Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-1904580

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des mémoires et des pièces complémentaires, enregistrés le 7 août 2019, le 10 juillet 2020, le 24 novembre 2020, le 8 et le 12 août 2019 et le 17 août 2020, la région Occitanie, représentée par Me de Faÿ, demande au tribunal :

1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 982 082,24 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des manquements de l'Etat à ses engagements contractuels, avec intérêts au taux légal à compter du 24 mai 2019 et capitalisation de ces intérêts à compter du 24 mai 2020 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la responsabilité contractuelle de l'Etat est engagée, en premier lieu, du fait du manquement à son engagement contractuel d'assurer l'instruction des dossiers LEADER jusqu'au 31 décembre 2023 conformément à l'article 3.1 des huit conventions de délégation passées avec les directions départementales des territoires (DDT) de la région ; elle est engagée, en second lieu, du fait de son manquement à son obligation de loyauté caractérisé par son défaut d'information de son intention de mettre fin avant le terme du contrat à l'instruction des dossiers LEADER ; ce n'est que tardivement après son désengagement effectif que l'Etat lui a confirmé son désengagement et son caractère définitif ;

- la circonstance que les tâches contractuellement confiées à l'Etat soient réalisées sous l'autorité d'une autre personne publique ne permet pas d'écarter la responsabilité de l'Etat dans les conditions de droit commun ; le désengagement de l'Etat de ses obligations contractuelles d'instruction des dossiers LEADER n'est aucunement justifié par des événements imprévisibles

- dès lors qu'elle a été contrainte d'assumer des tâches qui aurait dû incomber à l'Etat, elle est fondée à obtenir réparation du préjudice subi à raison des frais de fonctionnement supplémentaire en découlant sur l'ensemble de la période en cause ; elle peut à ce titre obtenir réparation des frais de personnels nouvellement engagés et de ceux de ses effectifs affectés à la mission qu'aurait dû assumer l'Etat ;

- elle a également subi un préjudice moral en raison de l'atteinte portée à sa notoriété et à son image ;

- les modalités de mise en œuvre par la région Occitanie de la procédure de résiliation sont inopérantes ;

- sans aucune incohérence, elle a tiré les conséquences du désengagement de l'Etat en signant le 21 janvier 2019 un avenant n° 5 à la convention tripartite avant de présenter le 19 juillet 2019 une demande d'indemnisation au titre des préjudices subis à raison des manquements contractuels de l'Etat ;

- elle a subi un préjudice matériel dès lors qu'elle a dû assurer elle-même l'instruction des dossiers LEADER à compter du 1er juillet 2018 ; elle est en droit de réclamer à ce titre une somme d'un montant de 1 982 082,24 euros correspondant aux coûts salariaux des agents qu'elle a dû réaffecter sur cette mission en tout ou en partie et de ceux qu'elle a dû recruter ;

- elle a subi également un préjudice moral dès lors que l'Etat l'a abandonné à un moment décisif du programme LEADER qui commençait tout juste à fonctionner et qu'elle a dû affronter les critiques nourries des bénéficiaires des aides LEADER et du public de sorte que par son désengagement, l'Etat a porté atteinte à son image.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juin 2020 et le 13 novembre 2020 le préfet de la région Occitanie, préfet de la Haute-Garonne, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et à titre subsidiaire, à la limitation du montant du préjudice.

Il fait valoir que :

- la requête indemnitaire est irrecevable dès lors que d'une part, la procédure de résiliation unilatérale engagée par le conseil régional est irrégulière et que d'autre part, la région a signé avec le préfet un avenant à la convention tripartite le 21 janvier 2019 acceptant la fin de la délégation des tâches sur les mesures LEADER ; après la signature de cet avenant qui marque un accord entre les parties et qui ne fixe aucune contrepartie au bénéfice de la région Occitanie du fait du retrait de l'Etat de l'instruction des dossiers LEADER, la demande indemnitaire ne peut pas s'envisager ;

- l'Etat n'est pas responsable juridiquement dans la mise en œuvre de la gestion des mesures relevant du Fonds européen agricole de développement rural (FEADER) ; si le service délégataire rencontre une difficulté, l'autorité de gestion, seule à assumer les responsabilités, doit rechercher des solutions ;

- les conditions initiales d'exécution de la convention ont changé ; le ministre de l'agriculture a décidé que pour l'exercice 2018, un forfait de 0,5 équivalent temps plein sera attribué par département dans les seules régions où les directions départementales du territoire (DDT) instruisaient encore des dossiers LEADER en application d'une convention signée avec le conseil régional ; les procédure LEADER se sont complexifiées et les taches déléguées se sont alourdies par le choix du conseil régional de ne pas déléguer aux groupes d'action locale la pré saisie des dossiers sur l'outil d'instruction alors qu'ils l'effectuaient sur la programmation précédente ; dans ce contexte, les moyens réellement mobilisés par les DDT pour instruire les dossiers n'étaient plus du tout en rapport avec les conditions initiales ; les conventions signées en 2015 sont modifiables et l'Etat pouvait revenir sur ses engagements compte tenu de l'accroissement de l'activité et de la survenue d'un événement imprévu légitimant l'Etat à proposer un avenant ;

- il n'était pas obligé de conserver la charge de l'instruction de ces mesures LEADER dès lors qu'il en informe suffisamment en amont l'autorité de gestion ;

- l'Etat a démontré sa volonté de transparence et de loyauté à l'égard de l'autorité de gestion en l'informant sur la situation qu'il rencontrait en matière d'instruction des dossiers LEADER dès la réunion du 19 octobre 2017 ; le préfet de région n'a fait que confirmer par son courrier du 19 février 2018 l'information donnée le 19 octobre 2017 ;

- les préjudices matériel et moral dont se prévaut la requérante ne sauraient être indemnisés.

Par une ordonnance du 11 décembre 2020, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 décembre 2020 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil ;

- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles;

- le décret 2015-445 du 16 avril 2015 relatif à la mise en œuvre des programmes de développement rural pour la période 2014-2020

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Katz, rapporteur,

- les conclusions de Mme Chalbos, rapporteure publique,

- et les observations de Me de Faÿ, représentant le Conseil Régional d'Occitanie, ainsi que celles de Mme E représentant le Préfet de la région Occitanie.

Une note en délibéré présentée par Me de Faÿ pour la région Occitanie a été enregistrée le 14 mars 2023.

Considérant ce qui suit :

1. La région Midi-Pyrénées, devenue la région Occitanie, en sa qualité d'autorité de gestion du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) au sens et pour l'application de l'article 66 du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du conseil du 17 décembre 2013 susvisé, a signé une convention tripartite avec l'Etat et l'agence des services et de paiement le 6 février 2015 prévoyant que les directions départementales des territoires (DDT) de l'Ariège, de l'Aveyron, du Gers, de la Haute-Garonne, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et du Tarn-et-Garonne seraient désignées guichets uniques et services instructeurs délégués pour la gestion de certaines tâches pour la programmation 2014-2020. Sur le fondement de cette convention-cadre, huit conventions de délégation de tâches du programme précité ont été signées le 6 février 2015 entre la même région et, respectivement, les préfets de l'Ariège, de l'Aveyron, du Gers, de la Haute-Garonne, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et du Tarn-et-Garonne. Le 23 novembre 2015, par un avenant à la convention tripartite et des avenants aux huit conventions bilatérales, l'instruction des dossiers " liaison entre actions et développement de l'économie rurale " (LEADER) a été déléguées aux DDT pour la programmation 2014-2020. Le 19 février 2018, le préfet de la région Occitanie a adressé un courrier à la présidente de la région Occitanie indiquant que les huit DDT concernées ne seraient plus dotés des moyens nécessaires pour instruire les dossiers du programme LEADER dans des conditions satisfaisantes et sécurisées à compter de l'exercice 2018. Par ce même courrier, le préfet de la région Occitanie a invité les services de la région à se rapprocher des services de l'Etat afin de réexaminer les termes des conventions qui avaient été conclues. La présidente de la région Occitanie a alors sollicité les préfets de chacun des départements concernés qui ont, soit réitéré les termes du courrier du préfet de région, soit gardé le silence. Des mises en demeure de réaffecter des moyens nécessaires à une correcte instruction des dossiers relevant du programme LEADER ont alors été adressées aux huit préfets des départements concernés. Ces mises en demeure étant restées vaines, la région Occitanie a, par délibération du 20 juillet 2018 et du 12 octobre 2018, modifié unilatéralement les conventions de délégation de tâches en y retirant l'instruction par les DDT des dossiers relatifs au programme LEADER. Par courrier du 22 mai 2019, la présidente de la région Occitanie a adressé au préfet de région une demande indemnitaire en invoquant un manquement de l'Etat à ses engagements contractuels. Cette demande est restée infructueuse. Par sa requête, la région Occitanie demande au tribunal de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 982 082,24 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des manquements de l'Etat à ses engagements contractuels.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, lorsque le cocontractant n'exécute pas ses obligations contractuelles, la personne publique peut procéder à la résiliation du contrat après avoir invité le cocontractant à s'acquitter de ses obligations contractuelles. La résiliation du contrat ne prive cependant pas la personne publique du droit d'engager la responsabilité contractuelle du requérant dans le but d'obtenir la réparation du préjudice né de l'inexécution du contrat. Les irrégularités qui entachent, le cas échéant, la procédure de résiliation ne sauraient avoir d'effet sur l'engagement de la responsabilité contractuelle du requérant. A supposer que, d'une part, la modification unilatérale des conventions de délégation entreprise par le conseil régional d'Occitanie le 20 juillet 2018 pour les départements du Gers et de la Haute-Garonne et le 12 octobre 2018 pour les six autres départements, puisse être regardée comme une résiliation unilatérale de ces conventions et que, d'autre part, la procédure de résiliation soit irrégulière, cette circonstance est sans incidence sur la recevabilité de la requête indemnitaire présentée par la région Occitanie sur le fondement de la responsabilité contractuelle de l'Etat qui constitue une voie de droit distincte de la contestation de la résiliation.

3. En second lieu, la circonstance que, par une délibération du 21 janvier 2019, le conseil régional d'Occitanie a procédé à la modification unilatérale de la convention tripartite du 6 février 2015, modifiée par l'avenant du 23 novembre 2015 intégrant les mesures LEADER, afin de reprendre la totalité de l'instruction de l'ensemble des dossiers LEADER quel que soit l'avancement du dossier, ne peut être regardée comme manifestant la volonté de la région Occitanie de renoncer à rechercher la responsabilité contractuelle de l'Etat du fait de son désengagement de l'instruction des dossiers LEADER.

4. Il résulte de ce qui précède que les fins de non-recevoir opposée à la requête ne peuvent être accueillies.

Sur la responsabilité contractuelle de l'Etat :

5. Aux termes de l'article 2 du décret 2015-445 du 16 avril 2015 relatif à la mise en œuvre des programmes de développement rural pour la période 2014-2020 : " Pour l'application du premier alinéa du III de l'article 78 de la loi du 27 janvier 2014 susvisée, l'instruction des dossiers de demandes d'aides ou de paiements du Fonds européen agricole pour le développement rural peut être assurée par les services déconcentrés de l'Etat : () ; 2° Sous l'autorité fonctionnelle de l'autorité de gestion : () c) Lorsque la demande concerne des mesures équivalentes aux mesures instruites par les services déconcentrés de l'Etat contenues dans les programmes de développement rural sur la période 2007-2013. Une convention conclue entre l'Etat, l'autorité de gestion et l'organisme payeur précise, pour chaque programme de développement rural, les cas dans lesquels les services déconcentrés de l'Etat assurent l'instruction des dossiers et en définit les modalités, en précisant, notamment, le service déconcentré de l'Etat chargé de cette instruction. Dans l'attente de la conclusion de cette convention, et sauf opposition de la collectivité territoriale intéressée ou de l'organisme payeur lorsque le système intégré de gestion et de contrôle s'applique, les services déconcentrés de l'Etat assurent l'instruction des dossiers de demandes mentionnées aux 1° et 2°. Au sens du présent article, on entend par " instruction " le contrôle administratif des demandes d'aides et de paiements, la vérification de l'absence de double financement, l'établissement de la décision d'attribution de l'aide, la réalisation des visites sur place et la demande de paiement à l'organisme payeur ". L'article 3.1 de chacune des huit conventions de délégation de tâches conclues entre l'Etat et les préfets de l'Ariège, de l'Aveyron, du Gers, de la Haute-Garonne, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et du Tarn-et-Garonne stipule que : " () Le service délégataire s'engage à appliquer l'ensemble des règles et procédures définies par l'autorité de gestion pour la mise en œuvre du Programme de développement rural et notamment à assurer l'instruction des dossiers conformément aux manuels de procédure élaborés par l'autorité en concertation avec l'organisme payeur. Il utilise les formulaires de demandes et les notices élaborées par ou sous la responsabilité de l'autorité de gestion ". L'article 5 de chacune de ces mêmes conventions dispose : " La présente convention est applicable à partir du 1er janvier 2015 pour la gestion des dossiers jusqu'au terme de la programmation 2014-2020 ". En vertu d'avenants signés le 23 novembre 2015, chacune des huit DDT concernée a été désignée comme service instructeur pour les mesures relevant du programme LEADER relatives notamment au " soutien à la mise en œuvre d'opérations liées aux stratégies locales de développement ", à la " préparation et mise en œuvre des activités de coopération " et à " l'animation et frais de fonctionnement relatifs à la mise en œuvre de la stratégie locale de développement ".

6. Si aucune des huit conventions dont s'agit n'a prévu que l'Etat affecte un nombre précis d'emploi en équivalent temps plein dans chacune des DDT concernées pour la délégation des tâches précitées relevant du programme LEADER, l'Etat s'est néanmoins engagé, par ces huit conventions, à ce que les DDT de l'Ariège, de l'Aveyron, du Gers, de la Haute-Garonne, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et du Tarn-et-Garonne assurent pleinement l'instruction des dossiers du programme LEADER.

7. Or, ainsi qu'il a été dit au point 1, par un courrier du 19 février 2018, le préfet de la région Occitanie a informé la présidente du conseil régional d'Occitanie de ce que les DDT concernées n'étaient plus en capacité, compte tenu des moyens en personnel mis à leur disposition à compter du 1er janvier 2018, d'exécuter dans des conditions satisfaisantes et sécurisées les tâches d'instruction des dossiers LEADER déléguées par la région Occitanie. La présidente de la région Occitanie a alors adressé aux huit préfets des départements concernés des mises en demeure de réaffecter aux DDT les moyens nécessaires à une correcte instruction des dossiers relevant du programme LEADER. Il est constant que ces mises en demeure sont restées vaines, ce qui caractérise un manquement de l'Etat à ses obligations contractuelles énoncées au point 5.

8. Pour s'exonérer de sa responsabilité, le préfet de la région Occitanie fait état de changements intervenus dans les conditions d'exécution des conventions de délégation, en particulier de la décision du ministre de l'agriculture d'attribuer, à partir de l'exercice 2018, un forfait de seulement 0,5 équivalent temps plein par département dans les seules régions où, à l'instar de la région Occitanie, les DDT instruisaient des dossiers LEADER en application d'une convention signée avec le conseil régional. Toutefois, l'événement ainsi invoqué ne présente pas des caractères d'imprévisibilité et d'extériorité, de sorte que le préfet de région ne peut utilement s'en prévaloir. En outre, si l'Etat se prévaut de retards de la région Occitanie dans la production d'outils et d'un manuel de procédure, de la complexification et de l'alourdissement du travail d'instruction résultant des choix de la région, il ne résulte pas de l'instruction que ces circonstances auraient participé à la réalisation des préjudices invoqués par la région Occitanie et découlant directement des manquements de l'Etat à ses obligations contractuelles. Enfin, l'Etat ne saurait utilement se prévaloir d'irrégularités qui affectaient la décision de résiliation des huit conventions pour s'exonérer de sa responsabilité contractuelle.

9. Il résulte de ce qui précède que la région Occitanie est fondée à demander l'engagement, à son égard, de l'entière responsabilité de l'Etat, sans qu'il soit besoin de statuer sur le manquement à l'obligation de loyauté contractuelle lequel, en tout état de cause, n'a entrainé aucun autre préjudice que ceux que la région Occitanie impute au manquement relevé ci-dessus.

Sur l'évaluation des préjudices :

10. En premier lieu, il résulte de l'instruction qu'afin de pallier la défaillance de l'Etat concernant l'instruction des dossiers LEADER, la région Occitanie a décidé de se substituer aux directions départementales territoriales en affectant les moyens en personnels nécessaires à l'instruction de ces dossiers. La région Occitanie est dès lors en droit de prétendre à une indemnité au titre des frais salariaux engagés pour cette prise en charge en lieu et place des DDT concernées.

11. D'une part, si la région Occitanie affirme qu'elle a dû réaffecter sept de ses agents titulaires déjà en poste, en tout ou en partie, sur les tâches d'instruction des dossiers LEADER, elle ne l'établit pas toutefois par la seule production des arrêtés de recrutement et d'avancement d'échelon de Mme M, Mme J, Mme N, Mme C, M. A et M. H. Il ne résulte pas davantage de l'instruction que la mobilisation de ces agents sur les problématiques rencontrées par la région Occitanie et liées au désengagement de l'Etat aurait engendré un surcoût pour la collectivité territoriale qui aurait dû les remplacer par ailleurs alors que, comme le fait valoir l'Etat en défense, eu égard à son rôle d'autorité de gestion, la région Occitanie devait nécessairement affecter une partie de son personnel à la gestion et au suivi du programme FEADER indépendamment des manquements contractuels de l'Etat. La requérante ne peut par conséquent être indemnisée des coûts salariaux afférents aux agents susmentionnés.

12. D'autre part, la région justifie, par les pièces qu'elle a versées au dossier, avoir recruté, en vertu de contrats à durée déterminée pour un accroissement temporaire d'activité, des agents contractuels positionnés spécifiquement sur des missions " instructeur LEADER ", à savoir M. K, M. B, Mme F, Mme G, Mme L, Mme D et Mme I. Si la région Occitanie demande réparation du surcoût afférant à ces recrutements jusqu'au 31 décembre 2023, il résulte de l'instruction que les contrats de recrutement en cause ont couru jusqu'à l'année 2019 pour certains et jusqu'à l'année 2020 pour d'autres, de sorte que l'indemnisation due à la région ne saurait excéder les périodes prévues dans ces contrats. Il résulte de l'instruction, notamment des pièces produites par la région Occitanie à la demande du tribunal que le préjudice global relatif à ces recrutements spécifiques s'élève à la somme de 185 646,41 euros.

13. En second lieu, la région Occitanie sollicite une indemnité en réparation de son préjudice moral en faisant valoir que le désengagement de l'Etat dans l'instruction des dossiers du programme LEADER l'a exposé à des critiques nourries des bénéficiaires des aides dudit programme et du public, ce qui a porté atteinte à son image. Toutefois, il résulte de l'instruction que les difficultés et retards auxquels la mise en œuvre du programme LEADER a été confrontée, qui constituaient l'essentiel des critiques allègues, étaient principalement imputables aux dysfonctionnements d'un logiciel dédié au suivi et à la gestion dudit programme. Dans ces conditions, le préjudice moral résultant d'une atteinte à l'image de la collectivité territoriale du fait du désengagement de l'Etat ne peut être regardé comme établi.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la région Occitanie est fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser la somme globale de de 185 646,41 euros, laquelle devra être assortie des intérêts au taux légal à compter du 24 mai 2019, avec capitalisation à compter du 24 mai 2020 et à chaque échéance annuelle.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'Etat est condamné à verser à la région Occitanie une somme de 185 646,41 euros en réparation de ses préjudices, laquelle somme sera assortie des intérêts au taux légal à compter du 24 mai 2019, capitalisés à compter du 24 mai 2020 et à chaque échéance annuelle.

Article 2 : L'Etat versera à la région Occitanie une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la présidente de la région Occitanie et au préfet de la région Occitanie.

Copie en sera adressée, pour information, aux préfets de l'Ariège, de l'Aveyron, du Gers, de la Haute-Garonne, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et du Tarn-et-Garonne.

Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Katz, président,

Mme Jorda, conseillère,

Mme Péan, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 juin 2023.

L'assesseure la plus ancienne,

V. JORDA

Le président-rapporteur,

D. KATZ La greffière,

F. DEGLOS

La République mande et ordonne au préfet de la région Occitanie et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

Le greffier en chef,