Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2104269

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire et des pièces complémentaires, enregistrés les 15 juillet 2021, 20 janvier et 8 février 2023, la société par actions simplifiée (SAS) My Cac, représentée par Me Riquier, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle le garde des sceaux, ministre de la justice a rejeté implicitement la demande indemnitaire préalable qu'elle a formée le 5 février 2021 ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme globale de 456 668 euros au titre des préjudices qu'elle estime avoir subis, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation des intérêts ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat le paiement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la responsabilité de l'Etat du fait de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 (loi " PACTE ") doit être engagée ; elle ne prévoit pas de dispositif d'indemnisation au profit des commissaires aux comptes les plus touchés par le relèvement des seuils d'audit ; pour autant, la loi n'interdit pas une telle indemnisation, reconnue possible dans un avis du Conseil d'Etat du 19 juin 2018 et dans les travaux préparatoires de la loi ;

- doit être également engagée la responsabilité de l'Etat du fait de la méconnaissance de l'article 1 du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales par la loi " PACTE " ; le relèvement des seuils d'obligation de certification des comptes ne se fonde sur aucun motif lié à l'utilité publique et méconnaît l'intérêt économique des commissaires aux comptes ; la réforme imposée par la loi " PACTE " est en décalage avec l'évolution continue de la profession, dont l'utilité publique réside dans le maintien, le renforcement et le développement de ces missions, au profit du plus grand nombre de sociétés ;

- son préjudice a un caractère direct et certain ; la perte de ses mandats est la conséquence directe de l'intervention de la loi " PACTE " ;

- son préjudice a un caractère anormal et spécial ; cette condition est seulement applicable au régime de responsabilité du fait des lois ; l'ampleur du préjudice subi par les commissaires aux comptes peut s'apprécier au regard des déclarations d'activités ; cette perte n'est pas répartie de façon proportionnelle entre tous les membres de la profession, certains étant substantiellement impactés, d'autres subissant peu de pertes ; la spécialité de son préjudice est d'autant plus forte que la profession est très peu exercée sur le territoire national ;

- le niveau des seuils n'a pas été fixé par la loi mais par un décret, alors que le premier article du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales prévoit que les privations de propriété ont lieu " dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international " ;

- la réforme a réduit significativement son chiffre d'affaires concernant les mandats des petites entreprises ; son préjudice financier est évalué à 406 668 euros, au regard des déclarations d'activité transmises obligatoirement aux compagnies régionales de commissaires aux comptes et à la Compagnie nationale des commissaires aux comptes ;

- elle a subi un préjudice moral à hauteur de 50 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 janvier 2022, le garde des sceaux, ministre de la justice conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le préjudice subi n'a pas de caractère certain ; la perte de mandats alléguée ne résulte pas de l'entrée en vigueur de la loi " PACTE " mais du " déroulé de la vie des affaires " et il n'existe aucun droit acquis au renouvellement des mandats ; la SAS My Cac calcule son préjudice au regard de mandats qui n'ont pas encore pris fin ;

- le préjudice subi n'a pas de caractère direct, aucun élément ne permettant de conclure à ce stade que la loi " PACTE " aura des conséquences négatives sur l'activité des commissaires aux comptes ; si la certification est obligatoire au-dessus de certains seuils, elle n'est toutefois pas interdite en-deçà de ces seuils ; il est prématuré de présager que les petites et moyennes entreprises renonceront à la certification de leurs comptes, dès lors qu'elles peuvent avoir intérêt à le faire ; le législateur a prévu, afin de compenser les effets du relèvement des seuils, que les commissaires aux comptes puissent effectuer des missions contractuelles en-dehors des missions de certification ;

- le caractère spécial du préjudice n'est pas établi ; le relèvement des seuils ne s'applique pas directement aux commissaires aux comptes mais de manière plus générale aux entreprises dont ils certifient les comptes ; en outre, ce relèvement est susceptible d'avoir des conséquences sur l'ensemble des commissaires aux comptes inscrits ;

- le caractère anormal du préjudice n'est pas non plus établi ;

- la loi " PACTE " n'entraîne pas de privation de clientèle dès lors qu'elle n'empêche pas la profession de certifier les comptes d'une petite entreprise et qu'elle rend le droit français conforme à l'obligation de faire certifier les comptes des moyennes et grandes entreprises ainsi que des entités d'intérêt public posée par une directive européenne ; la loi a entendu privilégier les objectifs d'utilité publique liés à la croissance et à la transformation des petites entreprises en allégeant leurs charges, tout en leur permettant de recourir à la certification de leurs comptes si elles le souhaitent ;

- le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 est un texte d'application de la loi " PACTE ", qui prévoit elle-même le principe et les conditions de relèvement des seuils.

La clôture d'instruction a été fixée au 24 février 2023 à midi.

Des pièces produites par la SAS My Cac le 4 juillet 2023 n'ont pas été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 ;

- le décret n° 2019-514 du 24 mai 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pétri ;

- les conclusions de M. Déderen, rapporteur public ;

- et les observations de Me Gevaudan, représentant la SAS My Cac.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS My Cac, dirigée par M. B A, exerce une activité de commissariat aux comptes depuis le 21 avril 2010. Par un courrier du 5 février 2021, elle a introduit une demande indemnitaire préalable au motif que le relèvement des seuils de certification obligatoire par un commissaire aux comptes, imposé par l'article 20 de la loi " PACTE " du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises ainsi que par un décret d'application du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d'exercice professionnel, a entraîné une perte importante d'honoraires et de clientèle. Le silence gardé sur cette demande par le garde des sceaux, ministre de la justice a fait naître une décision implicite de rejet. Par la présente requête, la SAS My Cac demande l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait des lois et de la violation des engagements internationaux de la France ainsi qu'une indemnisation à hauteur de 456 668 euros en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision par laquelle le recours indemnitaire préalable formé par la SAS My Cac a été rejeté implicitement par le garde des sceaux, ministre de la justice :

2. Cette décision a pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de la société requérante, qui s'inscrit dans le cadre d'un recours de plein contentieux. Au regard d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressée à percevoir la somme qu'elle réclame, les vices propres dont serait entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de cette décision ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

3. La responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée, d'une part, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi, à la condition que cette loi n'ait pas exclu toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d'autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

En ce qui concerne la responsabilité du fait des lois :

4. En premier lieu, l'article 20 de la loi " PACTE " du 22 mai 2019 a redéfini les seuils de certification obligatoire des comptes annuels par un commissaire aux comptes. Il ne résulte ni des dispositions de cette loi, ni de ses travaux préparatoires, ni de l'avis relatif au projet de loi rendu par le Conseil d'Etat le 14 juin 2018, que le législateur aurait entendu exclure la possibilité d'une indemnisation au bénéfice des commissaires aux comptes. Dès lors, la première condition d'application du régime de responsabilité du fait des lois doit être regardée comme remplie.

5. En second lieu, la société requérante invoque un livre blanc rédigé en mars 2018 par des membres de la profession de commissaire aux comptes qui font état de leurs inquiétudes quant aux répercussions de la loi " PACTE ". Ce livre blanc estime le montant des honoraires correspondant aux petites entreprises à 881 millions d'euros ainsi que le montant des pertes à 620 millions d'euros, pouvant atteindre 40% du chiffre d'affaires. Cette donnée relève toutefois de l'estimation, voire de la supposition, avant même que la loi " PACTE " n'entre en vigueur, et ne permet pas de considérer que la société requérante serait actuellement et personnellement concernée par une baisse significative de son chiffre d'affaires. Également, la circonstance selon laquelle " cette perte n'est pas proportionnellement répartie entre tous les commissaires aux comptes, certains étant substantiellement touchés alors que d'autres cabinets, les plus gros, ne subissent aucune, ou peu, de pertes " relève plutôt de l'allégation que de la certitude quant à la réalité du préjudice subi par la SAS My Cac. Il en va de même concernant l'étude réalisée le 23 novembre 2020 par des experts près la cour d'appel de Paris, en ce qu'elle ne contient que des estimations et données hypothétiques. Si la requérante soutient en outre qu'elle " se portait bien " avant la mise en œuvre de cette loi, elle produit un compte de résultats pour la période comprise entre les 1er janvier et 31 décembre 2021 qui établit une baisse de 7 977 euros au titre du résultat courant avant impôts et une augmentation de 11 583 euros au titre du bénéfice, ce qui ne permet pas de démontrer, en l'absence de toute explication probante, une perte significative de chiffre d'affaires avant et après l'intervention de la loi en litige. Par ailleurs, la requérante produit des procès-verbaux d'assemblée générale relatifs au non-renouvellement de certains de ses mandats. Or, d'une part et en l'absence de toute autre pièce probante quant au caractère certain de la chute de son chiffre d'affaires, ces éléments sont peu significatifs, d'autre part, les petites entreprises qui sont exclues du champ de certification obligatoire peuvent toujours demander volontairement la certification annuelle de leur compte, et l'exercice de la profession de commissaire aux comptes n'emporte aucun droit acquis au renouvellement des mandats, étant précisé que la loi en litige permet aux commissaires aux comptes d'exercer d'autres activités afin de compenser ses effets potentiellement négatifs. Il résulte en particulier de ces procès-verbaux que si certains clients n'ont pas renouvelé leur mandat du fait de l'intervention de la loi en litige, d'autres motifs de non-renouvellement sont indépendants de cette circonstance et sont relatifs à la livraison d'une résidence. Il résulte, par ailleurs, du Kbis de la SAS My Cac qu'elle peut exercer une activité de commissariat aux comptes ainsi que " toutes opérations compatibles avec son objet social ". Enfin, si la société requérante démontre qu'une de ses collaboratrices a fait l'objet d'un licenciement du fait de l'intervention de la loi " PACTE ", cette mesure est en partie fondée sur des projections et des estimations qui ne démontrent pas l'existence d'un préjudice certain. Il en va de même des circonstances que M. A aurait diminué ses honoraires pour trois mandats, qu'il aurait subi des menaces et des pressions psychologiques de la part de certains clients et qu'il aurait investi 540 000 euros avant l'entrée en vigueur de la loi pour la rénovation de ses locaux, dès lors qu'elles ne sont assorties d'aucune pièce. Par suite, le caractère certain du préjudice invoqué ne saurait être regardé comme établi.

6. En tout état de cause, la société requérante ne démontre pas le caractère anormal de son préjudice. D'une part, il résulte de ce qui a été dit au point précédent et de la circonstance que le nombre de mandats que la société intéressée a perdu en raison de l'intervention de la loi " PACTE " n'est pas significatif que son préjudice n'excède pas les inconvénients normaux de la vie collective. D'autre part, le site Internet de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, librement consultable par tous, relève que 11 243 personnes exercent la profession de commissaires aux comptes. Or, il résulte de l'instruction, en particulier des termes mêmes de la loi en litige, de ses travaux préparatoires et de l'avis émis par le Conseil d'Etat le 14 juin 2018 sur le projet de loi, que toute la profession est concernée par la mise en œuvre de la loi. Dès lors, la condition relative à la spécialité du préjudice ne saurait être regardée comme remplie.

7. Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 6 que les conclusions indemnitaires fondées sur le régime de responsabilité du fait des lois doivent être rejetées dès lors que la SAS My Cac ne démontre pas avoir subi un préjudice certain et anormal.

En ce qui concerne la responsabilité du fait de la méconnaissance par la France de ses engagements internationaux :

8. Selon l'article 1 du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. ". La société requérante soutient que le rehaussement des seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes, tel que prévu par la loi du 22 mai 2019 précitée, méconnaît ces stipulations.

9. En premier lieu, il résulte tant des travaux préparatoires de cette loi que de l'avis rendu par le Conseil d'Etat le 14 juin 2018 relatif au projet de loi afférent que le relèvement des seuils de certification obligatoire des comptes par un commissaire aux comptes s'inscrit dans le cadre d'un objectif d'allégement des contraintes et des coûts pesant sur les petites entreprises. Eu égard à cet objectif d'intérêt général et à la circonstance que cette mesure vise à rendre le droit français conforme aux exigences de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil en date du 26 juin 2013, la disposition législative litigieuse ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit au respect des biens protégé par les stipulations citées au point 8. Il convient également de relever que les prestations de certification des comptes restent obligatoires pour les moyennes et grandes entreprises, les entités d'intérêt public au sens du droit de l'Union européenne ainsi que certaines opérations capitalistiques, que la suppression de l'obligation antérieure n'implique pas nécessairement que, dans tous les cas, les entreprises concernées cesseront de faire certifier leurs comptes, et que les mandats en cours des commissaires aux comptes se poursuivent jusqu'à leur terme. Par suite, la loi " PACTE " du 22 mai 2019 n'a pas imposé à la société requérante une charge disproportionnée qui viendrait rompre l'équilibre entre les exigences de l'intérêt général et le respect des biens.

10. En second lieu, la requérante ne peut utilement soutenir que le niveau des seuils de certification obligatoire des comptes annuels par un commissaire aux comptes n'a pas été fixé par une loi, conformément aux stipulations citées au point 8. Si le décret du 24 mai 2019 fixant les seuils de désignation des commissaires aux comptes et les délais pour élaborer les normes d'exercice professionnel a en effet fixé expressément les seuils de 4 000 000 d'euros de bilan, de 8 000 000 d'euros de chiffre d'affaires hors taxe et de 50 salariés, c'est sur le fondement de l'article 20 de la loi " PACTE " du 22 mai 2019, qui dispose que : " Sont tenues de désigner au moins un commissaire aux comptes les sociétés qui dépassent, à la clôture d'un exercice social, les seuils fixés par décret pour deux des trois critères suivants : le total de leur bilan, le montant de leur chiffre d'affaires hors taxes ou le nombre moyen de leurs salariés au cours de l'exercice. ".

11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 10 que les conclusions indemnitaires fondées sur le régime de responsabilité du fait de la violation par la France de ses engagements internationaux doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la SAS My Cac demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS My Cac est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS My Cac et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 21 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Carotenuto, présidente,

M. Hecht, premier conseiller,

Mme Pétri, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 janvier 2024.

La rapporteure,

M. PETRI

La présidente,

S. CAROTENUTO La greffière,

F. LE GUIELLAN

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,