Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2000521

Vu les procédures suivantes :

I - Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n°200518, le 12 février 2020, le 14 décembre 2020 et le 22 mars 2021, la société Edeis Aéroport Nîmes, représentée par le cabinet Taylor Wessing, demande au Tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire n°002/00002 du 19 décembre 2019, émis à son encontre par le président de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 747 998 euros ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête a pour effet de suspendre le recouvrement de la somme dont le paiement est réclamé ;

- elle est recevable, dès lors que la mise en œuvre d'une procédure de conciliation préalable, prévue par l'article 97 de la convention de délégation de service public que la société SNC Lavalin, à laquelle elle s'est substituée, a conclu le 1er janvier 2013 avec le syndicat mixte pour l'aménagement et le développement de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes, auquel s'est substituée la communauté d'agglomération Nîmes Métropole, s'imposait uniquement à cette dernière avant l'émission d'un titre exécutoire ;

- le titre exécutoire attaqué est irrégulier, en méconnaissance de l'article 97 de la convention conclue le 1er janvier 2013, dès lors que la communauté d'agglomération Nîmes Métropole n'a pas, préalablement à l'émission du titre, mis en œuvre une procédure de conciliation ;

- le titre exécutoire est irrégulier en l'absence d'indication précise des fondements et des bases de liquidation ;

- la communauté d'agglomération Nîmes Métropole n'était pas liée par les recommandations de la chambre régionale des comptes d'Occitanie ;

- le titre exécutoire attaqué est dépourvu de bien-fondé dès lors que le syndicat mixte pour l'aménagement et le développement de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes s'est régulièrement vu confier la gestion de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes par l'Etat et pouvait en confier à un tiers l'exploitation, sur le fondement des articles L. 6311-1, L. 6311-2 et L. 6321-2 du code des transports, par une convention de délégation de service public ; en tant que délégataire, elle était régulièrement autorisée à percevoir les recettes issues de l'exploitation à des fins non aéronautiques du domaine public délégué de l'aéroport, de ses annexes et de ses dépendances au titre de la convention de délégation de service publique consentie le 1er janvier 2013 ;

- à titre subsidiaire, si le tribunal retenait l'illicéité totale ou partielle de la convention de délégation de service public du 1er janvier 2013, l'enrichissement sans cause de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole fait obstacle à ce que le somme de 747 998 euros soit mise à sa charge ;

- à titre infiniment subsidiaire, si le tribunal retenait l'illicéité totale ou partielle de la convention de délégation de service public du 1er janvier 2013, elle est fondée à se prévaloir, sur le fondement de la responsabilité quasi-délictuelle, de la faute de l'autorité délégante.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 octobre 2020 et le 16 février 2021, la communauté d'agglomération Nîmes Métropole, représentée par Me Lévy, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable faute pour la requérante d'avoir mis en œuvre une procédure de conciliation, en application de l'article 97 de la convention de délégation de service public, dès lors que seule l'opposition au titre de recette matérialise l'existence d'un différend alors que l'émission d'un tel titre n'est pas subordonnée au respect préalable de cette obligation ;

- les stipulations de l'article 97 de la convention de délégation de service public sont inopérantes en l'absence de tout différend né de l'exécution du contrat ;

- en tout état de cause elle se trouvait en situation de compétence liée quant à l'émission du titre contesté ;

- le titre exécutoire attaqué comporte les indications précises des fondements et des bases de liquidation ;

- le titre exécutoire est bien-fondé dès lors que la société requérante ne dispose pas d'un titre légal l'habilitant à percevoir les redevances domaniales liées à l'occupation du domaine public aéroportuaire dès lors que le transfert par l'Etat de la gestion du domaine public de l'aérodrome au syndicat mixte, en application de l'arrêté du 30 juin 2011, n'autorisait pas ce dernier à confier à un tiers la gestion dudit domaine et, à ce titre, à percevoir les recettes issues de l'exploitation domaniale ;

- le titre exécutoire est bien-fondé en raison de l'illicéité des articles 26 et 69 aliéna 3 de la convention de délégation de service public en ce qu'ils autorisent le délégataire à délivrer des autorisations d'occupation du domaine public mis à sa disposition et à percevoir les produits de cette occupation ;

- la société requérante, qui ne démontre pas que la somme objet du titre exécutoire contesté était nécessaire à l'amortissement de dépenses d'investissement effectivement supportées et indispensables à l'exploitation du service public délégué ou à la couverture d'un déficit d'exploitation nécessaire à sa bonne exécution, n'est pas fondée à se prévaloir de sa responsabilité quasi-contractuelle ;

- la société requérante n'est pas non plus fondée à se prévaloir de sa responsabilité quasi-délictuelle dès lors que la faute alléguée n'est pas démontrée.

La requête a été communiquée à la direction régionale des finances publiques d'Occitanie.

II - Par une requête et des mémoires, enregistrés, sous le n°200520, le 12 février 2020, le 14 décembre 2020 et 22 mars 2021, la société Edeis Aéroport Nîmes, représentée par le cabinet Taylor Wessing, demande au Tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire n°002/00003 du 19 décembre 2019, émis à son encontre par le président de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 727 998 euros ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête a pour effet de suspendre le recouvrement de la somme dont le paiement est réclamé ;

- elle est recevable, dès lors que la mise en œuvre d'une procédure de conciliation préalable, prévue par l'article 97 de la convention de délégation de service public que la société SNC Lavalin, à laquelle elle s'est substituée, a conclu le 1er janvier 2013 avec le syndicat mixte pour l'aménagement et le développement de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes, auquel s'est substituée la communauté d'agglomération Nîmes Métropole, s'imposait uniquement à cette dernière avant l'émission d'un titre exécutoire ;

- le titre exécutoire attaqué est irrégulier, en méconnaissance de l'article 97 de la convention conclue le 1er janvier 2013, dès lors que la communauté d'agglomération Nîmes Métropole n'a pas, préalablement à l'émission du titre, mis en œuvre une procédure de conciliation ;

- le titre exécutoire est irrégulier en l'absence d'indication précises des fondements et des bases de liquidation ;

- la communauté d'agglomération Nîmes Métropole n'était pas liée par les recommandations de la chambre régionale des comptes d'Occitanie ;

- le titre exécutoire attaqué est dépourvu de bien-fondé dès lors que le syndicat mixte pour l'aménagement et le développement de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes s'est régulièrement vu confier la gestion de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes par l'Etat et pouvait en confier à un tiers l'exploitation, sur le fondement des articles L. 6311-1, L. 6311-2 et L. 6321-2 du code des transports, par une convention de délégation de service public ; en tant que délégataire, elle était régulièrement autorisée à percevoir les recettes issues de l'exploitation à des fins non aéronautiques du domaine public délégué de l'aéroport, de ses annexes et de ses dépendances au titre de la convention de délégation de service publique consentie le 1er janvier 2013 ;

- à titre subsidiaire, si le tribunal retenait l'illicéité totale ou partielle de la convention de délégation de service public du 1er janvier 2013, l'enrichissement sans cause de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole fait obstacle à ce que le somme de 727 998 euros soit mise à sa charge ;

- à titre infiniment subsidiaire, si le tribunal retenait l'illicéité totale ou partielle de la convention de délégation de service public du 1er janvier 2013, elle est fondée à se prévaloir, sur le fondement de la responsabilité quasi-délictuelle, de la faute de l'autorité délégante.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 octobre 2020 et le 16 février 2021, la communauté d'agglomération Nîmes Métropole, représentée par Me Lévy, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable faute pour la requérante d'avoir mis en œuvre une procédure de conciliation, en application de l'article 97 de la convention de délégation de service public, dès lors que seule l'opposition au titre de recette matérialise l'existence d'un différend alors que l'émission d'un tel titre n'est pas subordonnée au respect préalable de cette obligation ;

- en terme de régularité du titre de perception, les stipulations de l'article 97 de la convention de délégation de service public sont inopérantes en l'absence de tout différend né de l'exécution du contrat ;

- en tout état de cause elle se trouvait en situation de compétence liée quant à l'émission du titre contesté ;

- le titre exécutoire attaqué comporte les indications précises des fondements et des bases de liquidation ;

- le titre exécutoire est bien-fondé dès lors que la société requérante ne dispose pas d'un titre légal l'habilitant à percevoir les redevances domaniales liées à l'occupation du domaine public aéroportuaire dès lors que le transfert par l'Etat de la gestion du domaine public de l'aérodrome au syndicat mixte, en application de l'arrêté du 30 juin 2011, n'autorisait pas ce dernier à confier à un tiers la gestion dudit domaine et, à ce titre, à percevoir les recettes issues de l'exploitation domaniale ;

- le titre exécutoire est bien-fondé en raison de l'illicéité des articles 26 et 69 aliéna 3 de la convention de délégation de service public en ce qu'ils autorisent le délégataire à délivrer des autorisations d'occupation du domaine public mis à sa disposition et à percevoir les produits de cette occupation ;

- la société requérante, qui ne démontre pas que la somme objet du titre exécutoire contesté était nécessaire à l'amortissement de dépenses d'investissement effectivement supportées et indispensables à l'exploitation du service public délégué ou à la couverture d'un déficit d'exploitation nécessaire à sa bonne exécution, n'est pas fondée à se prévaloir de sa responsabilité quasi-contractuelle ;

- la société requérante n'est pas non plus fondée à se prévaloir de sa responsabilité quasi-délictuelle dès lors que la faute alléguée n'est pas démontrée.

La requête a été communiquée à la direction régionale des finances publiques d'Occitanie.

III - Par une requête et des mémoires, enregistrés, sous le n°200521, les 12 février, 14 décembre 2020 et 22 mars 2021, la société Edeis Aéroport Nîmes, représentée par le cabinet Taylor Wessing, demande au Tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire n°002/00004 " du 19 décembre 2019, émis à son encontre par le président de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 761 916 euros ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête a pour effet de suspendre le recouvrement de la somme dont le paiement est réclamé ;

- elle est recevable, dès lors que la mise en œuvre d'une procédure de conciliation préalable, prévue par l'article 97 de la convention de délégation de service public que la société SNC Lavalin, à laquelle elle s'est substituée, a conclu le 1er janvier 2013 avec le syndicat mixte pour l'aménagement et le développement de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes, auquel s'est substituée la communauté d'agglomération Nîmes Métropole, s'imposait uniquement à cette dernière avant l'émission d'un titre exécutoire ;

- le titre exécutoire est irrégulier, en méconnaissance de l'article 97 de la convention conclue le 1er janvier 2013, dès lors que la communauté d'agglomération Nîmes Métropole n'a pas, préalablement à l'émission du titre, mis en œuvre une procédure de conciliation ;

- le titre exécutoire attaqué est irrégulier en l'absence d'indication précise des fondements et des bases de liquidation ;

- la communauté d'agglomération Nîmes Métropole n'était pas liée par les recommandations de la chambre régionale des comptes d'Occitanie ;

- le titre exécutoire attaqué est dépourvu de bien-fondé dès lors que le syndicat mixte pour l'aménagement et le développement de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes s'est régulièrement vu confier la gestion de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes par l'Etat et pouvait en confier à un tiers l'exploitation, sur le fondement des articles L. 6311-1, L. 6311-2 et L. 6321-2 du code des transports, par une convention de délégation de service public ; en tant que délégataire, elle était régulièrement autorisée à percevoir les recettes issues de l'exploitation à des fins non aéronautiques du domaine public délégué de l'aéroport, de ses annexes et de ses dépendances au titre de la convention de délégation de service publique consentie le 1er janvier 2013 ;

- à titre subsidiaire, si le tribunal retenait l'illicéité totale ou partielle de la convention de délégation de service public du 1er janvier 2013, l'enrichissement sans cause de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole fait obstacle à ce que le somme de 761 916 euros soit mise à sa charge ;

- à titre infiniment subsidiaire, si le tribunal retenait l'illicéité totale ou partielle de la convention de délégation de service public du 1er janvier 2013, elle est fondée à se prévaloir, sur le fondement de la responsabilité quasi-délictuelle, de la faute de l'autorité délégante.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 octobre 2020 et le 16 février 2021, la communauté d'agglomération Nîmes Métropole, représentée par Me Lévy, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable faute pour la requérante d'avoir mis en œuvre une procédure de conciliation, en application de l'article 97 de la convention de délégation de service public, dès lors que seule l'opposition au titre de recette matérialise l'existence d'un différend alors que l'émission d'un tel titre n'est pas subordonnée au respect préalable de cette obligation ;

- en terme de régularité du titre de perception, les stipulations de l'article 97 de la convention de délégation de service public sont inopérantes en l'absence de tout différend né de l'exécution du contrat ;

- en tout état de cause elle se trouvait en situation de compétence liée quant à l'émission du titre contesté ;

- le titre exécutoire attaqué comporte les indications précises des fondements et des bases de liquidation ;

- le titre exécutoire est bien-fondé dès lors que la société requérante ne dispose pas d'un titre légal l'habilitant à percevoir les redevances domaniales liées à l'occupation du domaine public aéroportuaire dès lors que le transfert par l'Etat de la gestion du domaine public de l'aérodrome au syndicat mixte, en application de l'arrêté du 30 juin 2011, n'autorisait pas ce dernier à confier à un tiers la gestion dudit domaine et, à ce titre, à percevoir les recettes issues de l'exploitation domaniale ;

- le titre exécutoire est bien-fondé en raison de l'illicéité des articles 26 et 69 aliéna 3 de la convention de délégation de service public en ce qu'ils autorisent le délégataire à délivrer des autorisations d'occupation du domaine public mis à sa disposition et à percevoir les produits de cette occupation ;

- la société requérante, qui ne démontre pas que la somme objet du titre exécutoire contesté était nécessaire à l'amortissement de dépenses d'investissement effectivement supportées et indispensables à l'exploitation du service public délégué ou à la couverture d'un déficit d'exploitation nécessaire à sa bonne exécution, n'est pas fondée à se prévaloir de sa responsabilité quasi-contractuelle ;

- la société requérante n'est pas non plus fondée à se prévaloir de sa responsabilité quasi-délictuelle dès lors que la faute alléguée n'est pas démontrée.

La requête a été communiquée à la direction régionale des finances publiques d'Occitanie.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des transports ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Chamot, rapporteure publique,

- et les observations de Me Desjardins, représentant la société Edeis Aéroport Nîmes et de Me Lévy, représentant la communauté d'agglomération Nîmes Métropole.

Des notes en délibéré présentées pour la société Edeis ont été enregistrées dans chacun des dossiers le 15 novembre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Il y a lieu de joindre pour y statuer par un même jugement les requêtes susvisées de la société Edeis Aéroport Nîmes, qui présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune.

2. Le syndicat mixte pour l'aménagement et le développement de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes a conclu une convention de délégation de service public avec la société SNC Lavalin, à laquelle s'est substituée la société Edeis Aéroport Nîmes, pour une durée de sept ans à compter du 1ier janvier 2013, portant sur l'exploitation, l'entretien, la maintenance, la promotion et le développement de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes. Par une délibération de son conseil communautaire du 26 mars 2018, la communauté d'agglomération Nîmes Métropole, s'est subrogée dans les droits du syndicat mixte pour l'aménagement et le développement de l'aéroport de Nîmes Alès Camargue Cévennes et un avenant n°10 à la convention de délégation de service public, du 22 juin 2019, a pris acte du changement d'autorité délégante et a prolongé la durée de la convention de délégation de service public pour une durée d'un an jusqu'au 31 décembre 2020. Le 19 décembre 2019, le président de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole a émis trois titres de perception à l'encontre de la société Edeis Aéroport Nîmes, d'un montant respectif de 747 998, 727 998 et 761 916 euros au titre de la récupération de la redevance domaniale pour les années 2015, 2016, 2017. La société Edeis Aéroport Nîmes demande l'annulation de ces trois titres exécutoires et à être déchargée du paiement des sommes correspondantes.

Sur la recevabilité des requêtes :

3. Aux termes de l'article 97 de la convention de délégation de service public du 1er janvier 2013: " Les différends résultant de l'application du présent contrat font l'objet avant toute contestation devant le tribunal compétent et à l'initiative de la partie requérante d'une proposition de conciliation prévu au présent article ".

4. Une stipulation contractuelle subordonnant la saisine du juge, pour le règlement des contestations sur l'interprétation ou l'exécution du contrat, à la mise en œuvre préalable d'une procédure de conciliation, fait également obstacle à ce que la collectivité publique contractante émette directement des titres exécutoires pour le règlement des sommes correspondant à une contestation relative à l'exécution du contrat, sans mettre en œuvre la procédure de conciliation préalable. La collectivité ne peut pas davantage procéder directement au recouvrement de ces sommes par la voie de la compensation avec ses dettes à l'égard de son cocontractant.

5. Il résulte de ce qui précède que l'obligation de proposer une conciliation en application de l'article 97 de la convention citée au point 3, s'imposait à la communauté d'agglomération Nîmes Métropole avant toute émission de titres exécutoires tendant à recouvrer des sommes correspondant à une contestation relative aux redevances domaniales prévues par le contrat et non à la société Edeis Aéroport Nîmes, délégataire. Par suite, la fin de non-recevoir opposée la communauté d'agglomération Nîmes Métropole dans les trois requêtes doit être écartée.

Sur l'office du juge :

6. Lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre.

Sur la légalité des titres exécutoires attaqués :

7. Il résulte de ce qui a été dit au point 5, que la communauté d'agglomération Nîmes Métropole s'est abstenue de proposer une conciliation en application de l'article 97 de la convention de délégation de service public du 1er janvier 2013 cité au point 3, avant l'émission des titres exécutoires attaqués tendant à recouvrer des sommes correspondant à une contestation relative à des redevances domaniales prévues par cette convention de délégation. Cette méconnaissance de la procédure de conciliation fait obstacle à la possibilité de rendre liquides et exigibles les créances litigieuses par l'émission de titres exécutoires. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens soulevés dans les requêtes, les titres exécutoires attaqués doivent être annulés.

Sur les conclusions aux fins de décharge :

8. Il résulte de l'instruction que les titres exécutoires en litige sont annulés pour un motif de fond. Par voie de conséquence, la société Edeis Aéroport Nîmes doit être déchargée du paiement des sommes correspondantes aux titres de perception en litige mises à sa charge.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce soit mise à la charge de la société Edeis Aéroport Nîmes, qui n'est pas, dans les présentes instances, la partie perdante, les sommes que demande la communauté d'agglomération Nîmes Métropole au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole la somme de 2 000 euros à verser à la société Edeis Aéroport Nîmes, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les titres exécutoires n°002/00002, 002/00003 et 002/00004 émis le 19 décembre 2019 par le président de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole sont annulés.

Article 2 : La société Edeis Aéroport Nîmes est déchargée de l'obligation de payer les sommes de 747 998, 727 998 et 761 916 euros.

Article 3 : La somme de 2 000 euros est mise à la charge de la communauté d'agglomération Nîmes Métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Edeis Aéroport Nîmes, à la communauté d'agglomération Nîmes Métropole et à la direction régionale des finances publiques d'Occitanie.

Délibéré après l'audience du 10 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Corneloup, présidente de la 2ème chambre

Mme Galtier, première conseillère,

M. Chevillard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 novembre 2022.

Le rapporteur,

F. A

La présidente de la 2ème chambre,

F. CORNELOUP

La greffière,

I. LOSA

La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 2000518, 2000520,2000521