Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2104441

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 juillet et 23 décembre 2021, la société Azar'Assurances, représentée par Me Hedabou, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal d'annuler la décision du 2 février 2021 de la préfète de Tarn-et-Garonne lui a infligeant une amende de 53 668 euros, ainsi que la décision du 21 mai 2021 rejetant son recours hiérarchique ;

2°) à titre subsidiaire de réduire largement le montant de ladite amende administrative ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été prise aux termes d'une procédure irrégulière, comme méconnaissant les droits de la défense ;

- elle est entachée d'insuffisance de motivation et sa motivation est erronée ;

- elle méconnaît le principe de légalité des délits et des peines ;

- la sanction qui lui est infligée est disproportionnée.

Par des mémoires en défense enregistrés les 24 novembre 2021 et 21 mars 2022, la préfète de Tarn-et-Garonne conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société Azar'Assurances ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la consommation ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2020-901 du 24 juillet 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Douteaud, rapporteure,

- les conclusions de M. Luc, rapporteur public,

- et les observations de Mme B, représentant le préfet de Tarn-et-Garonne.

Considérant ce qui suit :

1. La société Azar'Assurances, créée en 2016, a pour objet le courtage en contrat d'assurances pour le compte de courtiers-grossistes, au moyen de démarchage téléphonique. Elle a fait l'objet d'un contrôle administratif au début de l'année 2019 à la suite duquel la directrice départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations de Tarn-et-Garonne lui a adressé le 11 mars 2019 une injonction administrative de mise en conformité sous 60 jours. Compte tenu des manquements persistants aux obligations fixées par l'article L. 223-1 du code de la consommation, la directrice départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP) a fait part le 5 novembre 2020 à M. A, gérant de la société, de son intention de lui infliger une amende de 67 085 euros sur le fondement de l'article L. 522-1 du même code, pour démarchage téléphonique de consommateurs inscrits sur une liste d'opposition au démarchage téléphonique constituant un manquement aux dispositions de l'article L. 223-1 de ce code. Après les observations formulées par la société, l'autorité administrative a ramené l'amende à 53 668 euros par décision du 2 février 2021. Par sa requête, la société Azar'Assurances demande au tribunal d'annuler la décision du 2 février 2021, ainsi que la décision du 21 mai 2021 rejetant son recours hiérarchique.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 522-5 du code de la consommation : " Avant toute décision, l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu'elle peut se faire assister par le conseil de son choix et en l'invitant à présenter, dans un délai précisé par le décret mentionné à l'article L. 522-10, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales./Passé ce délai, elle peut, par décision motivée, prononcer l'amende. " L'article R. 522-2 du même code dispose : " Le délai mentionné à l'article L. 522-5 est d'un mois. "

3. Il résulte de l'instruction que le courrier du 5 novembre 2020 par lequel la directrice départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations a notifié à M. A son intention de prononcer une amende administrative à l'encontre de sa société indiquait la faculté qui lui est reconnue d'être assisté de son conseil dans le cadre de la procédure contradictoire préalable au prononcé d'une éventuelle sanction et l'invitait à produire des observations écrites et, le cas échéant, orales, dans le délai d'un mois. Contrairement à ce que soutient la société Azar'Assurances, cette lettre ne comportait aucune décision d'application d'une sanction, l'amende n'ayant été prononcée que le 2 février 2021. Par ailleurs, si la société requérante soutient que l'administration aurait méconnu le principe du respect des droits de la défense faute de l'avoir invitée à consulter les pièces de son dossier, aucune disposition de l'article L. 522-5 du code de la consommation n'oblige l'autorité administrative à mentionner une telle faculté. En tout état de cause, il résulte de l'instruction d'une part, que M. A, qui s'est présenté assisté de son conseil à l'audition organisée le 14 janvier 2021 par la DDCSPP, a produit des observations écrites notamment au moyen d'un courrier du 8 décembre 2020 et d'un mail du 19 janvier 2021 et, d'autre part, que les pièces constitutives de son dossier figuraient en annexe du procès-verbal de manquement, établi le 3 janvier 2020, que la société Azar'Assurances produit à l'appui de sa requête. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du respect des droits de la défense doit être écarté.

4. En second lieu, les dispositions du 2nd alinéa de l'article L. 522-5 du code de la consommation prévoient que la décision prononçant l'amende est motivée. Aux termes de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration : " La motivation () doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

5. La décision attaquée du 2 février 2021 vise l'article L. 223-1 du code de la consommation qui fonde l'amende infligée à la société Azar'Assurances ainsi que les articles L. 522-1 et L. 522-6 du même code définissant ceux des pouvoirs de sanction conférés à la directrice départementale de la DDCSPP et mis en œuvre dans le cadre de la procédure ouverte contre elle. Cette décision mentionne les faits constitutifs du manquement reproché à la société requérante et détaille la méthode retenue par l'administration pour conclure à l'existence de 13 417 infractions à l'article L. 223-1 du code de la consommation relevées sur la période allant du 1er juin au 31 octobre 2019. Ces manquements relevés à l'encontre de la société Azar'Assurances avaient auparavant été détaillés dans un procès-verbal de constatation rédigé le 3 janvier 2020, annexé à la lettre notifiée le 5 novembre suivant à M. A par laquelle l'autorité administrative invitait ce dernier à produire ses observations sur les sanctions envisagées, dont étaient alors rappelés les montants fixés par l'article L. 242-16 du code de la consommation. La décision attaquée du 2 février 2021 se réfère à cette lettre d'intention. Ainsi, la société Azar'Assurances n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée est insuffisamment motivée.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 223-1 du code de la consommation, dans sa rédaction issue de la loi du 24 juillet 2020 visant à encadrer le démarchage téléphonique et à lutter contre les appels frauduleux : " Le consommateur qui ne souhaite pas faire l'objet de prospection commerciale par voie téléphonique peut gratuitement s'inscrire sur une liste d'opposition au démarchage téléphonique./ Il est interdit à un professionnel, directement ou par l'intermédiaire d'un tiers agissant pour son compte, de démarcher téléphoniquement un consommateur inscrit sur cette liste, sauf lorsqu'il s'agit de sollicitations intervenant dans le cadre de l'exécution d'un contrat en cours et ayant un rapport avec l'objet de ce contrat, y compris lorsqu'il s'agit de proposer au consommateur des produits ou des services afférents ou complémentaires à l'objet du contrat en cours ou de nature à améliorer ses performances ou sa qualité. (). /Tout professionnel saisit, directement ou par le biais d'un tiers agissant pour son compte, l'organisme mentionné à l'article L. 223-4 aux fins de s'assurer de la conformité de ses fichiers de prospection commerciale avec la liste d'opposition au démarchage téléphonique : 1° Au moins une fois par mois s'il exerce à titre habituel une activité de démarchage téléphonique ; () ".

7. Il résulte de l'instruction que, pour décider de prononcer une sanction à l'encontre de la société Azar'Assurances, l'administration s'est fondée sur ce qu'en dépit d'une pré-injonction puis d'une injonction du 11 mars 2019 mettant en demeure la société requérante de respecter son obligation d'expurger les consommateurs inscrits sur le fichier Bloctel de ses listes d'appels, le procès-verbal de constatation de manquements établi le 3 décembre 2020 a relevé, sur la période allant du 1er juin au 31 octobre 2019, 13 417 appels constitutifs d'une violation des dispositions de l'article L. 223-1 du code de la consommation.

8. La société Azar'Assurances, qui ne conteste pas au demeurant avoir démarché des clients inscrits sur la liste d'opposition Bloctel, soutient que la préfète de Tarn-et-Garonne n'établit pas l'exactitude du nombre d'appels adressés à des consommateurs s'opposant au démarchage commercial, dès lors que les manquements relevés l'ont été à partir d'un fichier d'appels incomplet. Celle-ci ne saurait toutefois se prévaloir de sa propre turpitude pour soutenir que les constatations de l'administration ne reposent pas sur un fichier intégral, alors qu'elle s'est abstenue de le fournir en dépit de la demande de communication exercée par la DDCSPP sur le fondement des dispositions de l'article L. 512-8 du code de la consommation et alors qui lui était loisible de compléter sa première production durant la phase contradictoire ouverte par le courrier d'intention du 5 novembre 2020. La société requérante n'établit pas davantage l'erreur qui affecterait le nombre d'infractions aux dispositions de l'article L. 223-1 du code de la consommation en soutenant qu'il appartient à l'administration de prouver que le numéro d'appel composé par ses salariés est bien celui d'un consommateur inscrit sur Bloctel, les consommateurs renseignant le ou les numéro(s) inclus dans l'opposition au démarchage lors de leur inscription sur le fichier, ce que la société ne conteste pas.

9. Si la société requérante soutient que le fait, pour un consommateur inscrit au fichier Bloctel, de renseigner ses coordonnées téléphoniques sur un comparateur de produits d'assurance l'autoriserait à le démarcher, elle ne produit aucun élément de nature à prouver que les consommateurs en cause auraient donné leur consentement éclairé et non équivoque pour une opération de démarchage commerciale. Il résulte au contraire des dispositions précédemment rappelées du code de la consommation que, dès lors qu'un consommateur s'est inscrit sur la liste d'opposition au démarchage téléphonique Bloctel, la société Azar'Assurances était tenue de s'assurer qu'il ne soit pas appelé, à l'exception des consommateurs qui se trouvaient dans une relation contractuelle préexistante avec elle. La circonstance que des numéros auraient été fournis par les consommateurs eux-mêmes n'est pas de nature à modifier l'obligation d'expurgation incombant à la société requérante. Pour les mêmes motifs, la société Azar'Assurances ne peut se prévaloir de l'obligation d'expurgation des numéros de téléphone des clients dont elle a acquis les coordonnées par l'intermédiaire d'une société de prospects, la relation commerciale nouée avec une telle entreprise n'ayant pas pour effet de faire de cet intermédiaire le responsable exclusif de l'obligation ci-dessus rappelée et n'étant pas de nature à soustraire la société requérante à l'interdiction énoncée à l'article L. 223-1 du code de la consommation.

10. Le caractère erroné du nombre de manquements relevés par l'administration ne ressort pas davantage du procédé suivi par elle, dès lors qu'il résulte de l'instruction que la liste recensant les correspondances entre les numéros contactés par la société Azar'Assurances et les coordonnées des consommateurs inscrits sur le fichier Bloctel a été corrigée en y retranchant les coordonnées des clients de la société requérante et le nombre d'appels passés vers des consommateurs très récemment inscrits sur Bloctel comme ceux qui concernaient des consommateurs, qui bien qu'inscrits sur le fichier, ne l'étaient plus au moment de l'appel.

11. Enfin, la société Azar'Assurances ne peut davantage se fonder sur le faible nombre de signalements effectués par les consommateurs eux-mêmes sur le site internet de Bloctel pour démontrer l'inexactitude du motif fondant la décision attaquée du 2 février 2021, ces circonstances étant sans incidence sur l'existence même de ces manquements. Ainsi, le moyen tiré du caractère erroné du motif fondant la décision du 2 février 2021 doit être écarté.

12. En quatrième lieu, aux termes du 1er alinéa de l'article L. 242-16 du code de la consommation : " Tout manquement aux dispositions des articles L. 223-1 à L. 223-5 est passible d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et 375 000 € pour une personne morale. "

13. Il résulte de ces dispositions que l'administration détermine librement le montant de l'amende qu'elle entend infliger en tenant compte des circonstances de l'espèce, dans la limite du montant de l'amende maximale de 375 000 euros pour chacun des manquements relevés. Contrairement à ce qui est soutenu, en abandonnant le montant de l'amende unitaire initialement envisagé de 5 euros par appel adressé à un numéro figurant sur le fichier Bloctel, au profit d'un montant de 4 euros, l'administration n'a pas méconnu le principe de légalité des délits et des peines mais a seulement tenu compte des observations produites par la société requérante au cours de la phase contradictoire. Par suite, la société Azar'Assurances ne peut soutenir que la décision attaquée du 2 février 2021 méconnaîtrait le principe de légalité des délits et des peines.

14. En cinquième et dernier lieu, la société Azar'Assurances soutient que la sanction est disproportionnée dès lors d'une part, que l'administration n'a pas tenu compte de sa taille, de sa situation et du contexte économique pour fixer le montant de l'amende en cause et d'autre part que l'administration, qui a réduit le montant de l'amende initialement prévue, l'aurait arrêté arbitrairement. Enfin, la société requérante soutient que le caractère disproportionné de cette mesure ressort également de l'obligation qui lui incombe de faire publier la sanction dans cinq journaux de presse pendant 30 jours.

15. Le respect du principe de proportionnalité d'une sanction financière s'apprécie au regard de la gravité des manquements commis, de la durée de la période durant laquelle ces manquements ont perduré, du comportement de la société et de sa situation, notamment financière. En l'espèce, il résulte de l'instruction et en particulier des termes de la décision attaquée que pour fixer le montant de l'amende contestée, l'administration a d'abord pris en compte la gravité et l'ampleur des manquements constatés, à savoir le nombre élevé d'appels passés à des numéros attribués à des consommateurs inscrits sur le fichier Bloctel, soit 13 417 appels sur une période de cinq mois, cette donnée ne reflétant qu'une partie des infractions commises, dans la mesure où la société requérante n'a pas fourni les documents retraçant l'intégralité des appels passés au cours de cette période, en dépit d'une pré-injonction puis d'une injonction qui lui avaient été préalablement adressées. Il ressort également des termes de la décision du 2 février 2021 que son auteur a considéré l'illicéité de cette pratique, nuisible aux consommateurs opposés au démarchage téléphonique, sa capacité à affaiblir le dispositif Bloctel et, enfin, les effets anticoncurrentiels en résultant. Si la société requérante se prévaut des difficultés économiques qu'elle rencontrerait, elle n'en justifie pas en tout état de cause. Dans ces conditions, la sanction prononcée, d'un montant de 4 euros par manquement constaté, soit un montant total de 53 668 euros, fixé après qu'aient été prises en considération les observations produites par la société requérante lors de la phase contradictoire, ne présente pas un caractère disproportionné.

16. Aux termes de l'article L. 522-6 du code de la consommation : " La décision prononcée par l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation peut être publiée aux frais de la personne sanctionnée. "

17. Pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 15 du présent jugement, la décision attaquée, en tant qu'elle décide la publication dans quatre journaux, et non cinq, contrairement à ce qui est soutenu, pour une durée de 30 jours d'un communiqué mentionnant la sanction administrative prononcée à l'encontre de la société requérante n'est pas disproportionnée.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la société Azar'Assurances n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 2 février 2021 lui infligeant une amende administrative ni, par voie de conséquence, de la décision du 21 mai 2021 rejetant son recours hiérarchique. Par ailleurs, dès lors que, comme il vient d'être dit, la sanction ainsi prononcée ne présente pas un caractère disproportionné, ses conclusions tendant à la réduction du montant de l'amende qui lui a été infligée doivent, en tout état de cause, être rejetées.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de la justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Azar'Assurances demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Azar'Assurances est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Azar'Assurances et au préfet de Tarn-et-Garonne.

Copie en sera adressée pour information au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 12 mars 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Héry, présidente,

Mme Sarraute, première conseillère,

Mme Douteaud, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2024.

La rapporteure,

S. DOUTEAUD

La présidente,

F. HÉRY

La greffière,

M-E. LATIF

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,