Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2105781

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 4 octobre 2021, la société Tarn Fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de perception d'un montant de 579 700 euros émis à son encontre par le département du Tarn le 10 mars 2021 ;

2°) de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme ;

3°) de mettre à la charge du département du Tarn, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 1 500 euros.

Elle soutient que :

- le titre de perception en litige a été signé par une autorité incompétente ;

- le département du Tarn a méconnu le 4° des dispositions de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales au motif que si le prénom, le nom et la qualité de M. A B figurent sur le titre de perception, il en va différemment de sa signature ; aucun élément n'établit que le bordereau du titre aurait été signé ;

- le titre ne comporte ni pièce jointe, ni mention de la nature de la créance, ni exposé des bases de calcul de la créance ;

- les pénalités mises à sa charge n'ont pas été précédées d'une mise en demeure, en méconnaissance des articles 8 et 8.1 de la convention de délégation de service public ;

- le département du Tarn a méconnu les droits de la défense ;

- le titre de perception en litige est entaché d'un défaut de motivation, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les pénalités qui lui sont infligées ne sont pas fondées ; le département a entendu prononcer à son encontre une pénalité au titre du retard dans la remise des études avant-projet définitif, alors que la convention ne prévoit aucun jalon pour la remise de ces études, ni aucune pénalité pour un retard dans leur validation ;

- le nombre de jours de retard retenus est inexact ;

- le département du Tarn lui a infligé des pénalités erronées au titre des SRO 81029075, 81035179, 81040104 et 81040099, les études avant-projet définitif afférentes ayant été remises de manière conforme et complète les 4 mars, 11 juin, 17 août et 4 novembre 2020 ;

- le montant des pénalités litigieuses doit être minoré sur le fondement des dispositions de l'article 1152 du code civil.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juin 2022, le département du Tarn, représenté par la société Seban et associés, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que la société Tarn Fibre soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement de la pénalité mise à sa charge par le titre de perception contesté à compter du jour où elle a reçu le titre et jusqu'au paiement de la pénalité ;

3°) à ce qu'il soit mis à la charge de la société Tarn Fibre, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement d'une somme de 5 000 euros.

Il fait valoir que :

- une délégation de signature a été consentie à M. B ;

- le titre de perception a été signé de manière électronique ;

- il a permis à la société Tarn Fibre de connaître la nature de la créance, soit la pénalité relative à la livraison des études avant-projet définitif pour les retards constatés au titre du mois de janvier 2021 ; il se réfère à un courrier du 30 juin 2021 ;

- la mise en demeure du délégataire constitue une simple faculté du délégant ; les parties ont convenu de manière conjointe que l'application d'une pénalité ne serait pas nécessairement subordonnée à la mise en œuvre préalable d'une formalité ; il n'existe aucune contradiction entre le corps de la convention et son annexe 10.24 ;

- en matière contractuelle, le principe du respect des droits de la défense ne s'applique que dans l'hypothèse de la résiliation prononcée à titre de sanction ;

- le moyen tiré du défaut de motivation est inopérant dès lors que les titres de perception ne figurent pas dans les catégories mentionnées par l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il résulte des stipulations de la convention que le délégataire est tenu de lui fournir des études avant-projet définitif complètes et conformes dans un délai lui permettant de les valider au plus tard vingt-et-un jours avant l'échéance fixée par le calendrier de déploiement de l'annexe 10.7 de la convention ;

- la société Tarn Fibre n'établit pas qu'elle aurait remis les études avant-projet définitif relatives aux 81029075, 81039257, 81039297, 81039318, 81039312 et 81035179 de manière conforme et complète aux dates qu'elle indique ;

- il n'y a pas lieu de minorer le montant de la créance de la société Tarn Fibre dès lors que la pénalité mise à sa charge représente 0,1 % de ses recettes prévisionnelles sur la durée contractuelle de 25 ans ; en tout état de cause, le plafond total des pénalités encourues ne dépasse pas 3 % des recettes prévisionnelles.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- l'arrêté du 27 juin 2007 portant application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pétri ;

- les conclusions de M. Déderen, rapporteur public ;

- les observations de Me Feldman, représentant la société Tarn Fibre ;

- et les observations de Me Chazaud, représentant le département du Tarn.

Considérant ce qui suit :

1. Dans le cadre d'une opération de conception, d'établissement et d'exploitation d'un réseau de communication électronique à très haut débit, le département du Tarn a approuvé la conclusion d'une convention de délégation de service public avec la société SFR, à laquelle s'est substituée la société Tarn Fibre. La convention a été signée le 30 avril 2019 et est entrée en vigueur le 19 juin suivant. Par un courrier du 11 février 2021, le département du Tarn a informé la société Tarn Fibre que ses manquements à plusieurs obligations contractuelles justifient l'application de pénalités. Un titre de perception n° 3237 d'un montant de 579 700 euros, ayant pour objet " PENALITES APD JANVIER 2021 ", a été émis le 10 mars 2021 à l'encontre de la société Tarn Fibre. Par la présente requête, la société Tarn Fibre demande l'annulation du titre ainsi que la décharge de l'obligation de payer la somme correspondante.

Sur les conclusions à fin d'annulation du titre de perception :

En ce qui concerne la régularité du titre de perception :

2. Aux termes de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Dans les conditions prévues pour chaque catégorie d'entre elles, les recettes sont liquidées avant d'être recouvrées. La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette des redevables. / () Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrir indique les bases de la liquidation. ".

3. Les collectivités publiques ne peuvent mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elles se sont fondées pour déterminer le montant de la créance.

4. Il résulte de l'instruction que la pénalité mise à la charge de la société Tarn Fibre dans le titre de perception litigieux a pour objet : " PENALITES APD JANVIER 2021 ". Cette mention n'indique pas précisément les bases et éléments de calcul sur lesquels le département du Tarn s'est fondé pour déterminer le montant de la créance. En outre, elle ne fait pas référence, même implicitement, à une pièce annexe ou à une décision précédemment notifiée, notamment au courrier que le département du Tarn a adressé à la société Tarn Fibre le 11 février 2021, qui comporte un tableau détaillant les pénalités relatives aux retards concernant la remise des études avant-projet définitif pour le mois de janvier 2021. Dès lors que l'acte attaqué ne comporte pas les bases et éléments de calcul de la créance de 579 700 euros mise à la charge de la société Tarn Fibre, le moyen tiré de l'absence d'indication des bases de la liquidation doit être accueilli.

En ce qui concerne le bien-fondé du titre de perception :

5. En premier lieu, l'article 1 de la convention définit les études avant-projet définitif comme " les études fines établies sur la base de l'APS, après vérification des capacités d'accueil et obtention des accords d'utilisation des infrastructures mobilisables et à créer, nécessaires aux travaux qui seront réalisés sur cette base sous la maîtrise d'ouvrage du délégataire, selon la description de l'article 5.1.2.3. ". Selon son article 5.1.2 : " La délégataire a pour mission d'assurer la conception du réseau. / La mission de conception du réseau comprend les phases d'études suivantes : / - avant-projet sommaire (APS) / - avant-projet détaillé (APD) / La validation par le département des études de conception du réseau constitue un préalable à la construction des ouvrages et équipements objet des études. ". L'article 5.1.2.3 de la convention expose le contenu de l'avant-projet définitif ainsi que les opérations auxquelles le délégataire doit procéder pour l'établir et les éléments qu'il doit fournir. Il précise, s'agissant de la validation : " L'opération de validation d'un avant-projet détaillé consistera à vérifier notamment : / - que l'étude du réseau proposée par le délégataire respecte les règles d'ingénierie de la présente convention, / - que le coût prévisionnel de mise en œuvre, issu de l'étude APD, est cohérent par rapport aux plans du réseau fournis par le délégataire et est optimisé financièrement, / - que le calendrier détaillé de mise en œuvre du délégataire, est cohérent et respect le calendrier prévu en annexe 10.7. / Le délégant dispose d'un délai de 21 jours ouvrés pour formuler ses remarques. Passé ce délai, l'avant-projet détaillé est réputé validé. () En cas de refus de validation d'un APD par le délégant, le délégataire doit présenter un nouvel APD prenant en compte les indications du délégant, sans préjudice de l'application de pénalités de retard. ". Selon l'article 5.1.3 de la convention : " Le délégataire réalise les APS et les APD relatifs à l'activation du réseau, selon les règles d'ingénierie, la méthodologie et les livrables indiqués en annexe 10.10. / Le calendrier d'activation du réseau auquel s'engage le délégataire figure en annexe 10.7 de la convention. ". L'annexe 10.24 de la convention prévoit que le montant unitaire de la pénalité est de 100 euros par jour de retard et que le point de départ de cette pénalité est l'échéance visée au calendrier de l'annexe 10.7.

6. La société Tarn Fibre, qui ne conteste pas sérieusement ses retards dans la remise des études avant-projet définitif, soutient que si la convention prévoit une échéance relative à leur validation, elle ne prévoit ni échéance concernant leur remise avant validation, ni pénalité de retard concernant cette validation. Il résulte en effet de l'annexe 10.7 de la convention que le calendrier de déploiement des études avant-projet définitif vise uniquement les études avant-projet définitif validées. Il convient toutefois de combiner ce calendrier et les stipulations des articles 5.1.2 et 5.1.2.3 de la convention, qui prévoient que le délégant dispose d'un délai de vingt-et-un jours ouvrés pour formuler ses remarques et que passé ce délai, l'avant-projet définitif est réputé validé si aucune remarque n'a été formulée. En outre, l'annexe 10.24 de la convention prévoit expressément que des pénalités s'appliquent en cas de retard constaté dans la remise des études avant-projet définitif conforme et complète. Ainsi, la date de remise des études avant-projet définitif correspond à la date fixée par le calendrier de déploiement, à laquelle il faut soustraire vingt-et-un jours de délai de validation par le département du Tarn. La société Tarn Fibre ne produit aucun élément de nature à démontrer qu'elle aurait remis des études avant-projet définitif conformes et complètes dans les délais qui lui étaient impartis par la convention, et qui seraient de nature à remettre en cause les constatations faites de manière détaillée dans le courrier du 11 février 2021. Il résulte en particulier du tableau annexé à ce courrier, dont les mentions ne sont pas contredites par la société requérante, que le suivi de la remise et de la validation des études avant-projet définitif, effectué par le département du Tarn, a permis de relever un nombre de 5 797 jours de retard pour le mois de janvier 2021. En appliquant le taux contractuel de 100 euros par jour de retard, le total qui en résulte correspond au montant des pénalités infligées à la société Tarn Fibre dans le titre de perception contesté. Le moyen tiré du caractère infondé des pénalités doit ainsi être écarté.

7. En deuxième lieu, la société Tarn Fibre soutient que le nombre de jours de retard retenu par le département du Tarn doit être minoré, au motif qu'il faudrait tenir compte de la date à laquelle les études avant-projet définitif ont été réellement remises. Or, ainsi que cela a été exposé au point précédent, la date à prendre en compte pour calculer le nombre de jours de retard est celle à laquelle les études avant-projet définitif ont été validées, non celle à laquelle elles ont été remises. Si la requérante soutient en outre que les études avant-projet définitif des SRO 81029075, 81035179, 81040104 et 81040099 ont été remises conformes et complètes les 4 mars, 11 juin, 17 août et 4 novembre 2020, elle ne produit aucune pièce de nature à démontrer la réalité de cette allégation. Par suite, la société Tarn Fibre n'est pas fondée à remettre en cause le nombre de jours de retard retenu par le département du Tarn dans le cadre de l'application de pénalités de retard concernant la remise des études avant-projet définitif pour le mois de janvier 2021.

8. En dernier lieu, selon l'article 1231-5 du code civil : " Lorsque le contrat stipule que celui qui manquera de l'exécuter paiera une certaine somme à titre de dommages et intérêts, il ne peut être alloué à l'autre partie une somme plus forte ni moindre. / Néanmoins, le juge peut, même d'office, modérer ou augmenter la pénalité ainsi convenue si elle est manifestement excessive ou dérisoire. ".

9. Il est loisible au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens, de modérer ou d'augmenter les pénalités de retard résultant du contrat, par application des principes dont s'inspire l'article 1235-1 du code civil, si ces pénalités atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire eu égard au montant du marché ou aux recettes prévisionnelles de la concession, et compte tenu de l'inexécution constatée.

10. Aux termes de l'article 7.1 de la convention : " Le délégataire finance, conçoit, établit et exploite le réseau de communications électroniques à ses frais, risques et périls durant toute la durée d'exécution de la présente convention. / La rémunération du délégataire est constituée des recettes liées à la fourniture de services aux opérateurs et utilisateurs de réseaux indépendants () / Les recettes prévisionnelles tirées de l'exploitation du réseau de communications électroniques sont réputées permettre au délégataire d'assurer son équilibre économique, sur la base du plan d'affaires prévisionnel joint en annexe 10.18. Dans un délai de trois mois suivant l'entrée en vigueur de la convention, le délégataire produira une version du plan d'affaires prévisionnel recalé en années civiles. ".

11. Il résulte de l'instruction que le montant des recettes prévisionnelles de la société Tarn Fibre s'élève à la somme de 633 948 000 euros. Les pénalités mises à sa charge dans le titre de perception en litige ne représentent que 0,091 % de ces recettes. Aussi, compte tenu des circonstances de l'espèce, notamment des retards importants cumulés par la société Tarn Fibre au moins depuis le 19 octobre 2019, il n'est pas établi que les pénalités qui lui sont infligées atteindraient un montant manifestement excessif.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la société Tarn Fibre est seulement fondée à demander l'annulation du titre de perception en litige en raison d'une irrégularité de forme.

Sur les conclusions à fin de décharge :

13. Le présent jugement, qui prononce l'annulation du titre de perception n° 3237 pour un motif de forme, n'implique pas, compte tenu de la possibilité de régularisation dont dispose l'administration, de prononcer la décharge de la somme demande. Par suite, les conclusions à fin de décharge présentées par la société Tarn Fibre doivent être rejetées.

Sur les intérêts demandés reconventionnellement par le département du Tarn :

14. Il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par le département du Tarn tendant à ce que la société Tarn Fibre soit condamnée au paiement des intérêts au taux légal résultant du retard de paiement de la pénalité mise à sa charge par le titre de perception contesté, dès lors que ce titre, qui rend la créance exigible, est annulé.

Sur les frais de l'instance :

15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de rejeter les conclusions présentées par la société Tarn Fibre et par le département du Tarn au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Le titre de perception n° 3237 d'un montant de 579 700 euros, émis le 10 mars 2021 par le département du Tarn à l'encontre de la société Tarn Fibre, est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Tarn Fibre et au département du Tarn.

Délibéré après l'audience du 14 mars 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Carotenuto, présidente,

M. Hecht, premier conseiller,

Mme Pétri, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2024.

La rapporteure,

M. PETRI

La présidente,

S. CAROTENUTO

La greffière,

S. SORABELLA

La République mande et ordonne au préfet du Tarn, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,