Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2103712

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête n° 2103712 enregistrée le 21 juin 2021, la société SFR, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire n° 2679 d'un montant de 142 300 euros émis à son encontre par le département du Tarn le 29 février 2020 ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 142 300 euros ;

3°) de mettre à la charge du département du Tarn, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 1 500 euros.

Elle soutient que :

- il résulte des dispositions des articles L. 3221-2 du code général des collectivités territoriales et 11 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 que le président du conseil départemental est l'ordonnateur des dépenses du département et qu'il lui incombe à ce titre de signer les titres exécutoires ; il n'est démontré ni que M. A aurait bénéficié d'une délégation de signature consentie par le président du conseil départemental, ni que cette délégation aurait été publiée au recueil des actes administratifs et notifiée aux services préfectoraux ;

- il n'est pas démontré que le titre exécutoire litigieux répond aux exigences de l'article L. 1617-5 (4°) du code général des collectivités territoriales ; si le prénom, le nom et la qualité de M. A figurent sur l'acte, il n'en va pas de même de sa signature ; il n'est pas démontré que le bordereau du titre aurait été signé ;

- le titre attaqué ne mentionne ni la nature de la créance, ni les bases de calcul du montant mis à sa charge et ne fait référence à aucun courrier ou document précisant ce calcul ;

- il résulte de l'article 8 de la convention que les parties n'ont pas entendu écarter l'obligation d'adresser une mise en demeure préalable à l'infliction d'une pénalité ; si les stipulations de l'annexe 10.24 de la convention prévoient que le retard dans la remise d'une étude avant-projet sommaire conforme et complète n'a pas à être précédée d'une mise en demeure, elles doivent toutefois être écartées dès lors que l'article 10 de la convention crée une hiérarchie entre les stipulations du corps de la convention et les annexes, les premières prévalant sur les secondes ;

- le titre exécutoire litigieux constitue une sanction qui revêt un caractère certain de gravité, au vu du montant de 142 300 euros mis à sa charge et de la circonstance qu'il a été émis au début de l'exécution du contrat ; elle n'a pas été mise à même de discuter des griefs qui lui sont reprochés, en raison du caractère particulièrement imprécis et confus du courrier du 17 février 2020 ;

- le département du Tarn a entendu prononcer à son encontre une pénalité fondée sur le retard dans la remise des études avant-projet sommaire alors que la convention ne prévoit aucun jalon pour la remise de ces études, ni une pénalité pour un retard relatif à leur validation ;

- le montant de la pénalité mise à sa charge doit être minoré sur le fondement des dispositions de l'article 1152 du code civil.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 janvier 2022, le département du Tarn, représenté par la société Seban et associés, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la société SFR soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement de la pénalité contractuelle mise à sa charge par le titre exécutoire contesté à compter du jour où elle a reçu le titre et jusqu'au paiement de la pénalité ;

3°) à ce qu'il soit mis à la charge de la société SFR, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 5 000 euros.

Il fait valoir que :

- une délégation de signature a été consentie à M. A par un arrêté du 16 mars 2020, qui a été affiché et transmis aux services préfectoraux ;

- le bordereau du titre exécutoire litigieux a été signé électroniquement par M. A ;

- ce titre reprend les termes utilisés dans le tableau annexé au courrier qu'il a adressé à la société SFR le 17 février 2020 et lui a donc permis de connaître la nature de la créance mise à sa charge, à savoir la pénalité relative aux retards dans la livraison des études avant-projet sommaire constatés au mois de janvier 2020 ; il indique le mois et l'année concernés ; le courrier du 17 février 2020 annonce l'émission prochaine de ce titre, le montant ainsi que le fondement et les bases de calcul ;

- la mise en demeure du délégataire constitue une simple faculté pour le délégant, ainsi que le prévoient les articles 8.1 et 8.2 de la convention ; les parties ont convenu que l'infliction d'une pénalité ne serait pas nécessairement subordonnée à la mise en œuvre préalable d'une formalité ; il n'existe aucune contradiction entre l'article 8 et l'annexe 10.24 de la convention ;

- en matière contractuelle, le principe du respect des droits de la défense s'applique dans la seule hypothèse de la résiliation prononcée à titre de sanction ;

- il résulte des stipulations de la convention que le délégataire est tenu de fournir des études avant-projet sommaire complètes et conformes dans un délai permettant au département de les valider au plus tard 21 jours avant l'échéance prévue par le calendrier de déploiement de l'annexe 10.7 de la convention ;

- la pénalité infligée à la société SFR ne représente que 0,022% de ses recettes prévisionnelles sur la durée contractuelle de 25 ans.

Par une ordonnance du 2 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 6 décembre 2022 à midi.

Par une lettre du 7 mars 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité de la requête en raison d'un défaut d'intérêt pour agir, la société Tarn Fibre s'étant substituée à la société SFR dans ses droits et obligations à compter du 9 avril 2020.

Les observations du département du Tarn ont été communiquées le 15 mars 2023.

Les observations de la société SFR ont été communiquées le 16 mars 2023.

Un mémoire produit par la société SFR le 21 mars 2023 n'a pas été communiqué.

II. Par une requête n° 2103713 enregistrée le 21 juin 2021, la société SFR, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire n° 637 d'un montant de 80 500 euros émis à son encontre par le département du Tarn le 30 janvier 2020 ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 80 500 euros ;

3°) de mettre à la charge du département du Tarn, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 1 500 euros.

Elle soutient que :

- il résulte des dispositions des articles L. 3221-2 du code général des collectivités territoriales et 11 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 que le président du conseil départemental est l'ordonnateur des dépenses du département et qu'il lui incombe à ce titre de signer les titres exécutoires ; il n'est pas démontré que le titre exécutoire litigieux aurait été signé par le président du conseil départemental ou par une personne ayant régulièrement reçu une délégation de signature ;

- il n'est pas démontré que ce même titre exécutoire répondrait aux exigences posées par les dispositions du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;

- il ne mentionne ni la nature de la créance, ni ses modalités de calcul ;

- il résulte de l'article 8 de la convention que les parties n'ont pas entendu écarter l'obligation d'adresser une mise en demeure préalable à l'infliction d'une pénalité ; si les stipulations de l'annexe 10.24 de la convention prévoient que le retard dans la remise d'une étude avant-projet sommaire conforme et complète n'a pas à être précédée d'une mise en demeure, elles doivent toutefois être écartées dès lors que l'article 10 de la convention crée une hiérarchie entre les stipulations du corps de la convention et les annexes, les premières prévalant sur les secondes ;

- le titre exécutoire litigieux constitue une sanction qui revêt un caractère certain de gravité, au vu du montant de 80 500 euros mis à sa charge et de la circonstance qu'il a été émis au début de l'exécution du contrat ; elle n'a pas été mise à même de discuter des griefs qui lui sont reprochés, en raison du caractère particulièrement imprécis et confus du courrier du 30 janvier 2020 ;

- le département du Tarn a entendu prononcer à son encontre une pénalité fondée sur le retard dans la remise des études avant-projet sommaire alors que la convention ne prévoit aucun jalon pour la remise de ces études, ni une pénalité pour un retard relatif à leur validation ;

- le montant de la pénalité mise à sa charge doit être minoré sur le fondement des dispositions de l'article 1152 du code civil.

Par un mémoire en défense enregistré le 29 juillet 2022, le département du Tarn, représenté par la société Seban et associés, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la société SFR soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement de la pénalité contractuelle mise à sa charge par le titre exécutoire contesté à compter du jour où elle a reçu le titre et jusqu'au paiement de la pénalité ;

3°) à ce qu'il soit mis à la charge de la société SFR, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 5 000 euros.

Il fait valoir que :

- la requête a été introduite au-delà du délai raisonnable d'un an fixé par le Conseil d'Etat dans la jurisprudence Czabaj ; la société SFR a été en mesure de connaître l'existence du titre exécutoire litigieux à plusieurs reprises, et en particulier par un courrier du 30 janvier 2020 lui indiquant les bases de la liquidation entre le 30 janvier 2020 et le 3 juin 2020 ;

- la société SFR ne dispose pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir dès lors qu'elle n'était plus titulaire de la convention qui la liait au département du Tarn à la date d'introduction de la requête ;

- une délégation de signature a été consentie à M. A par un arrêté du 4 octobre 2019 ; cet arrêté a été affiché et transmis aux services préfectoraux ;

- le titre exécutoire litigieux a été signé de façon manuscrite par M. A, qui a en outre signé électroniquement le bordereau correspondant ;

- il reprend les termes utilisés dans le tableau annexé au courrier qu'il a adressé à la société SFR le 30 janvier 2020 et lui a donc permis de connaître la nature de la créance mise à sa charge, à savoir la pénalité relative aux retards dans la livraison des études avant-projet sommaire constatés au mois de décembre 2019 ; il indique le mois et l'année concernés ; le courrier du 30 janvier 2020 annonce l'émission prochaine de ce titre, le montant ainsi que le fondement et les bases de calcul ;

- la mise en demeure du délégataire constitue une simple faculté pour le délégant, ainsi que le prévoient les articles 8.1 et 8.2 de la convention ; les parties ont convenu que l'infliction d'une pénalité ne serait pas nécessairement subordonnée à la mise en œuvre préalable d'une formalité ; il n'existe aucune contradiction entre l'article 8 et l'annexe 10.24 de la convention ;

- en matière contractuelle, le principe du respect des droits de la défense s'applique dans la seule hypothèse de la résiliation prononcée à titre de sanction ;

- il résulte des stipulations de la convention que le délégataire est tenu de fournir des études avant-projet sommaire complètes et conformes dans un délai permettant au département de les valider au plus tard 21 jours avant l'échéance prévue par le calendrier de déploiement de l'annexe 10.7 de la convention ;

- la pénalité infligée à la société SFR ne représente que 0,012% de ses recettes prévisionnelles sur la durée contractuelle de 25 ans.

Par une ordonnance du 2 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 6 décembre 2022 à midi.

Par un courrier du 23 février 2023, une pièce complémentaire a été demandée au département du Tarn pour compléter l'instruction, sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Le 23 février 2023, le département du Tarn a produit une pièce qui a été analysée mais qui n'a pas été communiquée.

III. Par une requête n° 2103715 enregistrée le 21 juin 2021, la société SFR, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre exécutoire n° 4463 d'un montant de 193 000 euros émis à son encontre par le département du Tarn le 26 mars 2020 ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer la somme de 193 000 euros ;

3°) de mettre à la charge du département du Tarn le paiement d'une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il résulte des dispositions des articles L. 3221-2 du code général des collectivités territoriales et 11 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 que le président du conseil départemental est l'ordonnateur des dépenses du département et qu'il lui incombe à ce titre de signer les titres exécutoires ; il n'est démontré ni que M. D C bénéficierait d'une délégation de signature consentie par le président du conseil départemental à l'effet de signer un titre exécutoire, ni que cette délégation aurait été publiée au recueil des actes administratifs et notifiée aux services préfectoraux ;

- il n'est pas non plus démontré que le titre exécutoire litigieux répondrait aux exigences posées par le 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ; si le prénom et le nom de M. D C figurent sur le titre, il n'en va pas de même de sa fonction ; le titre n'est pas signé et il n'est pas démontré que son bordereau aurait été signé ;

- ce même titre ne mentionne pas la nature de la créance, ne comporte pas les bases de calcul du montant mis à sa charge et ne fait pas référence à un courrier ou à un document faisant état de ce calcul qui lui aurait été adressé antérieurement ;

- il résulte de l'article 8 de la convention que les parties n'ont pas entendu écarter l'obligation d'adresser une mise en demeure préalable à l'infliction d'une pénalité ; si les stipulations de l'annexe 10.24 de la convention prévoient que le retard dans la remise d'une étude avant-projet sommaire conforme et complète n'a pas à être précédée d'une mise en demeure, elles doivent toutefois être écartées dès lors que l'article 10 de la convention crée une hiérarchie entre les stipulations du corps de la convention et les annexes, les premières prévalant sur les secondes ;

- le titre exécutoire litigieux constitue une sanction qui revêt un caractère certain de gravité, au vu du montant de 193 000 euros mis à sa charge et de la circonstance qu'il a été émis au début de l'exécution du contrat ; elle n'a pas été mise à même de discuter des griefs qui lui sont reprochés, en raison du caractère particulièrement imprécis et confus du courrier du 6 mars 2020 ;

- le département du Tarn a entendu prononcer à son encontre une pénalité fondée sur le retard dans la remise des études avant-projet sommaire alors que la convention ne prévoit aucun jalon pour la remise de ces études, ni une pénalité pour un retard relatif à leur validation ;

- le montant de la pénalité mise à sa charge doit être minoré sur le fondement des dispositions de l'article 1152 du code civil.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 janvier 2022, le département du Tarn, représenté par la société Seban et associés, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la société SFR soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement de la pénalité contractuelle mise à sa charge par le titre exécutoire contesté à compter du jour où elle a reçu le titre et jusqu'au paiement de la pénalité ;

3°) à ce qu'il soit mis à la charge de la société SFR le paiement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- par un arrêté du 16 mars 2020, le président du conseil départemental a consenti une délégation de signature au bénéfice de M. C ; cet arrêté a été affiché et transmis aux services préfectoraux ;

- le titre exécutoire litigieux comporte la signature et la fonction de M. C, qui a par ailleurs signé électroniquement le bordereau afférent à ce titre ;

- ce même titre reprend les termes utilisés dans le tableau annexé au courrier qu'il a adressé à la société SFR le 6 mars 2020 et lui a donc permis de connaître la nature de la créance mise à sa charge, à savoir la pénalité relative aux retards dans la livraison des études avant-projet sommaire constatés au mois de février 2020 ; il indique le mois et l'année concernés ; le courrier du 6 mars 2020 annonce l'émission prochaine de ce titre, le montant ainsi que le fondement et les bases de calcul ;

- la mise en demeure du délégataire constitue une simple faculté pour le délégant, ainsi que le prévoient les articles 8.1 et 8.2 de la convention ; les parties ont convenu que l'infliction d'une pénalité ne serait pas nécessairement subordonnée à la mise en œuvre préalable d'une formalité ; il n'existe aucune contradiction entre l'article 8 et l'annexe 10.24 de la convention ;

- en matière contractuelle, le principe du respect des droits de la défense s'applique dans la seule hypothèse de la résiliation prononcée à titre de sanction ;

- il résulte des stipulations de la convention que le délégataire est tenu de fournir des études avant-projet sommaire complètes et conformes dans un délai permettant au département de les valider au plus tard 21 jours avant l'échéance prévue par le calendrier de déploiement de l'annexe 10.7 de la convention ;

- la pénalité infligée à la société SFR ne représente que 0,011% de ses recettes prévisionnelles sur la durée contractuelle de 25 ans.

Par une ordonnance du 2 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 6 décembre 2022 à midi.

Par une lettre du 7 mars 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité de la requête en raison d'un défaut d'intérêt pour agir, la société Tarn Fibre s'étant substituée à la société SFR dans ses droits et obligations à compter du 9 avril 2020.

Les observations du département du Tarn ont été communiquées le 15 mars 2023.

Les observations de la société SFR ont été communiquées le 16 mars 2023.

Un mémoire produit par la société SFR le 21 mars 2023 n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B ;

- les conclusions de M. Farges, rapporteur public ;

- les observations de Me Feldman, représentant la société SFR ;

- et les observations de Me Guellier, représentant le département du Tarn.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre d'une opération de conception, d'établissement et d'exploitation d'un réseau de communication électronique à très haut débit, le département du Tarn a approuvé la conclusion d'une convention de délégation de service public avec la société SFR, à laquelle s'est ensuite substituée la société Tarn Fibre. La convention a été signée le 30 avril 2019 et est entrée en vigueur le 19 juin suivant.

2. Par un courrier du 30 janvier 2020, le département du Tarn a informé la société SFR que ses manquements en matière de remise des études avant-projet sommaire prévues par l'article 5.1.2.2 de la convention justifiaient l'application de pénalités à son encontre au titre du mois de décembre 2019. Par un titre exécutoire n° 637 émis le 30 janvier 2020, la somme de 80 500 euros a été mise à sa charge. Par la requête n° 2103713, la société SFR demande l'annulation de ce titre ainsi que la décharge de l'obligation de payer la somme de 80 500 euros.

3. Par un courrier du 17 février 2020, le département du Tarn a informé la société SFR que ses manquements en matière de remise des études avant-projet sommaire prévues par l'article 5.1.2.2 de la convention justifiaient l'application de pénalités à son encontre au titre du mois de janvier 2020. Par un titre exécutoire n° 2679 émis le 29 février 2020, la somme de 142 300 euros a été mise à sa charge. Par la requête n° 2103712, la société SFR demande l'annulation de ce titre ainsi que la décharge de l'obligation de payer la somme de 142 300 euros.

4. Par un courrier du 6 mars 2020, le département du Tarn a informé la société SFR que ses manquements en matière de remise des études avant-projet sommaire prévues par l'article 5.1.2.2 de la convention justifiaient l'application de pénalités à son encontre au titre du mois de février 2020. Par un titre exécutoire n° 4463 émis le 26 mars 2020, la somme de 193 100 euros a été mise à sa charge. Par la requête n° 2103715, la société SFR demande l'annulation de ce titre ainsi que la décharge de l'obligation de payer la somme de 193 000 euros.

Sur la jonction :

5. Les requêtes nos 2103712, 2103713 et 2103715 ont trait à une même obligation financière et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre et de statuer par un seul jugement.

Sur l'intérêt pour agir de la société SFR :

6. L'article 1er de la convention conclue entre la société SFR et le département du Tarn définit prévoit que le délégataire " désigne successivement le signataire de la convention de délégation de service public, puis la société ad hoc que le signataire constituera pour lui transférer les droits et obligations acquis au titre de la convention de délégation de service public ". Aux termes de l'article 3.1 de cette même convention : " Pour faciliter le contrôle des engagements souscrits et permettre au délégant d'avoir comme interlocuteur unique une seule entité juridique, le délégataire s'engage à créer, au plus tard dans un délai de trois (3) mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente convention, une société ad hoc, dédiée exclusivement à l'exécution de ladite convention, qui se substituera à lui pour l'exécution des missions de service public inhérentes à l'objet de cette convention de délégation de service public. / () La substitution de la société ad hoc dans les droits et obligations du délégataire résultant de la présente convention de délégation de service public s'opérera de plein droit à la date de réception de la lettre précitée, sous réserve de la parfaite conformité des modalités de constitution de la société ad hoc avec les caractéristiques ci-dessus décrites et avec les modèles des statuts joints en annexe 10.14. A défaut de transmission de ces documents dans le délai de trois mois, la substitution de la société ad hoc sera soumise à l'accord exprès et préalable du délégant. / () En tout état de cause, la société mentionnée en tête des présentes garantit les engagements de la société ad hoc, pour la durée de la convention selon les termes de la garantie visée à l'article 3.3.3. ".

7. Il résulte d'un courrier du conseil départemental du Tarn en date du 9 avril 2020 que la société Tarn Fibre s'est substituée dans les droits et obligations de la société SFR dans le cadre de la délégation de service public relative à la conception, à l'établissement et à l'exploitation d'un réseau de communication électronique à très haut débit dans le département du Tarn, et que cette substitution a pris effet à compter du 9 avril 2020. Si les titres exécutoires litigieux ont été émis à une date à laquelle la société Tarn Fibre ne s'était pas encore substituée à la société SFR, il résulte des stipulations citées au point 6 ainsi que du courrier du département du Tarn en date du 9 avril 2020 que le transfert des droits et obligations de la société SFR vers la société Tarn Fibre inclut les droits et obligations qui trouvent leur origine dans une circonstance antérieure à cette substitution. Aussi, bien que les titres exécutoires litigieux aient été émis les 30 janvier, 29 février et 6 mars 2020, avant la substitution de la société SFR, ils ne produisent leurs effets, à la date d'introduction des présentes requêtes, qu'envers la seule société Tarn Fibre. Par suite, il est établi que la société SFR ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour les contester.

8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les moyens soulevés dans les requêtes nos 2103712, 2103713 et 2103715, ni sur la seconde fin de non-recevoir soulevée en défense dans la requête n° 2103713, que les conclusions présentées par la société SFR sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions reconventionnelles présentées par le département du Tarn.

Sur les frais de l'instance :

9. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le département du Tarn au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2103712, 2103713 et 2103715 sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département du Tarn sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société SFR et au département du Tarn.

Copie en sera adressée à la direction départementale des finances publiques du Tarn.

Délibéré après l'audience du 30 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sorin, président,

M. Hecht, premier conseiller,

Mme Pétri, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 avril 2023.

La rapporteure,

M. PETRI

Le président,

T. SORIN

La greffière,

F. LE GUIELLAN

La République mande et ordonne au préfet du Tarn, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

Nos 2103712, 2103713, 2103715