Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2101879

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 2 avril 2021, le 22 avril 2022, le 8 juin 2022 et le 22 juillet 2025, l'association Pays de l'ours-Adet, l'association Ferus-ours, loup, lynx, l'association Fonds mondial pour la nature France, l'association Fonds d'intervention écopastoral, l'association Comité écologique ariégeois, l'association France nature environnement et l'association Sepanso Pyrénées atlantiques, représentées par Me Terrasse, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de refus de l'Etat de procéder à un nouveau renforcement de la population d'ours brun dans son aire de répartition naturelle ;

2°) de condamner l'Etat à verser à chacune des associations requérantes la somme de 20 000 euros en réparation de leur préjudice moral respectif du fait des fautes ayant pour conséquence un maintien de l'espèce ours brun (ursus arctos) dans un état défavorable de conservation ;

3°) d'enjoindre à l'Etat de prendre toute mesure utile aux fins de rétablir l'ours brun dans un état de conservation favorable dans son aire de répartition naturelle et à tout le moins de procéder dans un délai d'un mois au remplacement des trois ours morts de cause anthropique en 2020 sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'Etat français a manqué à son obligation de maintenir l'ours brun dans un état de conservation favorable, notamment en refusant de réintroduire des ours ;

- l'Etat a adopté des mesures contraires aux exigences législatives et réglementaires environnementales imposant la protection de l'ours ;

- les fautes ainsi commises par l'Etat ont porté atteinte aux intérêts collectifs qu'elles défendent et leur ont causé un préjudice moral.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 28 février 2022 et le 20 mai 2022, le ministre de la transition écologique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- il n'a pas méconnu ses obligations résultant du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et la directive Habitats ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute pour la demande préalable du 2 décembre 2021 d'avoir lié le contentieux ;

- la réalité du préjudice n'est pas établie ;

- le préjudice ne saurait en tout état de cause être évalué au montant demandé.

Par ordonnance du 29 juillet 2025, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 19 août 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;

- le code de l'environnement ;

- l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lequeux, rapporteure,

- les conclusions de Mme Lucas, rapporteure publique,

- et les observations de Me Rover, représentant les associations requérantes.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Pays de l'ours-Adet et six autres associations ayant notamment pour objet la restauration d'une population d'ours bruns dans les Pyrénées ont sollicité par courrier adressé à la ministre de la transition écologique et solidaire le 2 décembre 2020, d'une part, que de nouvelles mesures de renforcement de l'espèce soient prises et, d'autre part, la réintroduction de spécimens en remplacement de trois ours morts de cause anthropique en 2020, mesures à défaut desquelles elles rechercheraient la responsabilité de l'Etat en raison de la carence des autorités françaises dans leur obligation de rétablir la population d'ours bruns dans un état de conservation favorable

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne le manquement à l'obligation de maintenir l'ours brun dans un état de conservation favorable :

2. D'une part, aux termes de l'article 1er de la directive du 21 mai 1992 : " Aux fins de la présente directive, on entend par : / () / i) état de conservation d'une espèce : l'effet de l'ensemble des influences qui, agissant sur l'espèce, peuvent affecter à long terme la répartition et l'importance de ses populations sur le territoire visé à l'article 2. / "L'état de conservation" sera considéré comme "favorable", lorsque : / - les données relatives à la dynamique de la population de l'espèce en question indiquent que cette espèce continue et est susceptible de continuer à long terme à constituer un élément viable des habitats naturels auxquels elle appartient et / - l'aire de répartition naturelle de l'espèce ne diminue ni ne risque de diminuer dans un avenir prévisible et / - il existe et il continuera probablement d'exister un habitat suffisamment étendu pour que ses populations se maintiennent à long terme ; / () ". Aux termes de l'article 2 de la même directive : " 1. La présente directive a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages sur le territoire européen des États membres où le traité s'applique. / 2. Les mesures prises en vertu de la présente directive visent à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. / 3. Les mesures prises en vertu de la présente directive tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales ". Aux termes de l'article 12 de ladite directive : " 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : / a) toute forme de capture ou de mise à mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; / b) la perturbation intentionnelle de ces espèces notamment durant la période de reproduction, de dépendance, d'hibernation et de migration ; / c) la destruction ou le ramassage intentionnels des œufs dans la nature ; / d) la détérioration ou la destruction des sites de reproduction ou des aires de repos ; / 2. Pour ces espèces, les États membres interdisent la détention, le transport, le commerce ou l'échange et l'offre aux fins de vente ou d'échange de spécimens prélevés dans la nature, à l'exception de ceux qui auraient été prélevés légalement avant la mise en application de la présente directive. / () ". Aux termes de l'article 22 de cette même directive : " Dans la mise en application des dispositions de la présente directive, les États membres : / a) étudient l'opportunité de réintroduire des espèces de l'annexe IV, indigènes à leur territoire, lorsque cette mesure est susceptible de contribuer à leur conservation, à condition qu'il soit établi par une enquête, tenant également compte des expériences des autres États membres ou d'autres parties concernées, qu'une telle réintroduction contribue de manière efficace à rétablir ces espèces dans un état de conservation favorable et n'ait lieu qu'après consultation appropriée du public concerné ; / () ". L'annexe IV de ladite directive classe notamment l'espèce " ursus arctos " parmi les espèces animales et végétales d'intérêt communautaire qui nécessitent une protection particulière.

3. Aux termes du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition de l'article 12 de la directive " Habitats " : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation () d'espèces animales non domestiques () et de leurs habitats, sont interdits : / 1° () la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces () ". Aux termes de l'article R. 161-3 du code de l'environnement : " () / II. - L'état de conservation d'une espèce s'apprécie en tenant compte de l'ensemble des influences qui, agissant sur l'espèce concernée, peuvent affecter à long terme la répartition et l'importance de ses populations dans leur aire de répartition naturelle. Il est considéré comme favorable lorsque sont réunis les critères suivants : /1° Les données relatives à la dynamique des populations de cette espèce indiquent qu'elle se maintient à long terme comme élément viable de son habitat naturel ; / 2° L'aire de répartition naturelle de cette espèce ne diminue pas et n'est pas susceptible de diminuer dans un avenir prévisible ;/ 3° Il existe et il continuera probablement d'exister un habitat suffisamment grand pour maintenir à long terme les populations de cette espèce qu'il abrite./ () ".

4. D'autre part, aux termes de l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " La directive lie tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ".

5. Tout Etat membre de l'Union Européenne peut voir engager sa responsabilité pour méconnaissance du droit européen et doit à ce titre reconnaitre un droit à réparation des particuliers lésés dès lors que la règle de droit violée a pour objet de leur conférer des droits, que la violation est suffisamment caractérisée et qu'il existe un lien de causalité direct entre cette violation et le préjudice subi par les particuliers.

6. Il résulte du document dénommé " Plan ours 2018-2028 " que l'objectif de maintenir l'ours dans les Pyrénées repose sur deux axes. Le premier consiste à s'appuyer sur la capacité de la population à croitre d'elle-même et repose sur une stratégie de " croît interne " dont le choix a été guidé par la circonstance qu'il permettrait une prise en compte progressive de la présence de l'ours dans l'exercice des activités humaines et notamment du pastoralisme. Le second repose sur des renforcements de nouveaux spécimens pour maintenir une dynamique favorable, mis en œuvre dans la concertation et dans l'accompagnement des éleveurs. Il est indiqué que cet axe sera mis en œuvre dès que des renforcements seront nécessaires au maintien d'une dynamique favorable de la population avec au préalable concertation et accompagnement. Il s'agit notamment du cas du remplacement de tout ours disparu de cause anthropique à l'endroit où sa présence sera la plus favorable et en tenant compte d'un éventuel déséquilibre du ratio male-femelle pour le choix du sexe de l'ours remplaçant. L'action de l'Etat en la matière repose également, ainsi qu'il s'en prévaut dans la feuille de route pastoralisme, sur les mesures d'accompagnement et de pédagogie sur la présence de l'ours qui est un élément nécessaire à l'acceptation de la présence de l'ours et la cohabitation avec lui dans le massif, afin de lutter contre les morts anthropiques.

7. Il ressort des pièces du dossier que l'effectif de l'espèce en France, qui s'élevait encore à environ cent cinquante individus au début du XXème siècle, a ensuite connu un fort déclin, pour ne plus compter que sept ou huit individus dans les années 1980. Un régime de protection a été institué en 1981 et des réintroductions effectuées à compter de 1996, permettant une amélioration progressive de la situation de l'espèce. L'ours brun est désormais présent dans le massif des Pyrénées, et le noyau de population est présent sur cinq départements français, les Pyrénées-Atlantiques, les Hautes-Pyrénées, la Haute-Garonne, l'Ariège et l'Aude, trois communautés autonomes espagnoles, la Navarre, l'Aragon et la Catalogne, ainsi qu'en Andorre. Il est constant que depuis la réintroduction de deux femelles en 2018, aucune réintroduction de spécimen d'ours n'a été entreprise. Il est également constant que deux mâles et deux femelles mâtures sont morts du fait de l'homme entre 2020 et 2021, portant à quatre le nombre de prélèvements d'ours dans leur aire de répartition naturelle du massif des Pyrénées. Il résulte des modélisations présentées par l'analyse démo-génétique produite en défense qu'en raison de ces disparitions, une période de dix à quinze ans supplémentaires est nécessaire pour parvenir à un niveau de population comparable à celui que la population aurait pu atteindre sans ces pertes.

8. Toutefois, d'une part, il résulte de l'instruction et particulièrement des dernières données disponibles publiées par l'Office français de la biodiversité (OFB) dans son rapport annuel pour l'année 2024 que, si l'aire de répartition totale de l'espèce est estimée à environ 7 200 km² en 2024, soit une diminution de 3 200 km² par rapport à 2019, en revanche la population totale pyrénéenne a fortement augmentée. En effet, l'effectif moyen détecté est de quatre-vingt-seize- spécimens. La méthode d'estimation des effectifs par capture, marquage et recapture met en évidence une présence moyenne de cent quatre individus, avec un intervalle de crédibilité compris entre quatre-vingt-dix-sept et cent vingt-trois individus en 2024, dont cinquante individus matures et vingt-quatre subadultes. Ces données mettent en évidence un taux d'accroissement moyen annuel de la population ursine de l'ordre de 11,12 % entre 2006 et 2023. De plus, l'Etat fait valoir que la diminution de l'aire de répartition constatée est liée à une évolution dans la méthode de suivi de l'espèce qui a conduit à ce qu'aucun ours ne soit plus désormais équipé d'émetteur GPS à compter de 2021. La valeur de référence jugée nécessaire pour assurer la survie de l'espèce étant fixée à un peu plus d'une centaine d'individus, dont quatre-vingt-quatorze matures par un rapport d'évaluation établi le 26 septembre 2013 par le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) à la demande du Gouvernement, il suit de là que la population ursine des Pyrénées tend vers l'objectif que les autorités doivent poursuivre pour assurer le maintien de l'espèce dans un état de conservation favorable.

9. D'autre part, les associations font également valoir que le manque de diversité génétique constitue un risque pour la conservation de l'espèce. Si la population d'ours des Pyrénées étant issue d'un nombre limité d'individus, le constat d'une baisse de la diversité génétique est partagé, l'Etat soutient que la question du risque génétique et de la viabilité de la population s'inscrit dans une logique de long terme et n'implique pas la réintroduction immédiate de nouveaux spécimens dès lors qu'il n'est pas encore possible d'en mesure les effets. A cette fin, une étude démo-génétique est actuellement menée par le MNHN, l'OFB et l'Université suédoise des sciences agricoles, dont les résultats sont attendus fin d'année 2026. Une des association requérantes, l'association Pays de l'Ours-Adet indique également avoir diligenté une étude, en cours, sur le même sujet, menée par le bureau d'étude LDGenX. Il suit de là qu'en l'état des connaissances scientifiques actuelles sur la population ursine des Pyrénées, il n'est pas établi qu'un renforcement de la population, dont les modalités d'accomplissement de celui-ci ne peuvent être déterminées, permettrait de limiter sur le long terme les effets potentiels de la consanguinité.

10. Il résulte de ce qui précède que dès lors qu'à la date du présent jugement la population ursine des Pyrénées tend vers l'objectif que les autorités doivent poursuivre pour assurer le maintien de l'espèce dans un état de conservation favorable, les requérantes ne sauraient rechercher la responsabilité de l'Etat pour méconnaissance manifeste et grave de l'obligation posée par l'article 2 de la directive " Habitats " résultant du refus d'introduire de nouveaux spécimens d'ours bruns dans les Pyrénées, ou en tout état de cause, en raison du défaut d'accomplissement du " plan ours " visé au point 5 du présent jugement.

En ce qui concerne l'illégalité de décisions administratives ayant eu une incidence sur l'état de conservation de l'espèce :

11. D'une part, si les associations requérantes se prévalent d'un arrêt n° 12BX00391 du 9 avril 2014 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a censuré la légalité d'un arrêté du 23 mai 2011 du préfet de l'Ariège autorisant les battues de sanglier, en raison de la période de pré-hibernation des ours et de l'existence d'un risque de perturbation de l'ours, il résulte de l'instruction, que le préjudice moral dont les associations se prévalent à raison de l'atteinte porté aux intérêts qu'elles défendent a déjà fait l'objet d'une indemnisation pour les années antérieures à 2018 par jugement du tribunal n° 1501887 du 6 mars 2018 de sorte que ce préjudice a, en tout état de cause, déjà été indemnisé.

12. D'autre part, les associations requérantes invoquent l'illégalité fautive des mesures relatives à l'effarouchement des ours bruns et particulièrement deux arrêtés de 2012 et 2013 du préfet des Hautes-Pyrénées ayant été annulés par le tribunal administratif de Pau, et l'arrêté du 27 juin 2019 du ministre d'Etat, ministre de la transition écologique et solidaire et du ministre de l'agriculture et de l'alimentation relatif à la mise en place à titre expérimental de mesures d'effarouchement de l'ours brun dans les Pyrénées pour prévenir les dommages aux troupeaux censuré par le Conseil d'Etat par une décision n° 434058 du 4 février 2021. Toutefois, elles n'établissent pas que les effarouchements illégaux ainsi autorisés auraient pu avoir des incidences sur l'état de conservation de l'espèce.

13. Il résulte de ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à rechercher la responsabilité de l'Etat pour méconnaissance manifeste et grave de l'obligation posée par l'article 2 de la directive habitat résultant due l'illégalité de certaines mesures prises par l'Etat.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

14. Aux termes de l'article 22 de cette même directive : " Dans la mise en application des dispositions de la présente directive, les États membres : / a) étudient l'opportunité de réintroduire des espèces de l'annexe IV, indigènes à leur territoire, lorsque cette mesure est susceptible de contribuer à leur conservation, à condition qu'il soit établi par une enquête, tenant également compte des expériences des autres États membres ou d'autres parties concernées, qu'une telle réintroduction contribue de manière efficace à rétablir ces espèces dans un état de conservation favorable et n'ait lieu qu'après consultation appropriée du public concerné ; / () ". Aux termes de l'article L. 411-3 du code de l'environnement : " () / II. Toutefois, l'introduction dans le milieu naturel de spécimens de telles espèces peut être autorisée par l'autorité administrative à des fins agricoles, piscicoles ou forestières ou pour des motifs d'intérêt général et après évaluation des conséquences de cette introduction ".

15. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à une demande tendant à prendre toute mesure utile aux fins de rétablir l'ours brun dans un état de conservation favorable dans son aire de répartition naturelle réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de prendre les mesures jugées nécessaires. La légalité de ce refus doit, dès lors, être appréciée par ce juge au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.

16. Il ne ressort pas des pièces du dossier, que, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 6 et 7 du présent jugement, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche ait entaché sa décision de refus de réintroduire des spécimens d'ours d'illégalité. Il s'en suit que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation de la décision implicite de refus de l'Etat de procéder à un nouveau renforcement de la population d'ours bruns dans son aire de répartition naturelle

17. Il résulte de tout ce qui précède, que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, la requête doit être rejetée dans toutes ses conclusions y compris celles à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Pays de l'ours - ADET (association pour le développement durable des Pyrénées), à l'association FERUS - Ours, loup, lynx, à l'association Fonds mondial pour la nature France, à l'association Fonds d'intervention écopastoral, à l'association Comité écologique ariégeois, à l'association France nature environnement, à l'association Sepanso Pyrénées Atlantiques et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Délibéré après l'audience du 4 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

Mme Lequeux, conseillère,

Mme Méreau, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 septembre 2025.

La rapporteure,

A. LEQUEUX

Le président,

P. GRIMAUDLa greffière,

M.-E. LATIF

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,