Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 février et 6 octobre 2025, Mme C... D..., représentée par Me Garreau, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler la décision du 18 octobre 2024 par laquelle le président de l’université d’Avignon a mis un terme à ses fonctions de fonctionnaire de sécurité et de défense et référente radicalisation, ensemble la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle et de son recours gracieux présentés le 2 décembre 2024 ;
2°) d’enjoindre au président de l’université d’Avignon de lui octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle et notamment la prise en charge de ses frais d’avocat ;
3°) de condamner l’université d’Avignon à lui verser la somme totale de 6 000 euros en réparation de son préjudice moral et des troubles dans les conditions d’existence qu’elle estime avoir subis ;
4°) de mettre à la charge de l'université d'Avignon la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la décision attaquée est entachée d’incompétence dès lors que le président de l’université ne dispose pas du pouvoir de mettre un terme aux fonctions d’un fonctionnaire de défense et de sécurité, cette prérogative appartenant au haut fonctionnaire de défense et de sécurité en application du parallélisme des formes ;
- elle est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’elle n’a pas été mise à même de consulter son dossier en méconnaissance de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 ;
- elle est entachée d’une insuffisance de motivation en méconnaissance des dispositions du code des relations entre le public et l’administration ;
- elle revêt le caractère d’une sanction déguisée dès lors qu’elle la prive d’une part significative de ses fonctions et alors qu’en signalant des irrégularités relatives à un marché attribué à la société Facilitess, à l’usage abusif de la flotte de transport, aux prestations réalisées pour la SAS Villa Immo Sur et à l’autorisation d’occupation temporaire accordée à l’ENSI, elle a agi dans le pur respect de ses obligations déontologiques ;
- elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que la protection fonctionnelle doit lui être accordée ;
- la responsabilité de l’université est engagée en raison de l’illégalité fautive entachant les décisions attaquées ;
- elle a subi un préjudice moral qui doit être indemnisé à hauteur de 3 000 euros ;
- elle as subi des troubles dans les conditions d’existence qui doivent être indemnisés à hauteur de 3 000 euros.
Par des mémoires en défense enregistrés les 7 mai et 20 octobre 2025, l’université d’Avignon, représentée par la SELARL BRG Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme D... sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- les conclusions à fin d’annulation de la décision du 18 octobre 2024 sont irrecevables dès lors que cette décision ne fait pas grief et n’est ainsi pas susceptible de recours ;
- les conclusions à fin d’annulation de la décision de refus de protection fonctionnelle sont irrecevables ;
- les moyens invoqués dans la requête de Mme D... sont infondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la note du haut fonctionnaire de défense et de sécurité n° 2023-2212 du 25 mai 2023 ;
- la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l’exercice 1905 ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Mazars,
- les conclusions de Mme Sarac-Deleigne, rapporteure publique,
- les observations de Me Garreau, représentant Mme D..., celles de Me Reilles et Mme B..., représentant l’université d’Avignon.
Une note en délibéré a été enregistrée le 19 décembre 2025 pour l’université d’Avignon.
Considérant ce qui suit :
Mme D... a été recrutée le 18 juin 2018 par l’université d’Avignon en vertu d’un contrat à durée indéterminée en qualité de conseillère sécurité et sûreté. Par une décision du 7 septembre 2018 du préfet, haut fonctionnaire adjoint de défense et de sécurité, agissant par délégation du ministre de l’enseignement supérieur, elle a été désignée en qualité de fonctionnaire de sécurité et de défense (FDS) de l’université d’Avignon et des Pays de Vaucluse. Par un courrier du 18 octobre 2024, le président de l’université d’Avignon a mis un terme à ses fonctions de fonctionnaire sécurité défense et référente radicalisation et a nommé pour la remplacer M. A..., directeur général des services adjoints à compter du 21 octobre 2024. Par un courrier du 2 décembre 2024, Mme D... a, d’une part, formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision en tant qu’elle met fin à ses fonctions de fonctionnaire sécurité défense et, d’autre part, sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle. Le silence gardé par l’administration sur ces demandes a fait naître une décision implicite de rejet. Par la présente requête, Mme D... demande l’annulation de ces décisions ainsi que la condamnation de l’université d’Avignon à lui verser la somme de 6 000 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis.
Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :
En premier lieu, d’une part, les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre une telle mesure, à moins qu'elle ne traduise une sanction ou une discrimination, est irrecevable, alors même que la mesure de changement d'affectation aurait été prise pour des motifs tenant au comportement de l'agent public concerné. Un changement d’affectation dans l’intérêt du service constitue une sanction déguisée dès lors qu’il est établi que l’auteur de l’acte a eu l’intention de sanctionner l’agent et que la décision a porté atteinte à la situation professionnelle de ce dernier.
D’autre part, la note HFDS n° 2023-2212 du 25 mai 2023 prévoit que le fonctionnaire de sécurité et de défense (FSD) est le relais fonctionnel du haut fonctionnaire de défense et de sécurité (HFDS) auprès de la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, qu’il est chargé, sous la responsabilité du président de l’établissement, de la protection des intérêts fondamentaux de la Nation, de la sécurité, et de la prévention de la radicalisation lorsqu’il a été désigné référent radicalisation, qu’il identifie et évalue les risques, propose des réponses et s’assure de leur mise en œuvre, qu’il coordonne et veille à l’application des orientations du HFDS. Il assure ainsi de nombreuses missions et notamment la protection du potentiel scientifique et technique de la nation, la protection du secret de la défense nationale, la mise en œuvre des plans de défense et la diffusion d’une culture de la sûreté et de la sécurité ainsi que des missions complémentaires de coordination et d’information avec le responsable de la sécurité des systèmes d’information (RSSI) et le référent défense et sécurité nationale (REDS).
En l’espèce, Mme D... a été désignée en qualité de fonctionnaire de sécurité et de défense de l’université d’Avignon et des Pays de Vaucluse par une décision du 7 septembre 2018. Il résulte de la note précitée que de telles fonctions comportent de nombreuses prérogatives et missions telles que la protection de la recherche des tentatives de captation, la mise en place de mesures de protection, diffusion et acheminement des informations et supports classifiés, le signalement au haut fonctionnaire de défense et de sécurité de tout incident majeur portant atteinte à la sécurité des étudiants, des personnels ou des biens, l’élaboration de documents de planification permettant de faire face aux risques et menaces ou encore la prévention du phénomène de radicalisation. Par suite, compte tenu de la nature de ces fonctions et de la perte de responsabilité qu’elle emporte, la décision du 18 octobre 2024 fait bien grief et elle ne constitue pas une simple mesure d’ordre intérieur, de sorte que la fin de non-recevoir soulevée en défense et tirée de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’annulation de cette décision ainsi que des conclusions indemnitaires doit être écartée.
En second lieu, aux termes de l’article R. 411-1 du code de justice administrative : « La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge. / L'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours ».
Il ressort des pièces du dossier que, par le courrier envoyé par l’intermédiaire de son conseil le 2 décembre 2024, Mme D... a, d’une part, formé un recours gracieux à l’encontre de la décision du 18 octobre 2024 et, d’autre part, sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle. Par ailleurs, ce courrier précise qu’il vaut recours préalable, et qu’à défaut de réponse dans un délai de deux mois, une décision implicite de rejet serait contestée devant le juge administratif. Par suite, le silence gardé par l’administration sur ces demandes a fait naître une décision implicite de rejet de ce recours gracieux et de sa demande de protection fonctionnelle. En outre, la requête, qui tend notamment à l’annulation de cette décision implicite, comporte un moyen tiré de l’erreur d’appréciation et dirigé contre la décision en tant qu’elle lui refuse le bénéfice de la protection fonctionnelle. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article R. 411-1 du code de justice administrative doit être écarté.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne la décision du 18 octobre 2024, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux :
S’agissant de la nature de la décision et du moyen tiré de la sanction déguisée :
Il ressort des pièces du dossier que la décision mettant fin aux fonctions de fonctionnaire de défense et de sécurité de Mme D... est intervenue quelques mois après qu’elle ait exprimé son intention, le 2 avril 2024, de renoncer à ses fonctions de directrice des moyens généraux et d’accueil des publics au sein de l’université d’Avignon, ce qui permet d’établir les difficultés rencontrées par la requérante dans l’exercice de ses fonctions en général, évoquant des difficultés relationnelles, une charge de travail trop importante et le manque de moyens financiers, techniques et humains. Dans ces conditions, et alors que le remplacement de Mme D... par le directeur général des services adjoint avait pour but de procéder à une réorganisation des services et s’inscrit dans ce contexte particulier dans lequel elle avait exprimé, quelques mois plus tôt, sa renonciation à son poste de directrice, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision attaquée n’aurait pas été prise dans l’intérêt du service et qu’elle présenterait le caractère d’une sanction déguisée. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision litigieuse constituerait une sanction déguisée doit être écarté.
S’agissant des autres moyens :
En premier lieu, aux termes du point 3.3. de la note HFDS n° 2023-2212 du 25 mai 2023 intitulé « décision de mettre fin aux fonctions » : « en cas de manquement, tel qu’un contournement volontaire d’une réglementation de sécurité ou de comportement incompatible avec les fonctions, le HFDS peut décider, le cas échéant après un entretien, de mettre fin aux fonctions de FDS ou d’un adjoint. Si les manquements sont susceptibles de constituer une faute disciplinaire, une procédure disciplinaire peut être engagée. / La décision de cessation de fonctions du FSD ou du FSD adjoint est formalisée par l’abrogation explicite de l’habilitation prise pour les missions de FSD ou de FSD adjoint. Le FSD ou le FSD adjoint signe le volet n° 2 de l’engagement de responsabilité qu’il transmet au FSD ministériel ». Par ailleurs, le point 2.1. de cette note, intitulé « nomination » précise que : « la nomination s’initie par un courrier du président ou du directeur de l’établissement, proposant au HFDS le FSD. (…) Une fois l’habilitation obtenue, le HFDS procède par décision à la nomination du FSD qui est communiquée aux autorités hiérarchiques (…) ».
Il résulte de la note précitée que l’autorité compétente pour procéder à la nomination du fonctionnaire de sécurité et de défense est le haut fonctionnaire de défense et de sécurité. Il ressort des pièces du dossier que Mme D... a été désignée en qualité de fonctionnaire de sécurité et de défense de l’université d’Avignon et des Pays de Vaucluse par une décision du préfet, haut fonctionnaire adjoint de défense et de sécurité, le 7 septembre 2018 sur proposition du président de l’université d’Avignon et des pays de Vaucluse. Ainsi, en l’absence de tout autre texte attribuant cette compétence au président de l’université et en application du principe du parallélisme des formes, l’autorité compétente pour mettre fin aux fonctions de fonctionnaire de sécurité et de défense est le haut fonctionnaire de défense et de sécurité, et non le président de l’établissement. Par suite, Mme D... est fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d’incompétence.
En second lieu, aux termes de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l’exercice 1905, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « Tous les militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté. ». En vertu de ces dispositions, un agent public faisant l’objet d’une mesure prise en considération de sa personne, qu’elle soit ou non justifiée par l’intérêt du service, doit être mis à même d’obtenir communication de son dossier.
Il ne ressort d’aucune des pièces du dossier et il n’est d’ailleurs pas contesté en défense que, alors que la décision attaquée a été prise en considération de la personne, Mme D... ait été invitée à consulter son dossier ni qu’elle ait pu en prendre connaissance. Par suite, Mme D... est fondée à soutenir que l’administration ne l’a pas mise à même de consulter son dossier administratif et a méconnu les droits de la défense.
Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur le moyen tiré de l’insuffisance de motivation, que Mme D... est fondée à demander l’annulation de la décision du 18 octobre 2024 ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
En ce qui concerne la décision implicite en tant qu’elle refuse la protection fonctionnelle :
Aux termes l’article L. 134-5 du code général de la fonction publique codifiant l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « (…) La collectivité publique est tenue de protéger l’agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté (…) ».
14. Mme D... demande l’annulation de la décision implicite en tant qu’elle lui refuse le bénéfice de la protection fonctionnelle qu’elle a sollicité par courrier du 2 décembre 2024. Toutefois, en se bornant à soutenir que cette décision est infondée, elle n’assortit pas son moyen des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. Par suite, Mme D... n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision implicite en tant qu’elle lui refuse la protection fonctionnelle.
15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D... est fondée à demander l’annulation de la seule décision du 18 octobre 2024, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Sur les conclusions à fin d’injonction d’octroi de la protection fonctionnelle :
16. Le présent jugement rejetant les conclusions dirigées contre le refus implicite d’octroi de la protection fonctionnelle, les conclusions à fin d’injonction présentées à ce titre doivent être rejetées.
Sur les conclusions indemnitaires :
17. Si l’intervention d’une décision illégale peut constituer une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat, elle ne saurait donner lieu à réparation si, dans le cas d’une procédure régulière ou d’un vice de forme, la même décision aurait pu légalement être prise.
18. En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction, compte tenu en particulier de ce qui a été aux points 9 et 11, que la même décision mettant fin aux fonctions de fonctionnaire de défense et de sécurité de Mme D... n’aurait pas pu légalement être prise. Par suite, les décisions attaquées ne peuvent être regardées, dans les circonstances de l’espèce, comme étant à l’origine des préjudices dont la requérante demande réparation.
19. Il résulte de ce qui précède que Mme D... n’est pas fondée à demander la condamnation de l’université d’Avignon.
Sur les frais liés au litige :
20. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’université d’Avignon la somme de 1 500 euros à verser à Mme D... au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de Mme D..., qui n’est pas la partie perdante.
D É C I D E :
Article 1er : La décision du 18 octobre 2024 mettant fin aux fonctions de fonctionnaire sécurité défense de Mme D... et la décision implicite en tant seulement qu’elle porte rejet de son recours gracieux sont annulées.
Article 2 : L’université d’Avignon versera à Mme D... la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... D... et à l’université d’Avignon.
Délibéré après l'audience du 17 décembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Chamot, présidente,
Mme Mazars, conseillère,
M. Cambrezy, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2026.
La rapporteure,
M. MAZARS
La présidente,
C. CHAMOT
La greffière,
B. MAS-JAY
La République mande et ordonne au ministre de l’enseignement supérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.