Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2101997

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 22 juin 2021 et le 13 juillet 2023, la commune de Mazan, représentée par Me Pyanet, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 28 décembre 2020 par laquelle le préfet de Vaucluse a prononcé sa carence dans le respect de ses obligations triennales en matière de création de logements sociaux ;

2°) de réformer la décision du même jour fixant à 100 % la majoration du prélèvement opéré sur ses ressources fiscales, en ramenant cette majoration à 25 % ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision, intervenue en méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par l'article L. 302-9-1 du code général des collectivités territoriales, est entachée de plusieurs irrégularités : l'accord préalable du maire n'a pas été recueilli préalablement à la saisine de la commission nationale SRU ; la commune n'a pas été mise en situation d'être entendue ; il n'a pas été établi de compte-rendu au terme de la réunion de la commission départementale ; le comité régional de l'habitat et de l'aménagement n'a pas examiné sa situation individuellement ;

- en ne prenant pas en compte les difficultés rencontrées, les projets programmés, le respect des objectifs du plan local de l'habitat sur la dernière période triennale, le faible engagement des bailleurs sociaux localement, et les objectifs ambitieux des opérations d'aménagement et de programmation définies dans le plan local d'urbanisme, le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation ;

- le taux de la majoration du prélèvement, fixé à 100 %, présente un caractère disproportionné ;

- il a pour effet de porter le montant du prélèvement au-delà de 5 % de ses recettes réelles de fonctionnement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 février 2022, le préfet de Vaucluse conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Baccati,

- les conclusions de Mme Lellig, rapporteure publique,

- et les observations de Me Teyssier, pour la commune de Mazan,

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Mazan s'est vu assigner des objectifs de réalisation de logements sociaux et de concrétisation d'agréments ou conventionnements de logements " PLS " et " PLAI ", au titre de la période triennale 2017-2019. Par l'arrêté contesté du 28 décembre 2020 le préfet de Vaucluse a, d'une part, constaté la carence de la commune dans la réalisation de ces objectifs, et, d'autre part, fixé à 100 % la majoration du prélèvement opéré sur ses ressources fiscales en application de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation. Par la présente requête, la commune conteste ces décisions.

Sur le cadre juridique applicable :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5 au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune () Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédent ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa version applicable à l'espèce : " " I. Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département. / () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II.- La commission nationale () entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. / () / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. / () "

4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus à l'article L. 302-9-1, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.

5. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.

Sur la régularité de la procédure :

6. Il résulte de l'instruction que par une lettre du 6 juillet 2020, le préfet de Vaucluse a informé la commune de Mazan de son intention d'engager la procédure de carence, en détaillant les éléments sur lesquels il se fondait et en invitant la commune à présenter ses observations dans un délai de deux mois, ce qu'elle n'a pas fait. Dès lors, la commune ne peut sérieusement soutenir qu'elle n'a pas été mise en situation d'être entendue.

7. Aucun texte ou principe n'impose qu'il soit établi un compte-rendu de la réunion de la commission départementale prévue par les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation. Par suite, le moyen tiré du défaut d'un tel compte-rendu doit être écarté.

8. La commune fait valoir que l'accord préalable du maire n'a pas été recueilli préalablement à la saisine de la commission nationale " SRU ". Toutefois, il n'est pas contesté que la commission départementale, préalablement saisie, n'était pas parvenue à la conclusion que la commune ne pouvait respecter son obligation triennale. Dès lors, en application des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, l'accord du maire n'était pas nécessaire avant la saisine de la commission nationale prévue par ces mêmes dispositions.

9. Aux termes de l'article R. 362-2 du code de la construction et de l'habitation : " Le comité régional de l'habitat et de l'hébergement est également consulté : () 5° Au vu des bilans triennaux prévus à l'article L. 302-9, sur les projets d'arrêtés prévus à l'article L. 302-9-1 ; () ". Il résulte de l'instruction que le comité régional de l'habitat, qui n'est pas tenu par ces dispositions à l'examen individuel des projets d'arrêtés de carence, s'est prononcé sur ceux qui lui étaient soumis dans sa séance du 16 décembre 2020, en ce compris l'arrêté litigieux. Le moyen correspondant soit donc être écarté.

Sur le constat de carence :

10. Il résulte de l'instruction qu'au titre de la période triennale 2017-2019, en application de l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation la commune de Mazan s'est vue assigner des objectifs consistant, d'une part, en la réalisation de 159 logements sociaux et, d'autre part, en la concrétisation d'agréments ou conventionnements portant sur 30 % au plus de logements " PLS ", et 30 au moins de logements " PLAI ". Il résulte également de l'instruction que 5 logements sociaux ont été produits, soit 3,14 % de l'objectif, et qu'aucun agrément ou conventionnement " PLS " ou " PLAI " n'a été réalisé. Ainsi les objectifs fixés n'ont pas été atteints.

11. La commune de Mazan, qui avait la possibilité d'atteindre ces objectifs au moyen des constructions neuves, d'acquisitions-améliorations et de conventionnements dans le parc privé, ne peut se retrancher derrière la difficulté que représente selon elle le faible engagement des bailleurs sociaux locaux, lequel ne saurait justifier l'important écart constaté entre objectifs et réalisations. En outre, faute de tout élément probant quant à l'effectivité de sa mise en œuvre, le projet du bailleur social Grand Delta Habitat, portant sur 49 logements dans les secteurs Saint-Roch, Jardins du Jonquiers, Ferraille Sud et Clos des Silènes, ne saurait être regardé comme en cours de réalisation. Il en va de même, pour la même raison, de la création de 40 logements mentionnés dans des lettres d'engagement, des informations prévisionnelles contenues dans le plan local de l'habitat 2022-2028, ou encore d'un simple projet de modification du plan local d'urbanisme. Enfin, si la commune se prévaut des orientations d'aménagement et de programmation sectorielles (OAP) contenues dans son plan local d'urbanisme applicable, ainsi que le préfet le fait valoir en défense sans être contesté, aucune de ces OAP n'a donné lieu à une opération d'aménagement. Enfin, aucun des éléments avancés par la commune ne permet de considérer qu'elle se serait trouvée dans l'impossibilité, faute notamment de moyens juridiques suffisants, de respecter les objectifs qui lui étaient assignés.

12. Il résulte de ce qui précède que le préfet de Vaucluse était fondé à constater la carence de la commune de Mazan dans le respect de ses obligations triennales en matière de création de logements sociaux.

Sur la proportionnalité de la sanction :

13. Il ressort de la lecture de l'arrêté attaqué que le préfet de Vaucluse a fixé à 100 % le taux de majoration au prélèvement opéré sur les ressources fiscales, en application de l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

14. D'une part, la commune de Mazan fait valoir qu'eu égard aux difficultés rencontrées, à sa volonté affichée de rattraper son retard et aux moyens mis en œuvre à cette fin, le taux retenu présente un caractère disproportionné. Toutefois ce taux a été limité à 100 %, alors que les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation permettaient au préfet de majorer jusqu'à cinq fois le prélèvement. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit la commune n'a atteint, au cours de la période triennale 2017-2019, que 3,14 % de son objectif quantitatif en ne construisant que 5 logements sociaux. En outre, comme l'indiquent les motifs non contredits de l'arrêté attaqué, la commune n'a réalisé ses objectifs qu'à la hauteur de 27,54 % sur l'ensemble des quatre périodes triennales écoulées. Par suite, alors qu'il résulte de ce qui a été dit au point 11 que les difficultés alléguées ne sont pas suffisamment établies, dans les circonstances de l'espèce le préfet n'a pas pris une sanction disproportionnée.

15. D'autre part, la commune fait valoir que le taux retenu a pour effet de porter le montant du prélèvement au-delà du plafond de 5 % de ses recettes réelles de fonctionnement. Toutefois, ainsi que le préfet l'expose en défense, la mise en œuvre du taux majoré s'effectue sans préjudice du plafonnement du montant qui doit être annuellement mis à la charge de la collectivité, en application des dispositions rappelées au point 2. La commune, en se bornant à se prévaloir de ces dispositions, n'apporte aucun élément de nature à démontrer qu'elles lui auraient été inexactement appliquées.

16. La commune de Mazan n'est donc pas fondée à contester la décision fixant à 100 % le taux de la majoration du prélèvement sur ses ressources fiscales.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la commune de Mazan tendant, d'une part, à l'annulation du constat de carence et, d'autre part, à la réformation de la décision fixant le taux de la majoration du prélèvement opéré sur ses ressources fiscales, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme quelconque soit mise à la charge de l'Etat.

D E C I D E :

Article 1 er : La requête de la commune de Mazan est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Mazan et à la préfète de Vaucluse.

Délibéré après l'audience du 3 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Peretti, président,

M. Parisien, premier conseiller,

M. Baccati, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2023.

Le rapporteur,

J. BACCATI

Le président,

P. PERETTILe greffier,

D. BERTHOD

La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.