Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2105647

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 29 septembre 2021, la société Tarn Fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de perception d'un montant de 270 300 euros émis à son encontre par le département du Tarn le 8 juillet 2021 ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme ;

3°) de mettre à la charge du département du Tarn, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 1 500 euros.

Elle soutient que :

- le titre de perception en litige a été signé par une autorité incompétente ;

- le département du Tarn a méconnu le 4° des dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales dès lors que si le prénom, le nom et la fonction de M. A B figurent sur le titre de perception, il en va différemment de sa signature ; aucun élément n'établit que le bordereau du titre aurait été signé ;

- le titre ne comporte ni pièce jointe, ni mention de la nature de la créance, ni exposé des bases de calcul de la créance ;

- les pénalités mises à sa charge n'ont pas été précédées d'une mise en demeure ;

- le département du Tarn a méconnu les droits de la défense ;

- les pénalités en litige ne reposent sur aucun fondement contractuel ; si la mise en service finale d'un SRO suppose, au sens de l'annexe 10.7 de la convention de délégation de service public, une validation préalable des dossiers d'ouvrage exécuté, il ne résulte toutefois pas des stipulations du corps de la convention que ces dossiers auraient vocation à faire l'objet d'une telle validation ; ces stipulations prévalent sur les annexes ;

- les pénalités infligées au titre des SRO 81023120, 81016121, 81023123, 81023216, 81023217 sont erronées dès lors que ces SRO ont fait l'objet d'une mise en service antérieure au mois d'avril 2020 ;

- le montant des pénalités litigieuses doit être minoré sur le fondement des dispositions de l'article 1152 du code civil.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juin 2022, le département du Tarn, représenté par la société Seban et associés, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la société Tarn Fibre soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement de la pénalité mise à sa charge par le titre de perception contesté à compter du jour où elle a reçu le titre et jusqu'au paiement de la pénalité ;

3°) à ce qu'il soit mis à la charge de la société Tarn Fibre, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 5 000 euros.

Il fait valoir que :

- une délégation de signature a été consentie à M. B par un arrêté du 1er juillet 2021 ;

- le titre de perception a été signé de manière électronique ;

- il a permis à la société Tarn Fibre de connaître la nature de la créance, soit la pénalité relative à la mise en service pour les retards constatés au mois d'avril 2021 ; il fait référence à un courrier du 30 juin 2021 ;

- la mise en demeure du délégataire constitue une simple faculté du délégant ; les parties ont convenu que l'application d'une pénalité ne serait pas nécessairement subordonnée à la mise en œuvre préalable d'une formalité ; il n'y a pas de contradiction entre le corps de la convention et son annexe 10.24 ;

- en matière contractuelle, le principe du respect des droits de la défense ne s'applique que dans l'hypothèse de la résiliation prononcée à titre de sanction ;

- il résulte des stipulations de la convention que, préalablement à la mise en service finale de chaque SRO, le délégataire doit avoir fourni une étude avant-projet sommaire, puis une étude avant-projet définitif, et enfin un dossier d'ouvrage exécuté conformes et complets, en respectant les échéances fixées à l'annexe 10.7 de la convention ; les manquements de la société Tarn Fibre dans la remise de ces documents ont entraîné un retard dans la mise en service ;

- les SRO 81023120, 81016121, 81023123, 81023216 et 81023217 ont été mentionnés par erreur dans le courrier du 30 juin 2021, il y a donc lieu de décharger la société Tarn Fibre de son obligation de payer à hauteur de 11 250 euros ;

- il n'y a pas lieu de minorer le montant de la créance de la société Tarn Fibre dès lors que la pénalité mise à sa charge représente 0,043% de ses recettes prévisionnelles sur la durée contractuelle de 25 ans ; en tout état de cause, le plafond total des pénalités encourues ne dépasse pas 3% des recettes prévisionnelles.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pétri ;

- les conclusions de M. Déderen, rapporteur public ;

- les observations de Me Feldman, représentant la société Tarn Fibre ;

- et les observations de Me Bonnard, représentant le département du Tarn.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre d'une opération de conception, d'établissement et d'exploitation d'un réseau de communication électronique à très haut débit, le département du Tarn a approuvé la conclusion d'une convention de délégation de service public avec la société SFR, à laquelle s'est substituée la société Tarn Fibre. La convention a été signée le 30 avril 2019 et est entrée en vigueur le 19 juin suivant. Par un courrier du 30 juin 2021, le département du Tarn a informé la société Tarn Fibre que des manquements à ses obligations contractuelles justifient l'infliction de pénalités. Un titre de perception n° 9452 d'un montant de 270 300 euros, ayant pour objet " PENALITES DE MISE EN SERVICE AVRIL 2021 ", a été émis à l'encontre de la société Tarn Fibre le 8 juillet 2021. Par la présente requête, la société Tarn Fibre sollicite l'annulation de ce titre ainsi que la décharge de l'obligation de payer la somme correspondante.

Sur les conclusions à fin d'annulation du titre de perception :

En ce qui concerne la régularité du titre de perception :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales : " () Le président du conseil départemental est le chef des services du département. Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables desdits services. ".

3. Par un arrêté du 1er juillet 2021, certifié exécutoire après affichage et transmission au contrôle de légalité le même jour, le président du conseil départemental du Tarn a consenti une délégation à M. B à l'effet de signer " tous courriers, tous actes, toutes décisions, tous contrats, conventions et marchés, en toutes matières, à l'exception des rapports au conseil départemental et à la commission permanente ". Le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit par suite être écarté.

4. En deuxième lieu, selon l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " 4° () En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. ".

5. La société Tarn Fibre soutient que la signature de M. B ne figure pas sur le titre de perception en litige et qu'il n'est pas démontré que le bordereau de ce titre aurait été signé. Or le département du Tarn produit le bordereau du titre signé de manière électronique par M. B et doit ainsi être regardé comme satisfaisant aux dispositions du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit par suite être écarté.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d'entre elles, les recettes sont liquidées avant d'être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. / () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrir indique les bases de la liquidation. ".

7. Les collectivités publiques ne peuvent mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elles se sont fondées pour déterminer le montant de la créance.

8. Il résulte de l'instruction que la pénalité mise à la charge de la société Tarn Fibre dans le titre de perception litigieux a pour objet : " PENALITES DE MISE EN SERVICE AVRIL 2021 SUIVANT DATE DU COURRIER 30/06/2021-08/07/2021 ". Si une telle formulation n'indique pas précisément les bases et éléments de calcul sur lesquels le département du Tarn s'est fondé pour déterminer le montant de la créance, elle se réfère à un courrier du 30 juin 2021, que la société requérante ne conteste pas avoir reçu. Il résulte de l'instruction que ce courrier indique de manière évidente la nature de la créance visée, soit " tableau récapitulant les pénalités financières pour chaque mise en service - avril 2021 ". Dès lors que le titre de perception attaqué se réfère précisément à un courrier précédemment adressé à la société Tarn Fibre, comportant en annexe un tableau détaillant les pénalités relatives aux retards dans la mise en service pour le mois d'avril 2021, le moyen tiré du défaut d'indication des bases de la liquidation doit être écarté.

9. En quatrième lieu, l'article 8.1 de la convention conclue entre la société Tarn Fibre et le département du Tarn prévoit que : " Si le Délégataire n'exécute pas tout ou partie de ses obligations résultant de la Convention, le Délégant peut le mettre en demeure d'y satisfaire, par lettre recommandée avec accusé de réception () ". L'annexe 10.24 de la même convention indique, dans la colonne relative à la mise en demeure, " N " pour " non " en ce qui concerne le retard dans la mise en service partielle ou totale des éléments de réseau.

10. Il résulte de l'instruction qu'aucune stipulation contractuelle n'impose au délégant de mettre en demeure le délégataire en cas d'application de pénalités pour le retard dans la mise en service du réseau. Par suite, le moyen tiré de l'absence de mise en demeure doit être écarté.

11. En dernier lieu, il ne résulte ni d'une stipulation contractuelle, ni d'aucune disposition législative ou réglementaire, qu'une procédure contradictoire préalable à l'émission d'un titre visant à recouvrer des pénalités infligées à un cocontractant qui méconnaît ses obligations contractuelles devait être mise en œuvre. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des droits de la défense doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé du titre de perception :

12. En premier lieu, l'article 1 de la convention prévoit que la notion de mise en service " correspond à l'ouverture à la commercialisation des lignes FTTH ", et son article 2.9.2.1 que : " La mise en service du réseau devra être progressive pour permettre une commercialisation échelonnée des différentes plaques FTTH, dans le respect de la réglementation en vigueur, en prenant en compte les délais nécessaires à l'approbation des études de conception (APS, APD) et des travaux par le délégant. / A cet effet, le délégataire s'engage à respecter le calendrier figurant en annexe 10.7. Tout retard par rapport aux échéances prévues dans ce calendrier pourra donner lieu à l'application des pénalités prévues à l'article 8.2 de la convention. ", et de son article 5.1.5 : " Le délégataire aura pour mission de procéder à la recette des ouvrages du réseau établis sous sa maîtrise d'ouvrage. / Le délégant est obligatoirement invité aux opérations de recette sur le terrain (). Afin de parfaitement cerner le périmètre de ces ouvrages, les projets de dossiers des ouvrages exécutés () correspondant à ces ouvrages lui seront transmis 15 jours avant la date des opérations de recette. Dans le cas d'une livraison de projets de DOE non satisfaisante ou conforme, la date de la recette sera reportée à une date ultérieure intégrant le délai de quinze jours après livraison d'un pré-DOE révisé et conforme. / () Lors de la recette, le délégant () pourra procéder à tout contrôle qu'il juge utile. La recette, en cas de réserves majeures, ne sera pas prononcée et le délégataire ne pourra pas ouvrir à la commercialisation cette partie du réseau tant qu'il n'y aura pas eu levée de ces réserves. L'association du délégant pendant toute la réalisation du réseau aura pour seul objet d'assurer la compatibilité des travaux avec les engagements souscrits par le délégataire. ". Selon l'article 1 de la convention, la notion de recette " désigne l'acte par lequel le délégant constate, au terme de la phase de conception et de construction, que le réseau est construit sans réserve et les documents des ouvrages exécutés fournis. ". Selon l'article 5.1.2 de la convention : " Le délégataire a pour mission d'assurer la conception du réseau. / La mission de conception du réseau comprend les phases d'étude suivantes : - avant-projet sommaire (APS) / avant-projet détaillé (APD) / La validation par le délégant des études de conception du réseau constitue un préalable à la construction des ouvrages et équipements objet des études. ". Aux termes de l'article 5.1.5 : " Le délégataire aura pour mission de procéder à la recette des ouvrages du réseau établis sous sa maîtrise d'ouvrage. / Le délégant est obligatoirement invité aux opérations de recette sur le terrain (). Afin de parfaitement cerner le périmètre de ces ouvrages, les projets de dossiers des ouvrages exécutés () correspondants à ces ouvrages lui seront transmis 15 jours avant la date des opérations de recette. Dans le cas d'une livraison des projets de DOE non satisfaisante ou non conforme, la date de la recette sera reportée à une date ultérieure intégrant le délai de 15 jours après livraison d'un pré-DOE révisé et conforme. ". Enfin, aux termes de l'article 5.1.6 : " Le délégataire aura pour mission d'établir et de remettre au délégant les DOE du réseau. / () les DOE doivent contenir toutes les informations utiles à la bonne exploitation du réseau. Ils seront organisés en fonction des différents segments de réseau et auront la même structure que les avant-projets détaillés, qu'ils compléteront et préciseront. ".

13. Il résulte de l'instruction, plus particulièrement des stipulations conventionnelles qui viennent d'être citées ainsi que de l'annexe 10.7 de la convention, que la mise en service des zones arrière de point de mutualisation constitue l'aboutissement de trois phases, à savoir l'élaboration des études avant-projet sommaire, des études avant-projet définitif et des dossiers d'ouvrage exécuté, et que ces documents doivent être validés préalablement par le département du Tarn. Or, il est constant que la société Tarn Fibre, qui ne produit aucun élément susceptible de démontrer qu'elle aurait remis ces documents au département du Tarn dans les conditions fixées par la convention, a cumulé un nombre important de jours de retard à chacune des étapes de conception du réseau. En particulier, la société requérante ne produit aucune pièce de nature à remettre en cause les constatations effectuées de manière détaillée par le département du Tarn dans son courrier du 30 juin 2021, exception faite des SRO 81023120, 8101621, 81023123, 81023216 et 81023217, pour lesquels le département du Tarn reconnaît avoir commis une erreur matérielle. Ainsi, il résulte du tableau annexé au courrier du 30 juin 2021 que le suivi de la mise en service des zones arrière de point de mutualisation tel qu'effectué par le département du Tarn a permis de relever un nombre de jour de retard de 3 454 euros (3 604 - 150 correspondant aux SRO qui viennent d'être cités) pour le mois d'avril 2021. En appliquant le taux contractuel de 75 euros par jour de retard, le total qui en résulte correspond au montant des pénalités mises à la charge de la requérante par le titre de perception attaqué, moins le nombre de jours de retard au titre des SRO 81023120, 8101621, 81023123, 81023216 et 81023217. Par suite, il y a lieu d'accueillir partiellement le moyen tiré du caractère infondé des pénalités infligées à la société Tarn Fibre, concernant la somme de 11 250 euros.

14. En second lieu, selon l'article 1231-5 du code civil : " Lorsque le contrat stipule que celui qui manquera de l'exécuter paiera une certaine somme à titre de dommages et intérêts, il ne peut être alloué à l'autre partie une somme plus forte ni moindre. / Néanmoins, le juge peut, même d'office, modérer ou augmenter la pénalité ainsi convenue si elle est manifestement excessive ou dérisoire. ".

15. Il est loisible au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens, de modérer ou d'augmenter les pénalités de retard résultant du contrat, par application des principes dont s'inspire l'article 1235-1 du code civil, si ces pénalités atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire eu égard au montant du marché ou aux recettes prévisionnelles de la concession, et compte tenu de l'inexécution constatée.

16. Aux termes de l'article 7.1 de la convention : " Le délégataire finance, conçoit, établit et exploite le réseau de communications électroniques à ses frais, risques et périls durant toute la durée d'exécution de la présente convention. / La rémunération du délégataire est constituée des recettes liées à la fourniture de services aux opérateurs et utilisateurs de réseaux indépendants () / Les recettes prévisionnelles tirées de l'exploitation du réseau de communications électroniques sont réputées permettre au délégataire d'assurer son équilibre économique, sur la base du plan d'affaires prévisionnel joint en annexe 10.18. Dans un délai de trois mois suivant l'entrée en vigueur de la convention, le délégataire produira une version du plan d'affaires prévisionnel recalé en années civiles. ".

17. Il résulte de l'instruction que le montant des recettes prévisionnelles de la société Tarn Fibre s'élève à la somme de 633 948 000 euros. Il résulte également de l'instruction que les pénalités mises à sa charge dans le présent titre de perception représente 0,043% du montant de ces recettes. Aussi, compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, et notamment de l'inexécution des obligations contractuelles relevée à l'encontre de la société Tarn Fibre, il n'est pas établi que les pénalités qui lui ont été infligées par le département du Tarn atteindraient un montant manifestement excessif.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Tarn Fibre doivent être accueillies en tant seulement que le titre de perception attaqué met à sa charge une somme de 11 250 euros.

Sur les conclusions à fin de décharge :

19. Il résulte de ce qui a été dit au point 13 que le département du Tarn n'est pas fondé à infliger à la société Tarn Fibre une pénalité de 11 250 euros. Par suite, il y a lieu de prononcer une décharge de l'obligation de payer la somme de 11 250 euros.

Sur les intérêts au taux légal demandés reconventionnellement par le département du Tarn :

20. Dès lors que la créance mise à la charge de la requérante par le titre de perception n° 9452 est exigible à hauteur de 259 050 euros, le département du Tarn a droit aux intérêts légaux afférents cette somme à compter du 29 septembre 2021, date d'enregistrement de la requête à laquelle il apparaît certain que la société Tarn Fibre avait pris connaissance du titre de perception en litige.

Sur les frais d'instance :

21. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par la société Tarn Fibre et par le département du Tarn au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Le titre de perception n° 9452 émis par le département du Tarn à l'encontre de la société Tarn Fibre le 8 juillet 2021 est annulé en tant seulement qu'il met à sa charge une somme de 11 250 euros.

Article 2 : La société Tarn Fibre est déchargée de son obligation de payer à hauteur de la somme de 11 250 euros.

Article 3 : Les intérêts au taux légal afférents à la somme de 259 050 euros sont mis à la charge de la société Tarn Fibre à compter du 29 septembre 2021.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Tarn Fibre et au département du Tarn. Une copie en sera adressée à la direction départementale des finances publiques du Tarn.

Délibéré après l'audience du 4 avril 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Carotenuto, présidente,

Mme Douteaud, première conseillère,

Mme Pétri, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2024.

La rapporteure,

M. PETRI

La présidente,

S. CAROTENUTO

La greffière,

F. LE GUIELLAN

La République mande et ordonne au préfet du Tarn, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,