Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2101377

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 11 mars 2021, la société d'exercice libéral par actions simplifiée (Selas) Egide, représentée par Me Brenac agissant en qualité de mandataire liquidateur de la société à responsabilité limitée (SARL) Le Relais des Forges, demande au tribunal :

1°) à titre principal, de condamner la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes à lui verser la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices subis en raison de l'illégalité de la délégation de service public conclue en 2014 avec la société Le Relais des Forges et de l'absence d'indemnisation d'éviction ;

2°) à titre subsidiaire, de condamner la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes à lui verser la somme de 50 000 euros en réparation du seul préjudice subi en raison de l'absence d'indemnisation d'éviction ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes le paiement de la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

- la délégation de service public conclue en 2014 est irrégulière dès lors que la collectivité n'a ni délégué la gestion d'un service public, ni exercé un contrôle sur l'activité du Relais des Forges ; la circonstance que le bâtiment était situé sur le domaine public ne suffit pas à justifier l'existence d'une délégation de service public ; la collectivité aurait dû conclure un bail commercial avec le Relais des Forges ; la collectivité a d'ailleurs postérieurement conclu un bail commercial pour ce restaurant avec la société l'Abeille gourmande ;

- l'irrégularité de la délégation de service public engage la responsabilité de la collectivité ;

- le recours irrégulier à une délégation de service public en lieu et place d'un bail commercial a privé le Relais des Forges d'un bail d'une durée de neuf ans, ainsi que d'une indemnité d'éviction ; il a également précarisé la relation contractuelle et contribué à l'ouverture de la liquidation judiciaire ;

- par suite, cette irrégularité a causé aux créanciers du Relais des Forges une perte de chance de recouvrir tout ou partie de leurs créances ; cette perte est évaluée à 75% du passif de la société liquidée, soit 200 000 euros ;

- de plus, elle a privé le Relais des Forges d'une indemnité d'éviction, évaluée à 50 000 euros, au regard du chiffre d'affaires annuel moyen de l'exploitation sur les trois dernières années, soit 300 000 euros ;

- à titre subsidiaire, même si les locaux du Relais des Forges relevaient du domaine public, cette société avait droit à être indemnisée de son éviction dès lors qu'elle justifiait d'une clientèle propre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 novembre 2021, la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes, prise en la personne de son président et représentée par Me Magrini, demande au tribunal de rejeter la requête et de mettre à la charge de la Selas Egide la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle a été introduite en l'absence de la saisine préalable d'un conciliateur, ainsi que le prévoit l'article 32 de la convention de délégation de service public ;

- les moyens soulevés par Selas Egide ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Hecht,

- les conclusions de M. Déderen, rapporteur public,

- et les observations de Me Got, représentant la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes.

Considérant ce qui suit :

1. Le 26 mars 2014, la communauté de communes du pays de Foix (Ariège) a signé une délégation de service public (DSP) de 5 ans prévoyant la mise à disposition d'un bar-restaurant à la SARL Le Relais des Forges, sur le site des Forges de Pyrène, jusqu'au 15 mars 2019. En 2017, la communauté de communes a été remplacée par la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes. Le 18 juillet 2016, le tribunal de commerce de Foix a ouvert une procédure de sauvegarde pour la société Le Relais des Forges. Le 27 février 2019, une délibération de la communauté d'agglomération a prolongé la DSP jusqu'au 31 mai 2019. Par un courrier du 22 mai 2019, la communauté d'agglomération a confirmé au Relais des Forges la fin de la DSP le 31 mai 2019. Le 8 juillet 2019, le tribunal de commerce a ouvert une procédure de liquidation judiciaire à l'encontre du Relais des Forges et a désigné la Selas Egide comme mandataire liquidateur. Le 23 septembre 2020, la société Egide a formé une demande indemnitaire auprès de la communauté d'agglomération, en se prévalant de sa responsabilité dans la faillite du Relais des Forges. Cette demande a été rejetée le 12 janvier 2021. Par la présente requête, la société Egide demande la condamnation de la communauté d'agglomération à lui verser la somme de 250 000 euros à raison des préjudices subis du fait de la conclusion d'une DSP illégale en lieu et place d'un bail commercial.

Sur les conclusions indemnitaires :

2. Toute illégalité commise par l'administration constitue une faute susceptible d'engager sa responsabilité, pour autant qu'il en soit résulté un préjudice direct et certain. La responsabilité de l'administration ne saurait toutefois être engagée pour la réparation des dommages qui ne trouvent pas leur cause dans cette illégalité.

En ce qui concerne la légalité de la délégation de service public :

3. D'une part, aux termes de l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales : " Les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics peuvent confier la gestion d'un service public dont elles ont la responsabilité à un ou plusieurs opérateurs économiques par une convention de délégation de service public définie à l'article L. 1121-3 du code de la commande publique préparée, passée et exécutée conformément à la troisième partie de ce code. " Aux termes de l'article L. 1121-3 du code de la commande publique : " La délégation de service public mentionnée à l'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales est une concession de services ayant pour objet un service public et conclue par une collectivité territoriale, un établissement public local, un de leurs groupements, ou plusieurs de ces personnes morales. " Aux termes de l'article 1112-1 de ce code : " Un contrat de concession est un contrat par lequel une ou plusieurs autorités concédantes soumises au présent code confient l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un prix. / La part de risque transférée au concessionnaire implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement théorique ou négligeable. Le concessionnaire assume le risque d'exploitation lorsque, dans des conditions d'exploitation normales, il n'est pas assuré d'amortir les investissements ou les coûts, liés à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, qu'il a supportés. "

4. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous. " Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2122-1-1 de ce code : " Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. "

5. Indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public. Même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission.

6. La société requérante soutient que la communauté d'agglomération a engagé sa responsabilité en concluant avec le Relais des Forges une DSP illégale. S'il est constant que l'activité de restauration du Relais des Forges n'a pas été qualifié de service public par le législateur, et que cette société ne disposait pas non plus de prérogatives de puissance publique pour assurer une mission d'intérêt général, en revanche la communauté d'agglomération fait valoir que cette société exerçait bien une mission d'intérêt général, sous son contrôle, et que le bar-restaurant était situé sur son domaine public.

7. Premièrement, la communauté d'agglomération fait valoir que l'exploitation du bar-restaurant contribuait à l'activité culturelle et touristique du site du Relais des Forges. A ce titre, s'il ne résulte pas de l'instruction qu'il aurait eu des missions culturelles, en revanche la convention de DSP prévoit, en son article 7, que le délégataire " concourt à la mission générale d'animation du site touristique. Il devra connaître le site et son environnement, de manière à pouvoir informer les usagers ". Deuxièmement, il résulte des articles 11 et 20 de la DSP que les prix devaient être approuvés par la collectivité, et que la société délégataire devait " proposer un prix de base d'un montant attractif du menu type le midi en semaine, un prix du menu pour les groupes ainsi que deux ou trois menus soirée et week-end et une carte. Une fois ces prix déterminés, ils seront augmentés de manière raisonnable les années suivantes ". Troisièmement, il résulte des articles 22 à 24 de la DSP que la société concessionnaire devait transmettre un compte-rendu annuel retraçant la totalité des opérations, une analyse de la qualité du service et notamment du taux de fréquentation du bar et du restaurant, une analyse des conditions d'application des clauses de la convention, des documents budgétaires et comptables, notamment le bilan, le compte de résultats, le tableau des amortissements ainsi que " des éléments analytiques et statistiques relatifs à l'exploitation ". Quatrièmement, il résulte de l'article 7 de la DSP que l'établissement devait être ouvert du 15 juin au 15 septembre, ainsi que les week-ends et jours fériés où le site touristique était ouvert, et en outre qu'il devait être ouvert à toute demande de la collectivité, notamment lors d'animations ou de manifestations, ainsi que lors des heures d'ouverture du musée. Cinquièmement, il résulte de l'article 18 de la DSP que la commande et l'installation de décoration supposaient un " accord préalable " de la collectivité, tandis que son article 15 prévoyait également un contrôle par la collectivité de l'état d'entretien et de conservation du bar-restaurant. Ainsi, il résulte de l'instruction que la collectivité exerçait un contrôle sur l'activité du bar-restaurant, tant sur les jours et horaires d'ouverture, les prix pratiqués, les services proposés, l'entretien et la décoration, que sur le bilan de son activité, dans le cadre de l'animation générale du site à laquelle il devait concourir.

8. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la délégation de service public en litige a été conclue illégalement.

9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions indemnitaires de la requête doivent être rejetées.

Sur les dépens :

10. La société Egide ne justifie pas avoir engagé, dans la présente instance, des frais prévus par les dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative. Dès lors, ses conclusions tendant à la condamnation de l'Etat aux entiers dépens doivent être rejetées, en toutes hypothèses.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la société Egide la somme réclamée au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Sur le fondement de ces mêmes dispositions, la société Egide, représentée par Me Brennac et agissant en qualité de mandataire liquidateur de la SARL Le Relais des Forges, versera à la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes une somme de 1 500 euros.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la Selas Egide est rejetée.

Article 2 : La Selas Egide, représentée par Me Brennac et agissant en qualité de mandataire liquidateur de la SARL Le Relais des Forges, versera à la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la Selas Egide, représentée par Me Brennac et agissant en qualité de mandataire liquidateur de la SARL Le Relais des Forges, et à la communauté d'agglomération Pays Foix-Varilhes.

Copie en sera adressée au préfet de l'Ariège.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Carotenuto, présidente,

M. Hecht, premier conseiller,

Mme Pétri, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 février 2024.

Le rapporteur,

S. HECHT

La présidente,

S. CAROTENUTO La greffière,

F. LE GUIELLAN

La République mande et ordonne au préfet de l'Ariège, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,