Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2105427

Vu les procédures suivantes :

I- Par une requête n°2105427, des pièces complémentaires et un mémoire en réplique enregistrés respectivement le 17 septembre 2021, les 28 octobre et 19 décembre 2022, la société clinique de l'Occitanie, représentée par Me Moulin, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 21 juillet 2021 par laquelle le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de l'Occitanie a prononcé à son encontre une sanction administrative d'un montant de 58 000 euros, assortie d'une mesure de publication sur le site Internet de l'administration pour une durée de six mois ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la compétence de l'auteur de l'acte attaqué n'est pas justifiée ;

- elle méconnaît les principes d'indépendance, d'impartialité, de l'égalité des armes, du contradictoire et des droits de la défense ;

- la sanction prononcée est infondée et disproportionnée.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 septembre 2021, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de l'Occitanie décline sa compétence au profit de celle du préfet de la Haute-Garonne.

Il fait valoir que l'article 1er du décret du 24 décembre 1987 relatif à la déconcentration de la défense de l'Etat dans les actions de l'inspection de la législation du travail ne lui donne pas compétence pour défendre l'Etat en matière de sanction administrative prononcée en application du code de commerce.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 5 octobre 2022 et le 8 février 2023, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 24 février 2023 par une ordonnance du 9 février précédent.

II- Par une ordonnance numéro 2202416 du 5 octobre 2022, le vice-président du Tribunal administratif de Poitiers a transmis au Tribunal, la requête présentée par la société clinique de l'Occitanie enregistrée sous le numéro 2205890.

Par cette requête et un mémoire en réplique, respectivement enregistrés le 5 octobre 2022 et le 24 février 2023, la société clinique de l'Occitanie, représentée par Me Moulin, demande au tribunal d'annuler la décision du 27 juillet 2022 par laquelle le ministre de l'économie et des finances a rejeté ses recours administratifs préalables obligatoires des 10 janvier et 8 février 2022 formés en opposition à l'exécution du titre de perception émis à son encontre le 15 octobre 2021.

Elle soutient que :

- le titre de perception du 15 octobre 2021 est entaché d'irrégularité formelle dès lors qu'il ne mentionne pas les bases de liquidation de la créance et qu'il est signé par une autorité dont la délégation de compétence n'est pas justifiée ;

- la créance sur laquelle il porte est inexistante ;

- la décision du 27 juillet 2022 est dépourvue de base légale et entachée d'erreur de droit.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 décembre 2022, le ministre de l'économie et des finances conclut au rejet de la présente requête et de celle enregistrée sous le numéro 2105427.

Il soutient que les moyens des requêtes ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 15 janvier 2024 par une ordonnance du 20 décembre 2023.

Par un courrier du 21 mars 2024, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de substituer aux dispositions des articles L.441-10 I et L.441-16 du code de commerce, les dispositions des I et IV de l'article L.441-6 du même code dans leur rédaction en vigueur du 1er février 2018 au 28 février 2019.

Vu :

- les décisions attaquées ;

- l'ordonnance n°2202416 du 5 octobre 2022 du vice-président du Tribunal administratif de Poitiers ;

- et les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment son préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de commerce ;

- le décret n°87-1116 du 24 décembre 1987 ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu, au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Jorda,

- les conclusions de Mme Carvalho, rapporteure publique,

- et les observations de M. E, représentant, par mandat du 22 mars 2024, la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS).

Considérant ce qui suit :

1. La société clinique de l'Occitanie, dont le siège est situé à Muret (Haute-Garonne), a fait l'objet d'un contrôle de ses délais de paiement à l'égard de ses fournisseurs, par les services de l'administration du travail, pour la période du 1er février 2018 au 28 février 2019. Par un courrier du 21 juillet 2021, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de l'Occitanie (ancienne direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi - DIRECCTE) a prononcé à son encontre une sanction administrative d'un montant de 58 000 euros pour non-respect du délai de paiement convenu avec les fournisseurs, assortie d'une mesure de publication sur le site Internet de l'autorité administrative pour une durée de six mois. Le directeur des créances spéciales du Trésor a par ailleurs émis, le 15 octobre 2021, un titre de perception de même montant pour le recouvrement de cette créance. Par un courrier du 10 janvier 2022, la société clinique de l'Occitanie a formé un recours administratif préalable obligatoire contre ce titre de perception qui a été rejeté le 27 juillet 2022. Elle demande au tribunal d'annuler les décisions du 21 juillet 2021 et du 27 juillet 2022.

Sur la jonction :

2. Les requêtes enregistrées sous les n°2105427 et n°2205890 tendent à l'annulation de décisions prises par l'administration du travail à propos des sanctions administratives prononcées à l'encontre de la même société et ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la légalité de la décision du 21 juillet 2021 :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 470-2 du code de commerce " I. - L'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation est l'autorité compétente pour prononcer les amendes administratives sanctionnant les manquements mentionnés au titre IV du présent livre ainsi que l'inexécution des mesures d'injonction prévues à l'article L. 470-1. () V.- La décision prononcée par l'autorité administrative peut être publiée sur le site internet de cette autorité administrative et, aux frais de la personne sanctionnée, sur d'autres supports ". Et l'article R.470-2 du code de commerce dans sa version applicable prévoit que " I. - L'autorité administrative mentionnée à l'article L. 470-2 est : () / 3° Le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités ou son représentant nommément désigné ".

4. Par une décision du 1er juillet 2021, publiée au recueil des actes administratifs spécial du 6 juillet 2021, le directeur régional de la DREETS Occitanie a désigné M. A C, directeur régional adjoint responsable du pôle concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie comme son représentant notamment pour prononcer les amendes administratives prévues par l'article L.470-2 du code de commerce. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée aurait été signée par une personne ne bénéficiant d'aucune délégation de compétence doit être écarté comme manquant en fait.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L.470-2 du code de commerce " () III. Les manquements passibles d'une amende administrative sont constatés par procès-verbal, selon les modalités prévues à l'article L. 450-2. / IV- Avant toute décision, l'administration informe par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée à son encontre, en lui indiquant qu'elle peut prendre connaissance des pièces du dossier et se faire assister par le conseil de son choix et en l'invitant à présenter, dans le délai de soixante jours, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales. Passé ce délai, l'autorité administrative peut, par décision motivée, prononcer l'amende ".

6. D'une part, la décision attaquée du 21 juillet 2021 cite les dispositions des articles L. 441-16 et L. 470-2 du code de commerce et mentionne les étapes de la procédure contradictoire, la période contrôlée, les éléments de faits sur lesquels elle se fonde et les manquements constatés. Elle est, par suite, suffisamment motivée en fait et en droit.

7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 30 mars 2021, reçu le 20 avril suivant, le directeur de la DREETS Occitanie a transmis à la société requérante le procès-verbal du 26 mars 2021 rédigé à la suite du contrôle de ses délais de paiement à l'égard de ses fournisseurs sur la période du 1er février 2018 au 28 février 2019, et l'a informée de son intention de prononcer à son encontre des sanctions administratives. Par ce même courrier, il l'a invitée à faire valoir ses observations dans un délai de soixante jours, à consulter les pièces du dossier et à se faire assister du conseil de son choix. La circonstance que l'auteur de la décision attaquée y mentionne qu'il n'a pas reçu d'autres observations que celles portées dans le message du 21 avril 2021, sur lequel il n'a pas souhaité faire de commentaires, permet d'établir, contrairement à ce que soutient la requérante, que les observations qu'elle a présentées à cette date ont bien été prises en compte. Si celle-ci soutient également que les nouvelles dispositions du IV de l'article L. 470-2 du code de commerce méconnaissent les principes d'impartialité et d'indépendance dès lors qu'aucune distinction n'existe entre les agents qui procèdent au constat et ceux qui décident des sanctions, le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle, ne fait pas obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dans la mesure nécessaire à l'accomplissement de sa mission, dès lors que l'exercice de ce pouvoir est assorti par la loi de mesures destinées à assurer la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis. En l'espèce, par une décision n° 2014-690 DC du 13 mars 2014, le Conseil constitutionnel, saisi de la constitutionnalité de la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation, a déclaré que les dispositions portant sur la procédure d'établissement de sanctions administratives étaient conformes à la Constitution. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance du principe du contradictoire ainsi que du défaut d'impartialité et d'indépendance, ne garantissant pas les droits de la défense, doivent être écartés.

8. En quatrième et dernier lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 441-6 du code du commerce dans sa rédaction applicable aux faits sanctionnés et dont les dispositions sont reprises, depuis le 26 avril 2019, au I de l'article L. 441-10 et au II de l'article L. 441-11 du même code : " I. () Le délai convenu entre les parties pour régler les sommes dues ne peut dépasser soixante jours à compter de la date d'émission de la facture. Par dérogation, un délai maximal de quarante-cinq jours fin de mois à compter de la date d'émission de la facture peut être convenu entre les parties, sous réserve que ce délai soit expressément stipulé par contrat et qu'il ne constitue pas un abus manifeste à l'égard du créancier. En cas de facture périodique, au sens du 3 du I de l'article 289 du code général des impôts, le délai convenu entre les parties ne peut dépasser quarante-cinq jours à compter de la date d'émission de la facture. / Les professionnels d'un secteur, clients et fournisseurs, peuvent décider conjointement de réduire le délai maximum de paiement fixé à l'alinéa précédent. Ils peuvent également proposer de retenir la date de réception des marchandises ou d'exécution de la prestation de services demandée comme point de départ de ce délai. Des accords peuvent être conclus à cet effet par leurs organisations professionnelles. Un décret peut étendre le nouveau délai maximum de paiement à tous les opérateurs du secteur ou, le cas échéant, valider le nouveau mode de computation et l'étendre à ces mêmes opérateurs. () VI. - Sont passibles d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder 75 000 € pour une personne physique et deux millions d'euros pour une personne morale le fait de ne pas respecter les délais de paiement mentionnés aux huitième, neuvième, onzième et dernier alinéas du I du présent article ". Aux termes du VI de l'article L. 441-6 du code de commerce dans sa version applicable à la date de constatation des faits, comme aux termes de l'article L. 441-16 de ce code applicable à compter du 26 avril 2019, qui en reprend la substance, sont passibles d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder deux millions d'euros pour une personne morale le fait de ne pas respecter les délais de paiement ainsi fixés.

9. Il résulte des dispositions combinées du I et du IV de l'article L. 441-6 du code de commerce que tout dépassement du délai de paiement convenu entre une société et son fournisseur, et qui court à compter de l'émission de la facture, est constitutif d'un manquement qui justifie l'infliction d'une amende administrative.

10. Par ailleurs, le montant de l'amende doit être fixé par référence au montant de l'avantage de trésorerie dont l'entreprise a bénéficié, et dont ses fournisseurs ont été corrélativement privés, du fait des retards de paiement, en tenant compte des autres circonstances, et notamment à la situation financière de l'acheteur au moment des faits reprochés. Conformément à la pratique de la majeure partie des services de la concurrence jusqu'en 2021, et aux lignes directrices établies par la direction générale le 2 décembre 2021, qui procèdent d'une exacte application de l'article L. 441-6 du code de commerce, le montant de l'avantage de trésorerie servant de base à la détermination du montant de l'amende est déterminé par référence au gain annuel en besoin de fonds de roulement, qui correspond au produit du montant des factures payées en retard par le retard moyen de paiement en jours, pondéré en fonction du montant des factures, et rapporté au nombre de jours de la période contrôlée.

11. Il résulte de l'instruction, et notamment du procès-verbal établi par l'inspectrice de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes chargée du contrôle, que sur les 13 136 factures vérifiées, correspondant à un montant total de 22 477 058,32 euros, il a été constaté que 6 452, soit 49,12 %, correspondant à un montant total de 8 937 270,21 euros, ont été payées avec un retard moyen, pondéré en fonction de leur montant, de 24 jours. Le contrôle ayant porté sur une durée de 393 jours, le montant de la rétention de trésorerie en résultant (qui équivaut au gain en besoin de fonds de roulement) s'établit à 545 787 euros environ (24 x 8 937 270,21 / 393). Enfin, l'inspectrice a relevé que le montant réglé en retard représentait 39 % du volume d'affaires analysé et que les retards de paiement avaient concernés 431 fournisseurs sur un total de 590.

12. La société soutient que le nombre de ses fournisseurs, qui s'établit à 1 540 au cours des trois dernières années, induit un nombre élevé d'achats ce qui l'oblige à " cadencer ses virements ", le plus souvent par quinzaine. Elle fait également valoir que la quasi-totalité de ses fournisseurs, qui sont des sociétés importantes disposant de ce fait d'une solidité financière, font partie de la centrale d'achat du groupe ELSAN, ce qui induit des relations contractuelles en amont des achats, et donc des rapports de confiance, avec un process de groupe optimisé pour fluidifier les échanges et la circulation des informations, ce qui selon elle, exclurait que ses fournisseurs aient pu subir un quelconque préjudice financier du fait des retard de paiement, lesquels retards seraient d'ailleurs beaucoup plus élevés avec leurs clients publics. Elle précise que pour 44,56 % des factures ayant présenté un retard de paiement, ce retard s'établissait à un jour seulement, ce qui implique que sur les 13 136 factures vérifiées, seules 4 083 présentaient un retard de paiement de deux jours ou plus. Elle soutient enfin que le délai moyen des retards de paiement en France pour l'année 2019 s'élevait à 12 jours et que la sanction n'a été précédée d'aucun avertissement, contrairement aux préconisations du rapport annuel de l'Observation des délais de paiement en 2021.

13. Toutefois, et alors que les délais de paiement prévus par les dispositions précitées de l'article L. 446-1 du code de commerce, soit soixante jours nets ou quarante-cinq jours fin de mois, ne font pas obstacle à ce que la société règle ses factures dans ces délais, au moyen de virements groupés réalisés par quinzaine, il résulte du tableau récapitulatif établi par l'inspectrice chargée du contrôle que sur les 6 452 factures payées en retard, seules 610 présentent un retard de paiement d'un jour seulement, et 485 un retard de deux jours, soit un total de 83 % des factures payées avec un retard supérieur à deux jours. Aucune disposition du code de commerce n'impose à l'administration qu'une sanction financière prononcée sur le fondement des dispositions de l'article L. 470-2 du code de commerce soit précédée d'un avertissement, le retard moyen de paiement constaté par l'inspectrice s'établissant en outre à 24 jours, ce qui est largement supérieur au retard moyen de 12 jours relevé dans le rapport annuel de l'Observation des délais de paiement en 2021. La société ne conteste par ailleurs pas le montant de la rétention de trésorerie retenu par l'inspectrice, résultant de ses retards de paiement, ce gain de besoin en fonds de roulement, qui lui est par hypothèse favorable, étant nécessairement défavorable à ses fournisseurs qui sont de ce fait privés d'une trésorerie dont ils devraient pouvoir bénéficier en application des dispositions précitées de l'article L. 441-6 du code de commerce. Il résulte enfin de l'instruction que le montant de l'amende, qui s'élève à 58 000 euros, représente moins de 11% du montant de la rétention de trésorerie que lui ont procurés ses retards de paiement, et seulement 0,14% de son chiffre d'affaires, qui s'élevait à 41 367 224 euros pour l'exercice comptable 2019. Au regard de l'ensemble de ces éléments, la société clinique de l'Occitanie n'est pas fondée à soutenir que la sanction infligée sur le fondement du IV de l'article L. 470-2 du code de commerce ne serait pas fondée ou qu'elle présenterait un caractère disproportionné.

Sur la légalité de la décision du ministre du 27 juillet 2022 :

En ce qui concerne les moyens dirigés contre le titre exécutoire

14. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ".

15. Il résulte de l'instruction que le titre de perception émis le 15 octobre 2021 sous le numéro 33291, d'un montant de 58 000 euros, comporte les nom, prénom et qualité de son auteur, M. B D, qui l'a signé en sa qualité de chef du secteur A- Recettes et qui disposait à cette fin d'une délégation de signature en vertu de l'article 9 de l'arrêté du 23 septembre 2020 portant délégation de signature au sein du secrétariat général des ministères économiques et financiers, publié et librement accessible sur Internet. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire doit donc être écarté.

16. En second lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation ". Ces dispositions imposent à la personne publique qui émet un état exécutoire d'indiquer, soit dans le titre lui-même, soit par référence à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur, les bases de la liquidation.

17. Le titre de perception litigieux mentionne une somme à payer de 58 000 euros et indique que l'objet de cette créance est l'amende administrative n°2021-1440 du 21 juillet 2021 prise en application de l'article L. 441-16 du code de commerce à la suite des constats effectués par procès-verbal n° DREETS31 2021 du 26 mars 2021. Il mentionne ainsi avec suffisamment de précision les bases de la liquidation.

18. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à soutenir, à l'appui de son recours dirigé contre la décision du ministre du 27 juillet 2022, que le titre exécutoire émis le 15 octobre 2021 serait entaché d'irrégularité.

En ce qui concerne les autres moyens

19. En premier lieu, le moyen tiré de l'illégalité de la décision du 21 juillet 2021 doit être écarté pour les motifs exposés aux points 3 à 13.

20. En second lieu, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.

21. Comme il a été dit au point 8, les nouvelles dispositions, introduites au I de l'article L. 441-10 et au II de l'article L. 441-11 du code de commerce par l'ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019 portant refonte du titre IV du livre IV du code de commerce relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence, ne font que reprendre les dispositions du I de l'article L. 441-6 du même code dans sa version applicable au cours de la période contrôlée. L'article L. 441-16 de ce code applicable à compter du 26 avril 2019 prévoit par ailleurs, comme le IV de l'article L. 441-6 anciennement applicable, que le fait de ne pas respecter les délais de paiement ainsi fixés sont passibles d'une amende administrative dont le montant ne peut excéder deux millions d'euros pour une personne morale. Dans ces conditions, il y a lieu de substituer les anciennes dispositions du I et du IV de l'article L. 441-6 du code de commerce aux dispositions sur lesquelles s'est fondé le ministre pour prendre la décision contestée du 27 juillet 2022, cette substitution de base légale ne privant la société clinique de l'Occitanie d'aucune garantie. Par suite, les moyens tirés du défaut de base légale et de la méconnaissance du principe de non rétroactivité de la loi pénale plus sévère ne peuvent qu'être écartés.

22. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet de la région Occitanie sur la requête n° 2105427, que la société clinique de l'Occitanie n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions du 21 juillet 2021 et du 27 juillet 2022.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société clinique de l'Occitanie en application de cet article.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes numéros 2105427 et 2205890 de la société clinique de l'Occitanie sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société clinique de l'Occitanie, à la direction régionale de l'économie, de l'emploi du travail et des solidarités de la région Occitanie, au préfet de la région Occitanie et au ministre de l'économie et des finances.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Cherrier, présidente,

Mme Jorda, conseillère,

Mme Péan, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2024.

La rapporteure,

V. JORDALa présidente,

S. CHERRIERLa greffière,

F. DEGLOS

La République mande et ordonne au préfet de la région Occitanie et au ministre de l'économie et des finances, chacun en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef, n°2205890