Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2200728

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée le 11 mars 2022 sous le n° 2200728, la société LPDS, représentée par la SELARL Barok Avocats, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 150 000 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 15 mars 2020, en réparation des préjudices résultant des mesures de fermetures décidées par le gouvernement dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- à titre principal, l'Etat a méconnu les conditions d'application du principe de précaution issu de l'article 5 de la charte de l'environnement, de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et du droit de l'Union européenne, tel qu'interprété par la Cour de justice de l'Union européenne, en ce que, premièrement, les mesures de fermeture des restaurants et des commerces dits " non essentiels " décidées par le gouvernement sont manifestement disproportionnées par rapport à l'objectif de baisse du taux de contamination de la population en l'absence de corrélation, deuxièmement, l'Etat en instaurant des mesures de police différentes pour les restaurants et les cantines scolaires, alors que ces deux catégories d'établissements relèvent de la même situation, a procédé à une différence de traitement injustifiée donnant lieu à une discrimination, troisièmement, elles n'étaient ni adaptées ni cohérentes avec l'allègement des mesures de police adoptées pour le reste de la population nationale, quatrièmement, les données scientifiques sur lesquelles s'est appuyé le gouvernement pour justifier la fermeture des bars et des restaurants ne sauraient suffire à imposer de telles mesures restrictives, cinquièmement, l'analyse coûts-bénéfices fait largement pencher la balance du côté des coûts générés par les mesures sanitaires de fermetures des commerces décidés par le Gouvernement, sixièmement, le Gouvernement n'a jamais apporté les preuves scientifiques du lien de causalité entre la baisse du taux de contamination de la population et la fermeture des établissements concernés par les mesures restrictives ;

- au regard du non-respect de ces conditions de mise en œuvre du principe de précaution telles que définies par la Commission européenne, les mesures de police adoptées sont illégales et de nature à engager la responsabilité pour faute de l'Etat ;

- elle a subi un préjudice direct et certain dès lors que les mesures de fermeture prises par le gouvernement ont causé une baisse considérable de son chiffre d'affaires et qu'elles ont porté atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté de commerce et d'industrie ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l'Etat doit être engagée sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Par un mémoire en défense enregistrés le 11 mars 2024, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable, faute pour la société de démontrer avoir procédé à la liaison du contentieux en application des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ;

- les moyens soulevés par la société LPDS ne sont pas fondés.

II. Par une requête enregistrée le 20 juin 2022 sous le n° 2201863, la société LPDS, représentée par la SELARL Barock Avocats, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 150 000 euros, majorée des intérêts au taux légal à compter du 15 mars 2020, en réparation des préjudices résultant des mesures de fermetures décidées par le gouvernement dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de Covid-19 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- à titre principal, l'Etat a méconnu les conditions d'application du principe de précaution issu de l'article 5 de la charte de l'environnement, de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et du droit de l'Union européenne, tel qu'interprété par la Cour de justice de l'Union européenne, en ce que, premièrement, les mesures de fermeture des restaurants et des commerces dits " non essentiels " décidées par le gouvernement sont manifestement disproportionnées par rapport à l'objectif de baisse du taux de contamination de la population en l'absence de corrélation, deuxièmement, l'Etat en instaurant des mesures de police différentes pour les restaurants et les cantines scolaires, alors que ces deux catégories d'établissements relèvent de la même situation, a procédé à une différence de traitement injustifiée donnant lieu à une discrimination, troisièmement, elles n'étaient ni adaptées ni cohérentes avec l'allègement des mesures de police adoptées pour le reste de la population nationale, quatrièmement, les données scientifiques sur lesquelles s'est appuyé le gouvernement pour justifier la fermeture des bars et des restaurants ne sauraient suffire à imposer de telles mesures restrictives, cinquièmement, l'analyse coûts-bénéfices fait largement pencher la balance du côté des coûts générés par les mesures sanitaires de fermetures des commerces décidés par le Gouvernement, sixièmement, le Gouvernement n'a jamais apporté les preuves scientifiques du lien de causalité entre la baisse du taux de contamination de la population et la fermeture des établissements concernés par les mesures restrictives ;

- au regard du non-respect de ces conditions de mise en œuvre du principe de précaution telles que définies par la Commission européenne, les mesures de police adoptées sont illégales et de nature à engager la responsabilité pour faute de l'Etat ;

- elle a subi un préjudice direct et certain dès lors que les mesures de fermeture prises par le gouvernement ont causé une baisse considérable de son chiffre d'affaires et qu'elles ont porté atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté de commerce et d'industrie ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l'Etat doit être engagée sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Par un mémoire en défense enregistrés le 22 décembre 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société LPDS ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution, notamment la Charte de l'environnement à laquelle renvoie son Préambule ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de l'environnement ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;

- la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 ;

- la loi n° 2020-856 du 9 juillet 2020 ;

- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ;

- l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-548 du 11 mai 2020 ;

- le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 ;

- le décret n° 2020- 860 du 10 juillet 2020 ;

- le décret n° 2020-1257 du 14 octobre 2020 ;

- le décret n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 ;

- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;

- le décret n° 2021-699 du 1er juin 2021 ;

- l'arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boyer,

- et les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique.

Les parties n'étaient ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. La société LPDS exploite un commerce de restauration à L'Isle-sur-la-Sorgue qui a subi une fermeture administrative au cours des années 2020 et 2021 en application des mesures réglementaires d'application de la loi visant à lutter contre l'épidémie de Covid-19. La société demande, à titre principal, la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 150 000 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis résultant de la fermeture de son établissement, sur le fondement de la responsabilité pour faute, du fait du non-respect des conditions de mise en œuvre du principe de précaution tel que garanti par les articles 5 de la Charte de l'environnement, L. 110-1 du code de l'environnement et 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et, à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute, du fait de la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Sur la jonction :

2. Les requêtes nos 2200728 et 2201863 concernent la situation de la même société, sont rédigées en des termes identiques, présentent les mêmes conclusions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur le cadre du litige :

3. Aux termes de l'article L. 3131-12 du code de la santé publique, issu de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 : " L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ". L'article L. 3131-13 du même code précise que : " L'état d'urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres () / () / La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un mois ne peut être autorisée que par la loi, () ". Aux termes de l'article L. 3131-15 du même code : " Dans les circonscriptions territoriales où l'état d'urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, aux seules fins de garantir la santé publique : / () 5° Ordonner la fermeture provisoire et réglementer l'ouverture, y compris les conditions d'accès et de présence, d'une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ". Ces mesures doivent être " strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu'elles ne sont plus nécessaires ".

4. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie à coronavirus 2019 ou Covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé le 30 janvier 2020, puis de pandémie le 11 mars 2020. La propagation du virus sur le territoire français a conduit le ministre chargé de la santé puis le Premier ministre à prendre, à compter du 4 mars 2020, des mesures de plus en plus strictes destinées à réduire les risques de contagion. Pour faire face à l'aggravation de l'épidémie, la loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire, défini aux articles L. 3131-12 à

L. 3131-20 du code de la santé publique, et a déclaré l'état d'urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020. La loi du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ces dispositions a prorogé cet état d'urgence sanitaire jusqu'au 10 juillet 2020. L'évolution de la situation sanitaire a conduit à un assouplissement des mesures prises et la loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime de sortie de cet état d'urgence. En raison d'une progression de l'épidémie, le décret du 14 octobre 2020 a déclaré l'état d'urgence sanitaire à compter du 17 octobre 2020 sur le territoire national et la loi du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire a prorogé l'état d'urgence sanitaire jusqu'au 16 février 2021 inclus.

5. Le ministre chargé de la santé, sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, par un arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus Covid-19, puis le Premier ministre, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du même code, par un décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, ont décidé que les établissements recevant du public relevant du type N défini par le règlement pris en application de l'article R. 123-12 du code de la construction et de l'habitation, ne peuvent accueillir de public. Les mesures restrictives d'ouverture au public des restaurants et débits de boisson ont été maintenues par des décrets successifs susvisés, en date des 11 mai, 31 mai, 10 juillet, 16 et 29 octobre 2020.

6. Par ailleurs, le décret du 30 mars 2020 susvisé a fixé le champ d'application du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences, économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de Covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, créé par une ordonnance du 25 mars 2020, ainsi que les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, leur montant et les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds. Outre le fonds de solidarité, le gouvernement a mis en place différents types d'aides telles que des exonérations ou aides relatives aux cotisations sociales et des mesures relatives au chômage partiel, ainsi que la possibilité de contracter un prêt garanti par l'Etat jusqu'au 30 juin 2021.

Sur la responsabilité pour faute de l'Etat :

7. Aux termes de l'article 1er de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ". Aux termes de son article 5 : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ". Aux termes du 1° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " la protection et la gestion des espaces, ressources et milieux naturels s'inspirent notamment du " principe de précaution, selon lequel l'absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l'adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l'environnement à un coût économiquement acceptable () ".

8. Aux termes du paragraphe 2 de l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " La politique de l'Union dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l'Union. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur () ".

9. La société requérante, qui ne se prévaut pas dans sa requête de la méconnaissance par les autorités compétentes de leur pouvoir de police sanitaire, soutient que les mesures de police sanitaire visant à lutter contre la pandémie de Covid-19 prévoyant la fermeture des établissements en cause ont été prises sur le fondement du principe de précaution garanti, en droit interne, par l'article 5 de la Charte de l'environnement et l'article L. 110-1 du code de l'environnement et, en droit de l'Union européenne, par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, applicable en matière de santé publique, et que l'Etat a commis une faute en méconnaissant ses conditions d'application telles que déterminées par la Commission européenne.

10. Il résulte des dispositions précitées de l'article 5 de la Charte de l'environnement et de l'article L. 110-1 du code de l'environnement que le principe de précaution s'applique en cas de risque de dommage grave et irréversible pour l'environnement ou d'atteinte à l'environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé. Dès lors, ce principe ne saurait être utilement invoqué par la requérante à l'encontre des prétendues carences de l'Etat dans la mise en œuvre des mesures sanitaires de fermeture au public en litige qui ne portent par elles-mêmes aucune atteinte à l'environnement. La société LPDS ne peut davantage utilement invoquer la méconnaissance du principe de précaution garanti par l'article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, dès lors que les mesures de police sanitaire en cause n'entrent pas dans le champ des stipulations de cet article.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité de l'Etat pour faute sur le fondement de la méconnaissance du principe de précaution issu de l'article 5 de la Charte de l'environnement, de l'article L. 110-1 du code de l'environnement et du droit de l'Union européenne et de ses conditions d'application.

Sur la responsabilité sans faute de l'Etat :

12. La responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée, d'une part, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi à la condition que cette loi n'ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

13. En l'espèce, si le gouvernement a mis en œuvre des mesures d'aides financières, pour l'exécution du dispositif législatif de lutte contre la propagation du Covid-19, destinées aux entreprises touchées par les conséquences économiques, sociales et financières des mesures notamment de fermetures administratives, celles-ci ne sauraient être regardées comme une volonté expresse du législateur d'exclure l'engagement de l'Etat sur le fondement de la responsabilité sans faute du fait d'une rupture devant les charges publiques en raison de la loi et de ses décrets d'application dont la légalité n'est pas contestée. Par suite, la société LPDS, dont la fermeture de l'établissement a été ordonnée sur le fondement des pouvoirs de police dévolus au Premier ministre et au ministre par les dispositions rappelées aux points 3 à 5 ci-dessus, est en droit de demander l'indemnisation du dommage qu'elle a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement l'exploitation de son activité, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressée.

Sur le préjudice invoqué par la société requérante :

14. Il résulte de l'instruction que le préjudice invoqué par la société LPDS ne revêt pas un caractère spécial dès lors que l'ensemble des établissements recevant du public relevant de sa catégorie a été régi par les dispositions de l'article 8 du décret du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de Covid-19, de l'article 10 du décret du 11 mai 2020 et de l'article 45 des décrets des 31 mai 2020, 10 juillet 2020, 16 octobre 2020, 29 octobre 2020 et 1er juin 2021 et était donc concerné, en raison de la nature de son activité, par les mesures de fermeture administrative critiquées. Dans ces conditions, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur le caractère de gravité du préjudice, la société LPDS n'est pas fondée à demander l'engagement de la responsabilité sans faute de l'Etat du fait de l'édiction de mesures règlementaires prises sur le fondement de la loi visant à lutter contre la propagation du virus Covid-19.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la société LPDS, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense dans l'instance n° 2200728, n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 150 000 euros, en réparation des préjudices subis par son établissement du fait des fermetures administratives décidées par le gouvernement pour faire face à la crise sanitaire liée au Covid-19.

Sur les frais liés aux litiges :

16. L'Etat n'étant pas la partie perdante dans les présentes instances, les conclusions présentées par la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2201863 et 2200728 sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société LPDS, au ministre de la santé et de la prévention.

Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Boyer, présidente,

M. Mouret, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2024.

La présidente-rapporteure,

C. BOYER L'assesseur le plus ancien,

R. MOURET

La greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2200728, 2201863