès lors que l'article 2 de l'arrêté du 28 juin 2023 et les article 5 des arrêtés des 30 juin et 3 juillet 2023 soustraient les professionnels disposant des agréments et habilitations requis à l'interdiction d'acquérir, de porter, de transporter et d'utiliser les articles pyrotechniques qui résulte de l'article 1er des mêmes arrêtés, ces derniers sont dépourvus d'effet en ce qui concerne les articles pyrotechniques de catégories F4 ou C4, lesquels, en application des dispositions précitées, sont réservés aux seuls professionnels.

S'agissant de la méconnaissance du principe de la liberté du commerce et de l'industrie :

14. Les mesures de police, qui peuvent limiter la liberté du commerce et de l'industrie, doivent, dans cette mesure, être adaptées, nécessaires et proportionnées à l'objectif de sauvegarde de sécurité qu'elles poursuivent.

15. Il résulte de ce qui a été dit au point 9 que le risque de troubles à l'ordre et à la sécurité publics est établi. Sous réserve de ce qui a été exposé précédemment concernant les articles de catégorie F1 ou C1 et T1, la mesure d'interdiction attaquée, ainsi justifiée par des motifs d'ordre et de santé publics, est adaptée aux objectifs recherchés.

16. En outre, contrairement à ce que soutient la requérante, les risques de troubles à l'ordre public résultant de l'utilisation détournée d'artifices ne sauraient être regardés comme limités à certaines communes du département du Doubs, les arrêtés attaqués mentionnant à cet égard que les villes concernées étaient notamment celles d'Audincourt, de Besançon, de Montbéliard et de Pontarlier. D'autre part, si l'utilisation détournée d'artifices s'était, à la date des arrêtés en litige, manifestée davantage dans certaines communes du département, l'interdiction dans l'ensemble des communes n'apparaît pas disproportionnée eu égard à la possibilité d'acquérir des artifices en dehors des seules zones urbaines.

17. Toutefois, et outre ce qui a déjà été exposé aux points 10 et 11, il résulte de l'instruction que des artifices de divertissement de la catégorie F1 ou C1 et T1 présentent de très faibles risques, de sorte que leur interdiction n'est ni nécessaire, ni proportionnée.

18. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur a, à l'issue d'une concertation approfondie entre ses services et les professionnels du secteur de la pyrotechnie, pris un arrêté en date du 17 décembre 2021, qui précise qu'il a pour but de prévenir les atteintes à la sécurité publique en contrôlant la mise à disposition à toute personne physique ou morale des artifices de divertissement des catégories F2 et F3 qu'il énumère. Ainsi, sont inscrits sur la liste fixée par cet arrêté les artifices de divertissement de ces catégories susceptibles de faire l'objet d'un détournement à des fins de commission de violences. Eu égard au contenu détaillé de cette liste, aux critères qui ont présidé à son élaboration, à sa connaissance par l'ensemble des professionnels qui en assurent la mise en œuvre, et faute pour le préfet de n'apporter en défense aucun élément justifiant du risque que présenteraient d'autres types d'articles pyrotechniques que ceux qui y sont inscrits, il résulte de l'instruction que la mesure d'interdiction de vente, de port et de transport prise par les arrêtés attaqués n'apparait pas justifiée en ce qu'elle porte sur les matériels autres que les dix types d'articles figurant dans la liste établie par l'arrêté du 17 décembre 2021.

19. Il résulte de ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir que le préfet du Doubs a commis des illégalités fautives en édictant des arrêtés qui interdisent l'achat, la vente et la cession des artifices de divertissement des catégories F1 ou C1 et T1, ainsi que ceux des catégories F2 et F3 autres que le pétard à mèche, la batterie, la batterie nécessitant un support externe, la combinaison, la combinaison nécessitant un support externe, le pétard aérien, le pétard à composition flash, la fusée, la chandelle romaine et la chandelle romaine monocoup.

En ce qui concerne le préjudice :

S'agissant du préjudice financier :

Quant à la perte d'exploitation :

20. Il résulte de l'instruction, et notamment des tableaux chiffrés produits par la société Euro-Box, que son chiffre d'affaires de l'année 2023 a chuté de 87% par rapport à l'année 2021 et de 86% par rapport à l'année 2022. Cette chute est particulièrement remarquable du 8 juillet au 17 juillet 2023, période durant laquelle les arrêtés litigieux étaient en vigueur et où elle n'a réalisé aucun chiffre d'affaires. Dans ces conditions, il peut être considéré que le préjudice financier lié à la perte d'exploitation allégué est en lien direct et certain avec les illégalités précédemment relevées.

21. Pour déterminer le montant de cette perte d'exploitation, deux modalités de calcul sont possibles. L'une d'elle consiste à calculer la différence entre la marge qui aurait pu être réalisée et la marge réalisée. La marge commerciale étant déterminée en fonction de la différence entre le chiffre d'affaires et les achats hors taxes revendus, il convient, dans un premier temps, de déterminer le montant des chiffres d'affaires sur les trois exercices précédents l'année 2023. Après deux mesures d'instruction effectuées les 19 février et 17 mars 2025, le tribunal a disposé du détail des ventes de la société Euro-Box par catégories d'artifices ce qui lui a permis de déterminer, eu égard à la liste mentionnée au point 19, les chiffres d'affaires devant être pris en compte. Il a ensuite été nécessaire de déterminer les achats hors taxes revendus au prorata des nouveaux chiffres d'affaires obtenus qui tiennent bien compte de la liste mentionnée au point 19. Ainsi, eu égard notamment aux modalités de calcul indiquées et aux éléments chiffrés apportés par l'intéressée, il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en condamnant l'Etat à lui verser une somme de 30 000 euros.

Quant aux frais engagés en vain :

22. La société Euro-Box soutient que, pour la saison estivale de 2023, elle a procédé à plusieurs opérations commerciales d'envergure, comme la location d'un emplacement commercial auprès du supermarché Leclerc de Montbéliard, la location de deux chapiteaux pour abriter un emplacement commercial au magasin " Ambiance d'un jour " à Voujeaucourt ou encore la mise en place de publicités locales. La société requérante soutient en outre qu'elle a procédé à l'embauche de plusieurs salariés saisonniers pour l'aider dans la gestion de la clientèle attendue. Toutefois, ces frais n'ont pas été occasionnés par les arrêtés entachés des illégalités fautives précitées. Dans ces conditions, ce préjudice ne saurait être regardé comme en lien direct avec les illégalités fautives relevées. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à solliciter une indemnisation à ce titre.

Quant aux frais liés au stock :

23. La société Euro-Box, en se bornant à soutenir qu'elle a engagé des dépenses pour acheter les artifices et qu'une partie de ce stock n'a pas été repris par les vendeurs, ne justifie pas du lien direct entre ce préjudice et les illégalités fautives précitées. En outre, elle n'établit pas la réalité du préjudice relatif aux frais de stockage. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à solliciter une indemnisation à ce titre.

Quant aux pertes futures estimables :

24. Si la société Euro-Box fait mention de pertes futures, celles-ci ne sauraient, de par leur nature même, être regardées comme certaines. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à solliciter une indemnisation à ce titre.

S'agissant du préjudice moral :

Quant à l'atteinte à la réputation :

25. La société Euro-Box demande une somme au titre de l'atteinte à la réputation qu'elle estime avoir subie. Toutefois, la réalité de ce préjudice, par la seule production de deux attestations de salariés en date des 10 et 12 septembre 2024, n'est pas établie. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à solliciter une indemnisation à ce titre.

Quant au défaut de communication :

26. La société Euro-Box soutient qu'elle a été particulièrement surprise de l'entrée en vigueur de ces arrêtés dès lors qu'elle a explicitement demandé, le 7 juin 2023, au préfet du Doubs si une telle réglementation était envisagée. A cet égard, il résulte de l'instruction que les arrêtés attaqués se fondent sur des évènements en date des 28 et 29 juin 2023. Dans ces conditions, il ne peut être reproché à l'administration de ne pas avoir informé la société requérante d'une situation de fait alors inexistante. En outre, si elle se prévaut de ce que les services de la gendarmerie lui ont clairement indiqué que le 3 juillet 2023 elle pourrait reprendre son commerce, elle n'apporte aucun élément de nature à établir la réalité de cette allégation. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à solliciter une indemnisation à ce titre.

27. Il résulte de tout ce qui précède que la société Euro-Box est seulement fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser une somme de 30 000 euros.

Sur les intérêts :

28. La requérante a droit aux intérêts au taux légal sur la somme mentionnée au point 27 à compter du 6 décembre 2023, date de la réception de sa demande préalable par le préfet du Doubs.

Sur les frais liés au litige :

29. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Euro-Box et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'Etat est condamné à verser à la société Euro-Box une somme de 30 000 euros assortie des intérêts au taux légal à compter du 6 décembre 2023.

Article 2 : L'Etat versera à la société Euro-Box une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Euro-Box et au ministre de l'intérieur.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Doubs.

Délibéré après l'audience du 19 juin 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Grossrieder, présidente,

- M. Seytel, premier conseiller,

- Mme Marquesuzaa, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 juillet 2025.

La rapporteure,

A. MarquesuzaaLa présidente,

S. GrossriederLa greffière,

C. Quelos

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière