Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2005297

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 octobre 2020, le 14 décembre 2021 et le 3 janvier 2022, Mme A D, représentée par Me Denjean, demande au tribunal :

1°) de condamner la communauté de communes Cœur de Garonne à lui verser la somme de 16 145,80 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'interruption de la relation d'emploi ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes cœur de Garonne le paiement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le recours abusif de la communauté de communes Cœur de Garonne aux contrats à durée déterminée de 2010 à 2018 est constitutif d'une faute de nature à engager sa responsabilité ;

- le transfert de la compétence " enfance-jeunesse " ayant entraîné un transfert de responsabilité, la communauté de communes Cœur de Garonne est responsable de l'ensemble des contrats passés avec elle, y compris ceux conclus antérieurement au transfert de compétences par la commune de Martres-Tolosane ;

- elle a droit à une indemnisation évaluée en fonction des avantages financiers auxquels elle aurait pu prétendre en cas de licenciement si elle avait été employée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée ; compte tenu de sa durée d'engagement et de sa dernière rémunération, cette indemnisation s'élève à 6 145,80 euros ;

- elle a subi un préjudice moral en raison de la situation de précarité professionnelle dans laquelle elle a été maintenue et de l'impossibilité pour elle de retrouver, à l'âge de 61 ans, un emploi à la suite du non-renouvellement de son contrat ; ce préjudice doit être évalué à la somme de 10 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 14 décembre 2021 et le 17 janvier 2022, la communauté de communes Cœur de Garonne, représentée par Me Ortholan, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme D le paiement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Mme D a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 12 février 2021.

Par une ordonnance du 14 décembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 17 janvier 2022 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 1999/70/CE du Conseil de l'Union européenne du 28 juin 1999 ;

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale ;

- la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de M. Mony, rapporteur public,

- et les observations de Me Salles, représentant la communauté de communes Cœur de Garonne.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D a été recrutée en qualité d'agent non titulaire par la commune de Martres-Tolosane (Haute-Garonne) pour exercer les fonctions de directrice des accueils de loisirs, par contrats à durée déterminée successifs d'une durée de trois mois à un an, du 1er février 2010 jusqu'au 31 décembre 2017, d'abord en qualité d'attachée territoriale, puis, à compter du 1er février 2016, en qualité d'animatrice territoriale. A la suite du transfert de la compétence " enfance-jeunesse " à la communauté de communes Cœur de Garonne à compter du 1er janvier 2018, l'intéressée a été recrutée par cette dernière, par contrat à durée déterminée, pour la période allant du 1er février 2018 au 6 juillet 2018. Par un courrier du 24 avril 2018, le président de la communauté de communes, interrogé par Mme D sur les raisons du non-renouvellement de son contrat, informait l'intéressée que l'emploi sur le site de Martres-Tolosane devait être occupé par un agent titulaire qui venait d'être reçu au concours d'animateur territorial. Mme D a formé une réclamation indemnitaire préalable le 27 juillet 2020, qui a été rejetée par un courrier en date du 25 août 2020. Par la présente requête, Mme D demande au tribunal la condamnation de la communauté de communes Cœur de Garonne à lui verser la somme de 16 145,80 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait de l'interruption de la relation d'emploi.

Sur les conclusions indemnitaires :

Sur le grief tiré du renouvellement abusif des contrats à durée déterminée de Mme D :

2. Aux termes de l'article 1er de la directive 1999/70/CE du Conseil de l'Union européenne du 28 juin 1999 concernant l'accord-cadre CES, UNICE et CEEP sur le travail à durée déterminée : " La présente directive vise à mettre en œuvre l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée, figurant en annexe, conclu le 18 mars 1999 entre les organisations interprofessionnelles à vocation générale (CES, UNICE, CEEP) ". Aux termes de l'article 2 de cette directive : " Les Etats membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 10 juillet 2001 ou s'assurent, au plus tard à cette date, que les partenaires sociaux ont mis en place les dispositions nécessaires par voie d'accord, les Etats membres devant prendre toute disposition nécessaire leur permettant d'être à tout moment en mesure de garantir les résultats imposés par la présente directive. Ils en informent immédiatement la Commission. () ". Aux termes des stipulations de la clause 5 de l'accord-cadre annexé à la directive, relative aux mesures visant à prévenir l'utilisation abusive des contrats à durée déterminée : " 1. Afin de prévenir les abus résultant de l'utilisation de contrats ou de relations de travail à durée déterminée successifs, les États membres, après consultation des partenaires sociaux, conformément à la législation, aux conventions collectives et pratiques nationales, et/ou les partenaires sociaux, quand il n'existe pas des mesures légales équivalentes visant à prévenir les abus, introduisent d'une manière qui tienne compte des besoins de secteurs spécifiques et/ou de catégories de travailleurs, l'une ou plusieurs des mesures suivantes : a) des raisons objectives justifiant le renouvellement de tels contrats ou relations de travail ; b) la durée maximale totale de contrats ou relations de travail à durée déterminée successifs ; c) le nombre de renouvellements de tels contrats ou relations de travail. 2. Les États membres, après consultation des partenaires sociaux et/ou les partenaires sociaux, lorsque c'est approprié, déterminent sous quelles conditions les contrats ou relations de travail à durée déterminée : a) sont considérés comme "successifs" ; b) sont réputés conclus pour une durée indéterminée ".

3. Aux termes de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa version en vigueur du 7 août 2009 au 14 mars 2012 : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale, ou de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, de leur participation à des activités dans le cadre de l'une des réserves mentionnées à l'article 74, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi. / Ces collectivités et établissements peuvent, en outre, recruter des agents non titulaires pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois et conclure pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une seule fois à titre exceptionnel, des contrats pour faire face à un besoin occasionnel () ". Aux termes de l'article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984 précitée dans sa version applicable à compter du 14 mars 2012 : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et pour les besoins de continuité du service, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. / Le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un an. Il ne peut l'être que lorsque la communication requise à l'article 41 a été effectuée/. Sa durée peut être prolongée, dans la limite d'une durée totale de deux ans, lorsque, au terme de la durée fixée au deuxième alinéa du présent article, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi par un fonctionnaire n'a pu aboutir ".

4. Les dispositions précitées de la directive européenne, telles qu'elles ont été interprétées par la Cour de justice de l'Union européenne, imposent aux Etats membres d'introduire de façon effective et contraignante dans leur ordre juridique interne, s'il ne le prévoit pas déjà, l'une au moins des mesures énoncées aux a) à c) du paragraphe 1 de la clause 5, afin d'éviter qu'un employeur ne recoure de façon abusive au renouvellement de contrats à durée déterminée. Lorsque l'Etat membre décide de prévenir les renouvellements abusifs en recourant uniquement aux raisons objectives prévues au a), ces raisons doivent tenir à des circonstances précises et concrètes de nature à justifier l'utilisation de contrats de travail à durée déterminée successifs.

5. Il ressort également de l'interprétation de la directive retenue par la Cour de justice de l'Union européenne que le renouvellement de contrats à durée déterminée afin de pourvoir au remplacement temporaire d'agents indisponibles répond, en principe, à une raison objective au sens de la clause citée ci-dessus, y compris lorsque l'employeur est conduit à procéder à des remplacements temporaires de manière récurrente, voire permanente, et alors même que les besoins en personnel de remplacement pourraient être couverts par le recrutement d'agents sous contrats à durée indéterminée. Toutefois, si l'existence d'une telle raison objective exclut en principe que le renouvellement des contrats à durée déterminée soit regardé comme abusif, c'est sous réserve qu'un examen global des circonstances dans lesquelles les contrats ont été renouvelés ne révèle pas, eu égard notamment à la nature des fonctions exercées par l'agent, au type d'organisme qui l'emploie, ainsi qu'au nombre et à la durée cumulée des contrats en cause, un abus.

6. Les dispositions de la loi du 26 janvier 1984 mentionnées au point 3 subordonnent la conclusion et le renouvellement de contrats à durée déterminée à la nécessité de faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire ou à l'existence d'un besoin occasionnel. Elles se réfèrent ainsi à une " raison objective ", de la nature de celles auxquelles la directive renvoie. En outre, ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu'un renouvellement abusif de contrats à durée déterminée ouvre à l'agent concerné un droit à l'indemnisation du préjudice qu'il subit lors de l'interruption de la relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée.

7. En l'espèce, il résulte de l'instruction que du 1er février 2010 au 6 juillet 2018, soit sur une période de huit ans et cinq mois, Mme D a été recrutée par treize contrats à durée déterminée d'une durée de trois mois à un an, régulièrement renouvelés, pour exercer des fonctions de directrice des accueils de loisirs. Si la communauté de commune Cœur de Garonne soutient que ces contrats trouvaient leur fondement dans les dispositions de l'article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984, anciennement article 3 alinéa 1 de la même loi, afin de pourvoir un emploi vacant n'ayant pas pu l'être immédiatement dans les conditions statutaires, elle n'apporte aucun élément de nature à justifier la recherche infructueuse de recrutement d'un agent titulaire sur une aussi longue période. En tout état de cause, les dispositions précitées de l'article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984, entrées en vigueur le 14 mars 2012 et applicable aux contrats conclus à compter du 30 avril 2012, limitent à une durée totale de deux ans, dans le cas de figure concerné, le recours à un agent non titulaire. Par ailleurs, la circonstance également alléguée que ces contrats devaient permettre à Mme D de passer le concours d'animateur territorial, ne justifie pas l'emploi de l'intéressée pendant une période de plus de huit ans sur la seule base de contrats à durée déterminés régulièrement renouvelés. Mme D est dès lors fondée à soutenir que la commune de Martres-Tolosanes puis la communauté de communes Cœur de Garonne, qui vient aux droits et obligations de la commune, ont recouru abusivement à une succession de contrats à durée déterminée. Par suite, la communauté de communes Cœur de Garonne a commis une faute de nature à engager sa responsabilité à l'égard de la requérante qui peut ainsi prétendre à la réparation des préjudices directs et certains qu'elle a subis du fait de l'interruption de la relation d'emploi avec la communauté de communes.

Sur l'indemnisation des préjudices subis :

8. En premier lieu, le préjudice financier subi par Mme D doit être évalué en fonction des avantages financiers auxquels elle aurait pu prétendre en cas de licenciement si elle avait été employée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée.

9. Aux termes du premier alinéa de l'article 45 du décret du 15 février 1988 susvisé, : " La rémunération servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement est la dernière rémunération nette des cotisations de la sécurité sociale et, le cas échéant, des cotisations d'un régime de prévoyance complémentaire, effectivement perçue au cours du mois civil précédant le licenciement. Elle ne comprend ni les prestations familiales, ni le supplément familial de traitement, ni les indemnités pour travaux supplémentaires ou autres indemnités accessoires. ". Aux termes de l'article 46 de ce même décret : " L'indemnité de licenciement est égale à la moitié de la rémunération de base définie à l'article précédent pour chacune des douze premières années de services, au tiers de la même rémunération pour chacune des années suivantes, sans pouvoir excéder douze fois la rémunération de base. Elle est réduite de moitié en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle. () / Pour l'application de cet article, toute fraction de service égale ou supérieure à six mois sera comptée pour un an ; toute fraction de service inférieure à six mois n'est pas prise en compte ".

10. Il résulte de l'instruction, et notamment du bulletin de salaire de juillet 2018 versé au dossier par la requérante, que la rémunération de base devant être prise en compte pour le calcul d'une telle indemnité, nette des cotisations de la sécurité sociale et sans y inclure ni les indemnités pour travaux supplémentaires ni les autres indemnités accessoires, s'élève en l'espèce à la somme de 1 376,65 euros. Eu égard au nombre de huit années durant lesquelles Mme D a exercé ses fonctions au sein de la commune de Martres-Tolosane puis de la communauté de communes Cœur de Garonne, le préjudice résultant pour la requérante de la perte de cet avantage financier, auquel elle aurait pu prétendre en cas de licenciement si elle avait été employée dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée, doit être évalué à huit fois la moitié de la rémunération de base, soit la somme de 5 506,56 euros.

11. En second lieu, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral subi par Mme D en l'évaluant à la somme de 3 000 euros.

12. Il résulte de ce qui précède que Mme D est fondée à demander la condamnation de la communauté de communes Cœur de Garonne à lui verser une somme de 8 506,56 euros en réparation des préjudices subis du fait du non-renouvellement de son contrat de travail.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme D, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la communauté de communes Cœur de Garonne au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

14. Mme D n'allègue pas avoir exposé des frais autres que ceux pris en charge par l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle totale qui lui a été allouée par une décision du 12 février 2021. Par ailleurs, l'avocat de Mme D n'a pas demandé que lui soit versée par la communauté de communes Cœur de Garonne, sur le fondement de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, la somme correspondant aux frais exposés qu'il aurait réclamée à sa cliente si cette dernière n'avait bénéficié d'une aide juridictionnelle totale. Dans ces conditions, les conclusions de la requête tendant à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Cœur de Garonne une somme sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La communauté de communes Cœur de Garonne est condamnée à verser à Mme D une somme de 8 506,56 euros en réparation des préjudices subis du fait du non renouvellement de son contrat de travail.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Cœur de Garonne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme A D et à la communauté de communes Cœur de Garonne.

Délibéré après l'audience du 23 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

M. Leymarie, conseiller,

Mme Rousseau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2022.

La rapporteure,

M. C

La présidente,

V. POUPINEAULa greffière,

M. B

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef :