Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2001281

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 mars, 10 juin et 1er décembre 2020, le 25 janvier 2021 et des pièces complémentaires, enregistrées le 21 février 2022, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme ", représentée par Me Jacquot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur de la fondation Bon Sauveur d'Alby sur sa demande de communication de la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement correspondant à l'année 2017 et du rapport annuel établi pour cette même année pour rendre compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ;

2°) d'enjoindre à la fondation Bon Sauveur d'Alby de lui communiquer les documents demandés, dès notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, sans les mentions permettant d'identifier les coordonnées des personnels hospitaliers mais sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients, ni des mentions relatives au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention ;

3°) de mettre à la charge de la fondation Bon Sauveur d'Alby les entiers dépens de l'instance ainsi que la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- les documents dont la communication est demandée sont des documents administratifs communicables ;

- le refus de communiquer les documents demandés est contraire au droit à la liberté d'expression et à la mission d'information poursuivie par l'association ; le droit d'accès aux documents administratifs est une liberté fondamentale dont l'exercice est garanti par les conventions internationales et qui ne peut être limité que de manière très exceptionnelle ; l'article 19 du Pacte international relatifs aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 garantit le droit à la liberté d'expression, qui comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations ; la Commission des citoyens pour les droits de l'homme poursuit des objectifs de défense des droits des patients en psychiatrie et son activité première est la diffusion d'informations à destination du grand public et des pouvoirs publics dans un domaine d'intérêt général lié à la protection de la dignité, de la santé et des droits fondamentaux des personnes internées ; par son enquête générale sur les registres d'isolement et de contention, elle participe complètement au débat public qui a lieu dans la société française et à la prévention des pratiques illégales ; l'objectif poursuivi s'inscrit dans la mission statutaire de la CCDH et les informations qu'elle demande sont absolument nécessaires pour lui permettre d'exercer cette mission en vertu du droit à la liberté d'expression et d'association ;

- la communication des mentions relatives aux identifiants anonymisés des patients est essentielle pour permettre à l'association d'exercer sa mission qui vise à faire respecter les droits des patients et l'occultation de cette information rend le registre inexploitable ; la communication de cette information est le seul moyen de comprendre si les mesures d'isolement et de contention figurant au registre ont été subies par une même personne qui a fait l'objet de plusieurs mesures successives ou si elles ont été subies par plusieurs patients, ponctuellement et pour une durée limitée ; cette communication ne porte pas atteinte à la vie privée des patients dès lors que l'identifiant anonymisé du patient utilisé dans le cadre des mesures d'isolement et de contention ne permet pas d'identifier les personnes concernées et est distinct de l'identifiant permanent patient attribué à chaque patient lors d'une première hospitalisation et qui, lui, constitue un élément de la vie privée qui permet l'identification de l'intéressé et doit être occulté ;

- l'occultation de l'identifiant anonymisé du patient et de l'indication des durées d'isolement et de contention rendrait le registre inexploitable et détruirait tout le bénéfice du droit d'accès dès lors qu'elle rendrait impossible tout contrôle effectif du respect du droit des patients ;

- elle renonce à se prévaloir du droit d'accès au registre d'isolement et de contention sans occultation des mentions permettant d'identifier le personnel hospitalier.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 8 juin, 1er et 4 décembre 2020, la fondation Bon Sauveur d'Alby, représentée par Me Tchizimbila Viodho, conclut à ce qu'il n'y a plus lieu de statuer sur la requête.

Elle fait valoir que :

- les documents sollicités ont été communiqués et la requête a perdu son objet ;

- les noms des psychiatres prescripteurs ont été occultés conformément aux avis de la Commission d'accès aux documents administratifs et aux dispositions des 1° et 3° de l'article L. 311-6, du d) du 2° de l'article L. 311-5 et de l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration ;

- aucune disposition légale n'exige que l'identifiant permanent patient soit mentionné sur le registre tenu en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique ; ces dispositions prévoient la mention du nom du psychiatre ayant décidé la mesure d'isolement ou de contention, la date et l'heure de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée ; l'identifiant du patient n'étant pas une mention devant obligatoirement figurer sur le registre, l'association requérante n'est pas fondée à en demander communication ; l'identifiant permanent du patient constitue une donnée personnelle dont la divulgation porterait atteinte à la vie privée du patient et que la fondation du Bon Sauveur d'Alby était tenue d'occulter, en application de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration,

- le code de la santé publique,

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme Jordan-Selva, première conseillère, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir, au cours de l'audience publique, présenté son rapport et entendu et les conclusions de M. Coutier, rapporteur public.

Une note en délibéré présentée par l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " a été enregistrée le 1er juillet 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courriel du 6 décembre 2018, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " (CCDH) a adressé à la fondation Bon Sauveur d'Alby (Tarn) une demande de communication de la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2017 et du rapport annuel établi au titre de l'année 2017. Le 20 février 2019, en l'absence de réponse, l'association CCDH a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs. Celle-ci a rendu le 21 mars 2019 un avis favorable à la communication des documents sollicités sous les réserves prévues aux articles L. 311-5 et L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Une décision implicite confirmant le refus de communication initialement opposé à l'intéressée est née à la suite du silence gardé pendant deux mois par le directeur de la fondation Saint-Sauveur d'Alby à compter de la saisine de la Commission d'accès aux documents administratifs. Par la présente requête, l'association CCDH demande l'annulation de cette décision.

Sur l'exception de non-lieu :

2. Il est constant que la fondation Bon Sauveur d'Alby a communiqué à l'association CCDH le rapport annuel relatif aux mesures d'isolement et de contention établi au titre de l'année 2017. Par suite, la requête est devenue sans objet sur ce point.

3. En revanche, s'agissant des registres de contention et d'isolement de l'établissement du 1er janvier au 31 décembre 2017, il ressort des documents versés par le défendeur à l'instance que les registres communiqués ne comportaient qu'une suite de dates et d'heures auxquelles ont débuté et ont pris fin les mesures, sans qu'il soit possible de savoir si ces mesures avaient pu concerner un même patient dans le temps. A défaut de faire figurer les identifiants anonymisés des patients, ces documents étaient donc inexploitables. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'accueillir l'exception de non-lieu opposée en défense en ce qui concerne la communication de ces registres.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. " Aux termes de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. / () ". Aux termes de l'article L. 311-1 de ce code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. " Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. " Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 de ce code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. "

5. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d'une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

6. D'autre part, aux termes du III de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique : " Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1. "

7. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, citées au point précédent, qui prévoient, d'une part, que le registre de contention et d'isolement doit être présenté, sur leur demande, à la Commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d'autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la Commission des usagers et au Conseil de surveillance de l'établissement, n'ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles du code des relations entre le public et l'administration régissant le droit d'accès aux documents administratifs.

8. Le rapport annuel et le registre des mesures d'isolement et de contention, qui sont prévus par les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, et établis et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs au sens de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, ces documents sont soumis au droit d'accès prévu à l'article L. 311-1 de ce code, sous les réserves prévues aux articles L. 311-5 et L. 311-6 de ce code.

9. Le registre des mesures d'isolement et de contention et le rapport annuel rendant compte de ces pratiques sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sans que cette personne ait à justifier d'un intérêt particulier à obtenir communication de tels documents, après, conformément à l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques, du secret médical ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, telles que les éléments permettant d'identifier les patients concernés. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la mention de l'identifiant anonymisé des patients permettrait de les identifier et, ainsi, pourrait porter atteinte à la protection de leur vie privée, au secret médical ou pourrait faire apparaître leur comportement et, ce faisant, pourrait leur porter préjudice. Cet identifiant non nominatif doit être distingué d'un " identifiant permanent du patient ", dit A, mention dont l'occultation s'impose. En outre, les mentions des dates, heures et durées des mesures d'isolement et de contention ne sont pas au nombre de celles dont, par application de l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, les articles L. 311-5 et L. 311-6 de ce code permettent l'occultation ou la disjonction.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. "

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'unique demande adressée à la fondation Bon Sauveur d'Alby aurait eu pour objet ou pour effet de perturber son fonctionnement ou de faire peser sur cet établissement une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. La circonstance que l'association requérante manifeste une hostilité notoire, non pas seulement aux modalités de la prise en charge hospitalière de la psychiatrie mais, en réalité, au principe même de cette prise en charge, n'est pas de nature à la priver du droit à la communication de ces documents qu'elle tient de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration. La demande de la CCDH ne revêt dès lors pas un caractère abusif.

12. En troisième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'association requérante renonce à connaître l'identité des professionnels de santé figurant sur le registre. Dans ces conditions, le document sollicité devra être communiqué après occultation du nom des personnels soignants.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que l'association CCDH est fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle le directeur de la fondation Bon Sauveur d'Alby a maintenu son refus de lui communiquer une copie du registre des mesures d'isolement et de contention au titre de l'année 2017, sous réserve toutefois, d'une part, de l'occultation des données concernant les personnels de santé et, d'autre part, en ce qui concerne les patients, que le document ne contienne que les données personnelles prévues par l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

14. L'exécution du jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint à la fondation Bon Sauveur d'Alby de communiquer à l'association requérante, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2017, dans les conditions et sous les réserves mentionnées au point 13 du présent jugement. Pour le cas où le registre serait assorti d'identifiants anonymisés des patients, sa communication comportera mention de ces identifiants. Pour le cas où, en dépit des énonciations de l'instruction ministérielle du 29 mars 2017 dont l'annexe 1 prévoit que le registre comporte pour chaque mesure un " identifiant patient ", il ne serait pas assorti de tels identifiants, dont l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa rédaction applicable avant 2021, n'imposait pas la mention, cette communication ne comportera pas mention de tels identifiants. Elle ne comportera pas davantage la mention d'un quelconque identifiant nominatif d'un quelconque patient. Si l'association requérante soutient que la mention d'un identifiant anonymisé est indispensable à l'exploitation d'un tel registre, une telle circonstance est néanmoins sans influence sur l'étendue du droit à communication résultant des dispositions rappelées au point 4 du présent jugement, qui n'imposent pas à l'administration de porter sur les documents communicables qu'elle a établis des mentions qu'elle n'avait pas, lors de cet établissement, l'obligation légale d'y faire figurer. Dès lors l'association requérante demande que la communication à lui faire de ce registre ne comporte pas les noms des professionnels de santé, cette communication ne comportera pas mention de ces noms. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

15. En premier lieu, l'association requérante n'établit pas avoir exposé des frais au titre des dépens de l'instance. Les conclusions présentées à ce titre ne peuvent qu'être rejetées comme étant dépourvues d'objet.

16. En second lieu, aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "

17. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la fondation Bon Sauveur d'Alby la somme de 800 euros à verser à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision par laquelle la fondation Bon Sauveur d'Alby a refusé de communiquer à l'association CCDH le rapport annuel établi pour l'année 2017 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention.

Article 2 : La décision implicite par laquelle le directeur de la fondation Bon Sauveur d'Alby a maintenu son refus de communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 est annulée en tant que les registres ne comportaient pas les identifiants anonymisés des patients.

Article 3 : Il est enjoint à la fondation Bon Sauveur d'Alby de procéder à la communication à l'association CCDH du document visé à l'article 2 selon les modalités prévues aux points 13 et 14 du présent jugement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : La fondation Bon Sauveur d'Alby versera à l'association CCDH la somme de 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " et à la fondation Bon Sauveur d'Alby.

Copie en sera adressée à la Commission d'accès aux documents administratifs.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2022.

La magistrate désignée,

S. JORDAN-SELVA

La greffière,

S. SORABELLA

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,