Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2103416

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 8 juin 2021, la société Tarn Fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) d'annuler les titres exécutoires nos 3241 et 3244, d'un montant respectif de 2 100 et 5 425 euros, émis à son encontre par le département du Tarn le 10 mars 2021 ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer ces sommes ;

3°) de mettre à la charge du département du Tarn, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 1 500 euros.

Elle soutient que :

- les articles L. 3221-2 du code général des collectivités territoriales et 11 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 prévoient que le président du conseil départemental est l'ordonnateur des dépenses du département et qu'il lui appartient à ce titre de signer les titres exécutoires ; en l'espèce, il n'est démontré ni que M. A B bénéficierait d'une délégation de signature consentie par le président du conseil départemental à l'effet de signer un titre exécutoire, ni que cette délégation aurait été publiée au recueil des actes administratifs et transmis à la préfecture ;

- les titres exécutoires litigieux ne sont pas signés ; il n'est pas démontré que leurs bordereaux auraient été signés ;

- les titres ne sont assortis d'aucune pièce jointe et ne comportent ni la mention de la nature de la créance, ni l'exposé des bases de calcul de ces créances, ni de référence à un document joint ou qui lui aurait été précédemment adressé ;

- les pénalités mises à sa charge en raison des retards dans la validation des dossiers d'ouvrage exécuté n'ont pas de fondement contractuel ; si l'article 5.1.6 de la convention prévoit expressément une remise de ces dossiers, il ne mentionne pas leur validation, contrairement à l'annexe 10.7 de la convention, qui prévoit un jalon relatif à leur validation mais aucun concernant leur remise ; selon l'annexe 10.24 de cette même convention, seul le retard relatif à la communication complète d'un dossier d'ouvrage exécuté peut faire l'objet d'une pénalité ;

- l'article 6 de l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 lui est applicable dès lors qu'en raison de l'épidémie de Covid-19, elle s'est trouvée dans l'impossibilité d'exécuter tout ou partie du contrat ; aucune pénalité ne pouvait donc lui être infligée au titre de la période comprise entre les 12 mars et 23 juillet 2020.

Par des mémoires en défense enregistrés les 14 janvier et 7 septembre 2022, le département du Tarn, représenté par la société Seban et associés, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la société Tarn Fibre soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement des pénalités contractuelles mises à sa charge par les titres exécutoires contestés à compter du jour où elle a reçu les titres et jusqu'au paiement des pénalités ;

3°) à ce qu'il soit mis à la charge de la société Tarn Fibre, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 5 000 euros.

Il fait valoir que :

- une délégation de signature a été octroyée à M. B par un arrêté du 16 mars 2020 valablement affiché et transmis à la préfecture ;

- les titres exécutoires litigieux ont été signés par l'intéressé de manière électronique ;

- ils reprennent strictement les termes des tableaux annexés aux courriers qu'il a adressés à la société Tarn Fibre le 1er octobre 2020, ce qui lui a permis de connaître la nature des créances mises à sa charge ; les titres font directement référence à ces courriers ;

- il résulte des stipulations 5.1.5 et 5.1.6 de la convention que le délégataire est tenu de fournir au délégant des dossiers d'ouvrage exécuté complets et conformes aux exigences posées par les stipulations 10.9.5.3 dans un délai de 15 jours avant l'opération de recette d'un SRO ; ces opérations de recette doivent être réalisées dans les délais fixés par l'annexe 10.7 de la convention ; la société n'a remis aucun dossier d'ouvrage exécuté relatif aux SRO listés dans ses courriers du 1er octobre 2020 au terme de ces délais ; en conséquence, il a procédé à la multiplication du nombre de jours de retard et du montant journalier de 25 euros prévu par l'annexe 10.24 de la convention ;

- la société Tarn Fibre ne démontre pas qu'elle aurait subi des difficultés d'exécution de la convention en raison de la crise sanitaire ; ses retards trouvent leur origine dans des manquements antérieurs au 12 mars 2020.

Par une ordonnance du 2 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 5 décembre 2022 à midi.

Un mémoire produit par le département du Tarn le 26 avril 2023 n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2020-209 du 23 mars 2020 ;

- l'ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pétri ;

- les conclusions de M. Farges, rapporteur public ;

- les observations de Me Feldman, représentant la société Tarn Fibre ;

- et les observations de Me Guellier, représentant le département du Tarn.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre d'une opération de conception, d'établissement et d'exploitation d'un réseau de communication électronique à très haut débit, le département du Tarn a approuvé la conclusion d'une convention de délégation de service public avec la société SFR, à laquelle s'est ensuite substituée la société Tarn Fibre. La convention a été signée le 30 avril 2019 et est entrée en vigueur le 19 juin 2019. Par un courrier du 8 septembre 2020, le département du Tarn a mis en demeure la société Tarn Fibre de produire les dossiers d'ouvrage exécuté relatifs aux sous-répartiteurs optiques (SRO) 81020265, 81030016, 81030020, 81030022, 81032138, 81032140 et 81027183 dans un délai de quinze jours. Par deux courriers du 1er octobre 2020, il a constaté qu'en dépit de cette mise en demeure, les dossiers d'ouvrage exécuté relatifs à ces SRO n'ont pas été remis dans les délais fixés par l'annexe 10.7 de la convention. Par ces mêmes courriers, il a également informé la société intéressée de ce que ces manquements ouvrent droit à la perception de pénalités au titre des mois de juillet et août 2020. Des titres exécutoires nos 3241 et 3244, d'un montant respectif de 2 100 et 5 425 euros, ont été émis le 10 mars 2021 par le département du Tarn à l'encontre de la société Tarn Fibre. Par la présente requête, la société Tarn Fibre demande l'annulation de ces titres, ainsi que la décharge de l'obligation de payer les sommes correspondantes.

Sur les conclusions à fin d'annulation des titres exécutoires :

Sur la régularité des titres exécutoires :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d'entre elles, les recettes sont liquidées avant d'être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. / () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrir indique les bases de la liquidation. "

3. Les collectivités publiques ne peuvent mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elles se sont fondées pour déterminer le montant de la créance.

4. En l'espèce, les titres exécutoires litigieux ont pour objet les " PENALITES DOE " au titre, respectivement, des mois de juillet et août 2020. Ces mentions n'indiquent pas les bases et éléments de calcul sur lesquels le département du Tarn s'est fondé pour déterminer le montant des créances litigieuses et ne font pas référence, même de manière implicite, à une pièce annexe ou à une décision précédemment notifiée, notamment aux courriers que le département du Tarn a adressés à la société Tarn Fibre le 1er octobre 2020, qui comprennent un tableau détaillant les pénalités relatives aux retards de cette dernière dans la remise des dossiers d'ouvrage exécuté au titre des mois de juillet et août 2020. Dès lors que les décisions attaquées ne comportent pas les bases de la liquidation des créances concernées, le moyen tiré de l'absence d'indication des bases de la liquidation doit être accueilli.

Sur le bien-fondé des titres exécutoires :

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2.9.2.1 de la convention : " () La mise en service du réseau devra être progressive pour permettre une commercialisation échelonnée des différentes plaques FTTH, dans le respect de la réglementation en vigueur, en prenant en compte les délais nécessaires à l'approbation des études de conception () et des travaux par le délégant. / A cet effet, le délégataire s'engage à respecter le calendrier figurant en annexe 10.7. Tout retard par rapport aux échéances prévues dans ce calendrier pourra donner lieu à l'application des pénalités prévues à l'article 8.2 de la convention. ". Aux termes de l'article 5.1.5 de cette même convention : " Le délégataire aura pour mission de procéder à la recette des ouvrages du réseau établis sous sa maîtrise d'ouvrage. / Le délégant est obligatoirement invité aux opérations de recette sur le terrain (). Afin de parfaitement cerner le périmètre de ces ouvrages, les projets de dossiers des ouvrages exécutés () correspondants à ces ouvrages lui seront transmis 15 jours avant la date des opérations de recette. Dans le cas d'une livraison des projets de DOE non satisfaisante ou non conforme, la date de la recette sera reportée à une date ultérieure intégrant le délai de 15 jours après livraison d'un pré-DOE révisé et conforme. ". Selon son article 5.1.6 : " Le délégataire aura pour mission d'établir et de remettre au délégant les DOE du réseau. / De façon générale, les DOE doivent contenir toutes les informations utiles à la bonne exploitation du réseau. Ils seront organisés en fonction des différents segments de réseau et auront la même structure que les avant-projets détaillés (). / Le délégataire fournira au département un dossier des ouvrages exécutés complet dont le contenu et le format sont décrits en annexe 10.9.5.3. ". Et selon son article 8.2 : " Des pénalités seront dues du fait de la constatation par le délégant du manquement du délégataire aux objectifs fixés dans la convention de délégation. / () Les pénalités encourues par le délégataire figurent en annexe 10.24. ". L'annexe 10.24 de la convention prévoit que le montant unitaire de la pénalité du retard dans la communication d'un dossier d'ouvrage validé est de 25 euros par jour de retard et que le point de départ de cette pénalité est l'échéance visée au calendrier de l'annexe 10.7.

6. Il résulte de l'annexe 10.7 de la convention que le calendrier fixant les échéances imposées à la société Tarn Fibre mentionne les dossiers d'ouvrage exécuté validés. Il convient de combiner ce calendrier et les stipulations 5.1.5 de la convention, qui prévoient, ainsi que cela a été exposé au point précédent, que le délégant dispose d'un délai de quinze jours pour valider ces dossiers. Autrement dit, la date de remise de ces dossiers correspond à la date fixée par le calendrier de l'annexe 10.7, à laquelle il faut soustraire quinze jours de délai de validation par le département du Tarn. La société requérante ne produit aucun élément de nature à démontrer qu'elle aurait remis au département du Tarn des dossiers d'ouvrage exécutés conformes et complets dans les délais qui lui étaient impartis, et qui seraient de nature à remettre en cause les constatations effectuées par le département telles qu'elles sont notamment reprises de manière détaillée dans ses lettres du 1er octobre 2020. Il résulte en particulier des tableaux annexés à ces lettres, dont les mentions ne sont au demeurant pas contredites par la société requérante, que le suivi de la remise et de la validation des dossiers d'ouvrage exécuté effectué par le département du Tarn, relatifs aux SRO 81020265, 81030016, 81030020, 81030022, 81032138, 81032140 et 81027183 a permis de relever un nombre de 84 jours de retard au titre du mois de juillet 2020 et 217 jours au titre du mois d'août 2020. En appliquant le taux journalier contractuel de 25 euros par jour de retard, le total qui en résulte correspond au montant des pénalités mises à la charge de la société requérante par les titres exécutoires contestés. Par suite, le moyen tiré du caractère infondé des pénalités ne peut qu'être écarté.

7. En dernier lieu, aux termes de l'article 11 de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 : " I. - Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure, pouvant entrer en vigueur, si nécessaire, à compter du 12 mars 2020, relevant du domaine de la loi () : / 1° Afin de faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et aux conséquences des mesures prises pour limiter cette propagation, et notamment afin de prévenir et limiter la cessation d'activité des personnes physiques et morales exerçant une activité économique et des associations ainsi que ses incidences sur l'emploi, en prenant toute mesure : / () f) Adaptant les règles de passation, de délais de paiement, d'exécution et de résiliation, notamment celles relatives aux pénalités contractuelles, prévues par le code de la commande publique ainsi que les stipulations des contrats publics ayant un tel objet ; ". Sur le fondement de ces dispositions, l'ordonnance du 25 mars 2020 portant diverses mesures d'adaptation des règles de passation, de procédure ou d'exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n'en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l'épidémie de Covid-19 prévoit, dans son article 6 : " En cas de difficultés d'exécution du contrat, les dispositions suivantes s'appliquent, nonobstant toute stipulation contraire, à l'exception des stipulations qui se trouveraient être plus favorables au titulaire du contrat : / 1° Lorsque le titulaire ne peut pas respecter le délai d'exécution d'une ou plusieurs obligations du contrat ou que cette exécution en temps et en heure nécessiterait des moyens dont la mobilisation ferait peser sur le titulaire une charge manifestement excessive, ce délai est prolongé d'une durée au moins équivalente à celle mentionnée à l'article 1er, sur la demande du titulaire avant l'expiration du délai contractuel ; / 2° Lorsque le titulaire est dans l'impossibilité d'exécuter tout ou partie d'un bon de commande ou d'un contrat, notamment lorsqu'il démontre qu'il ne dispose pas des moyens suffisants ou que leur mobilisation ferait peser sur lui une charge manifestement excessive : / a) Le titulaire ne peut pas être sanctionné, ni se voir appliquer les pénalités contractuelles, ni voir sa responsabilité contractuelle engagée pour ce motif ".

8. Il résulte de l'instruction que la société Tarn Fibre n'est pas fondée à invoquer les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance du 25 mars 2020 citées au point précédent dès lors que si les échéances qui lui ont été imposées sont arrivées à terme le 19 juillet 2020, pendant la période visée par ces dispositions, il n'est toutefois pas établi que la méconnaissance de ses obligations contractuelles serait en lien avec la crise sanitaire. Elle n'apporte en particulier aucun élément de nature à démontrer, de façon concrète, les difficultés auxquelles elle aurait été confrontée du fait de cette crise sanitaire, et plus précisément qu'elle n'aurait pas disposé des moyens suffisants ou que leur mobilisation aurait fait peser une charge manifestement excessive à son encontre. Par suite, il n'y a pas lieu de prononcer une exonération des pénalités de retard mises à sa charge en se fondant sur les dispositions citées au point 7.

Sur les conclusions à fin de décharge :

9. Le présent jugement, qui prononce l'annulation des titres exécutoires nos 3241 et 3244 pour un motif de forme, n'implique pas, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, de prononcer la décharge des sommes demandées. Par suite, les conclusions à fin de décharge présentées par la société Tarn Fibre doivent être rejetées.

Sur les intérêts :

10. Il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par le département du Tarn tendant à ce que la société Tarn Fibre soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement des pénalités contractuelles mises à sa charge par les titres exécutoires contestés, dès lors que ces titres, qui rendent les créances exigibles, sont annulés.

Sur les frais de l'instance :

11. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par la société Tarn Fibre et par le département du Tarn au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les titres exécutoires nos 3241 et 3244 émis par le département du Tarn à l'encontre de la société Tarn Fibre le 10 mars 2021 sont annulés.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Tarn Fibre et au département du Tarn.

Copie en sera adressée à la direction départementale des finances publiques du Tarn.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sorin, président,

M. Hecht, premier conseiller,

Mme Pétri, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2023.

La rapporteure,

M. PETRI

Le président,

T. SORIN

La greffière,

M. C

La République mande et ordonne au préfet du Tarn, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,