Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2201530

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 17 mars 2022, 25 janvier, 2 juin et 15 septembre 2023, la société civile immobilière (SCI) Montana 99, représentée par Me Clémence, demande au tribunal :

1°) de prononcer la décharge de la cotisation de taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) à laquelle elle a été assujettie au titre de l'année 2020 dans les rôles de la commune de Toulouse (Haute-Garonne), à raison d'un immeuble dont elle est propriétaire situé 14 rue Michel Labrousse dans cette commune ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- les conseillers territoriaux n'ont pas été destinataires de toutes les informations requises sur le nouveau budget annexe " ordures ménagères ", pas davantage que de données chiffrées sur les recettes et dépenses liées au ramassage et traitement des ordures ménagères en méconnaissance des articles L. 2121-12, L. 2312-1, L. 2313-1 et D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération fixant le taux de la TEOM au titre de l'année 2020 est illégale ; l'excédent du produit de la TEOM par rapport au montant des dépenses exposées par la collectivité territoriale pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères, non couvertes par des recettes fiscales, qu'elle a pour objet de financer, représente 30,89 % du coût du service ; ce taux ne respecte pas les prescriptions posées par l'article 1520 du code général des impôts, et doit être considéré comme étant manifestement disproportionné ;

- le montant de la disproportion a été établi selon une exacte application de la jurisprudence du Conseil d'Etat ; le budget annexe relatif aux déchets est incomplet dès lors qu'il ne retrace pas les recettes de fonctionnement figurant dans l'annexe A2.937 fonction 7 / 721 collecte et traitement des déchets annexés au budget primitif et représentant un montant de 17 600 665 euros ;

- il relève de l'office du juge de rechercher si les données prévisionnelles au vu desquelles la délibération a été prise diffèrent sensiblement de celles constatées a posteriori servant son argumentation ;

- il appartient à l'administration fiscale ou à Toulouse Métropole de produire un document de comptabilité analytique suffisant, permettant d'attester que les dépense en cause ont été effectivement exposées pour le service public de traitement et de collecte des déchets ménagers et assimilés ; les documents produits sont lacunaires, ne comportent aucune clé de répartition et de méthodologie objective telles qu'utilisées dans le cadre d'une comptabilité analytique ; les documents produits, qui comportent une simple liste de dépenses et un montant forfaitaire de charges d'administration générale déterminé arbitrairement à 9,84 %, ne répondent pas aux exigences résultant de la jurisprudence du Conseil d'Etat telle qu'issue de la décision n° 466775 du 12 mai 2023 ;

- le taux de TEOM litigieux ne saurait être substitué par celui de l'année précédente, dont la délibération est illégale compte tenu d'une disproportion litigieuse de plus de 38,18 % au titre de cet exercice ; la décharge de l'imposition doit être totale dès lors qu'elle ne peut être limitée à la part excédentaire du taux contesté ;

- en tout état de cause, le principe du pollueur payeur, invoqué par Toulouse Métropole, ne saurait permettre d'asseoir une imposition à la TEOM dès lors que cette taxe est due par le propriétaire d'un bien immobilier en raison de la détention de ce bien au 1er janvier de l'année d'imposition et non par l'occupant du bien en raison de l'utilisation par cet occupant du service public de collecte des ordures ménagères.

Par des mémoires enregistrés les 25 mai 2022 et 4 septembre 2023, le directeur régional des finances publiques d'Occitanie et du département de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 28 septembre 2022, 4 septembre et 7 novembre 2023, ce dernier n'ayant pas été communiqué, Toulouse métropole, représentée par Me Eglie-Richters, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société requérante d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

-le produit de TEOM d'une année, généré par le taux fixé, doit être en corrélation avec l'estimation des dépenses y afférentes à la date de la délibération ;

- le caractère manifestement disproportionné doit être apprécié à partir des estimations pouvant être réalisées à la date de l'adoption de la délibération contestée ; les recettes d'un montant de 17 600 665 euros figurant dans l'annexe A2.937 fonction 7 / 721 collecte et traitement des déchets annexés au budget primitif correspondent à la quote-part du coût des directions ou services centraux de la collectivité directement exposées pour le service public de collecter et de traitement des déchets, ainsi qu'il ressort des éléments de comptabilité analytique produits et de la note d'information ; l'excédent de TEOM s'élève à 6 834 405 euros représentant 7,07 % de recettes complémentaires par rapport au coût du service, ce qui ne constitue pas une disproportion manifeste ;

- à titre subsidiaire, le principe pollueur-payeur pourrait légalement fonder l'imposition contestée.

Par une ordonnance du 5 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 7 novembre 2023.

Un mémoire produit par le directeur régional des finances publiques d'Occitanie et du département de la Haute-Garonne, enregistré le 28 novembre 2023, soit après clôture d'instruction, n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme Molina-Andréo, vice-présidente, pour statuer sur les litiges mentionnés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Molina-Andréo, magistrate désignée,

- les conclusions de Mme Nègre-Le Guillou, rapporteure publique,

- et les observations de Me Schvartz, représentant Toulouse métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Par la présente requête, la société civile immobilière (SCI) Montana 99 demande la décharge de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l'année 2020 dans les rôles de la commune de Toulouse, à raison d'un immeuble dont elle est propriétaire situé 14 rue Michel Labrousse dans cette commune.

Sur les conclusions en décharge :

2. En premier lieu, la SCI Montana 99 soutient que la délibération fixant le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères serait irrégulière pour avoir méconnu les dispositions des articles L. 2121-12, L. 2312-1, L. 2313-1 et D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, il ne résulte pas des dispositions des articles L. 2121-12, L. 2312-1 et D. 2312-3 que le rapport transmis aux conseillers communautaires deux mois avant l'examen et le vote du budget, au stade du débat d'orientations budgétaires, devrait nécessairement contenir des informations sur les budgets annexes, et notamment sur le budget relatif au service de collecte et de traitement des déchets ménagers. D'autre part, il ne résulte pas davantage des dispositions de l'article L. 2313-1, qui fixe la liste des pièces devant être annexées aux documents budgétaires votés et publiés, que ces documents devraient être transmis aux conseillers communautaires au stade de l'étape préalable du débat d'orientations budgétaires. Par suite, dans toutes ses branches, le moyen soulevé, à l'encontre de la délibération attaquée, tiré de la méconnaissance de ces dispositions ne peut qu'être écarté comme inopérant.

3. En second lieu, la SCI Montana 99 soulève, par voie d'exception à l'appui de ses conclusions en décharge, l'illégalité de la délibération par laquelle Toulouse Métropole a fixé le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères de la commune de Toulouse pour l'année 2020, à raison du caractère manifestement excessif, selon elle, de ce taux.

4. Aux termes du I de l'article 1520 du code général des impôts : " Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi qu'aux dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés mentionné à l'article L. 541-15-1 du code de l'environnement, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal. / Les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets mentionnées au premier alinéa du présent I comprennent : / 1° Les dépenses réelles de fonctionnement ; / 2° Les dépenses d'ordre de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure ; / 3° Les dépenses réelles d'investissement lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses d'ordre de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure () ".

5. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères susceptible d'être instituée sur le fondement de ces dispositions n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l'établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s'ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour ce service, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu'elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales, relatives à ces opérations.

6. Les dépenses susceptibles d'être prises en compte sont constituées de la somme, telle qu'elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe, de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées lorsque la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes ou des dépenses réelles d'investissement lorsque la taxe n'a pas pourvu aux dotations aux amortissements.

7. Peuvent être incluses dans les dépenses de fonctionnement à prendre en compte au titre du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers, celles correspondant à une quote-part du coût des directions ou services transversaux centraux de la collectivité, calculée au moyen d'une comptabilité analytique permettant, par différentes clés de répartition, d'identifier avec suffisamment de précision les dépenses qui, parmi celles liées à l'administration générale de la collectivité, peuvent être regardées comme ayant été directement exposées pour les besoins de ce service.

8. Il résulte de l'instruction, et notamment du budget primitif de l'année 2020 de Toulouse Métropole, que le montant estimé de dépenses pour le service de collecte et de traitement des ordures ménagères s'élevait à 104 108 955 euros, pour un montant estimé de recettes de 110 943 360 euros, dont un montant estimé de recettes non fiscales de 7 393 360 euros et un produit estimé de taxe d'enlèvement des ordures ménagères de 103 550 000 euros. La société requérante relève qu'une recette d'un montant de 17 600 665 euros correspondant à un poste de collecte des déchets apparaît, en fonction 7 environnement, dans la présentation croisée de la section de fonctionnement annexée au budget principal de 2020, figurant dans l'annexe A2.937, fonction 7 - environnement / 721 collecte et traitement des déchets/ 7212 collecte des déchets. Elle soutient que cette somme, qui ne serait pas suffisamment justifiée, ne saurait être retenue pour déterminer le montant des dépenses à financer par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et apprécier la proportionnalité de son taux au coût du service.

9. Il résulte, d'une part, de l'instruction, et en particulier de l'état détaillé des refacturations des frais individualisables, que cette somme de 17 600 665 euros correspond à hauteur de 7 730 115 euros à des frais de prestations et à hauteur de 4 997 925 euros, à des frais de personnel. Plus précisément, les frais de prestations sont relatifs à la refacturation du coût des fluides afférents aux différents sites utilisés par le service de collecte et de valorisation des déchets, à des dépenses sur marchés portées par la direction des moyens généraux ou aux frais d'entretien et de maintenance des véhicules de collecte des déchets. Les frais de personnel sont quant à eux relatifs au coût des personnels assurant la collecte des déchets verts et encombrants, cette collecte étant assurée par les services techniques de proximité qui ne sont pas rattachés au service de collecte et de traitement des déchets, ou encore aux coûts de surveillance des sites concernés. A ce titre, les frais en cause peuvent être regardés comme ayant été directement exposés pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriale.

10. Il résulte, d'autre part, de l'instruction que la somme en cause de 17 600 665 euros correspond à hauteur de 4 692 625 euros à des charges d'administration générale considérées comme non individualisables, imputées forfaitairement au budget " collecte des déchets ", à hauteur de 9,84 % du montant total des dépenses réelles de fonctionnement de la collectivité. A ce titre, il ressort des éléments de comptabilité analytique produits, et en particulier du tableau joint que le mode de calcul de ce taux résulte du ratio entre les charges de structures pour un montant de 683 122 643,59 euros et les charges totales de fonctionnement pour un montant de 67 221 313,75 euros, connues à la date d'élaboration du budget primitif de l'année 2020. Ces éléments sont corroborés par des éléments de justification de la méthode de ventilation des coûts de structure apparaissant dans le document intitulé " méthode alternative de chiffrage des charges de structure ", dont il ressort que les charges d'administration générale considérées comme non individualisables correspondent, à hauteur de 1 474 522 euros en 2020, à la refacturation de la quote-part de la masse salariale des fonctions supports centrales participant à la continuité du service de collecte et de valorisation des déchets, ainsi qu'à hauteur de 4 323 521 euros au titre de la même année 2020, à d'autres charges indirectes non individualisables calculées en fonction du coût moyen du patrimoine environnemental d'un agent de Toulouse Métropole et du coût moyen par poste informatique hors masse salariale. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que les charges d'administration générale considérées comme non individualisables peuvent, à hauteur à tout le moins de la somme prise en compte de 4 692 625 euros, être regardées comme ayant été directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers.

11. Il résulte, enfin, de l'instruction que la somme litigieuse de 17 600 665 euros inclut des intérêts d'emprunt d'un montant de 182 000 euros, correspondant à des investissements réalisés entre 2004 et 2017 au titre de la compétence " déchets ". Si les dispositions du 3° de l'article 1520 du code général des impôts permettent que la taxe d'enlèvement des ordures ménagères puisse couvrir de telles dépenses réelles d'investissement, c'est à la condition que la taxe n'ait pas déjà pourvu aux dotations aux amortissements des immobilisations correspondant à ces mêmes investissements. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction, alors que la présentation générale du budget " déchets " de 2020 fait apparaitre en recettes d'investissement, un amortissement des immobilisations à hauteur de 5 500 000 euros, que le coût des équipements en cause achetés entre 2004 et 2017 n'aurait pas déjà été couvert, depuis leur achat, par la prise en compte de leur amortissement dans le calcul du taux de la taxe. Par suite, les charges liées au remboursement des emprunts doivent être écartées du contrôle de la proportionnalité du taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour 2020.

12. Il résulte de ce qui précède, qu'après avoir écarté la somme de 182 000 euros conformément à ce qui a été dit au point ci-dessus, les dépenses du service de collecte et de traitement des ordures ménagères à prendre en compte s'élèvent à la somme de 103 926 955 euros, pour un montant estimé de recettes non fiscales de 7 393 360 euros. Le coût du service à financer est ainsi de 96 533 595 euros. Alors que le produit estimé de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères est de 103 550 000 euros, l'excédent du produit de la taxe par rapport aux dépenses du service non couvertes par des recettes non fiscales représente en conséquence une somme de 7 016 405 euros. L'écart entre cet excédent et les dépenses que la taxe est destinée à couvrir est par suite limité au taux non manifestement disproportionné de 7,27 %. Il suit de là que la SCI Montana 99 n'est pas fondée à se prévaloir du caractère manifestement excessif du taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, voté au titre de l'année 2020.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la SCI Montana 99 n'est pas fondée à demander la décharge de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l'année 2020.

Sur les frais liés au litige :

14. L'Etat n'étant pas, dans la présente instance, la partie perdante, les conclusions de la SCI Montana 99 présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SCI Montana 99 la somme sollicitée par Toulouse Métropole sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Montana 99 est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Toulouse Métropole en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Montana 99, au directeur régional des finances publiques d'Occitanie et du département de la Haute-Garonne et à Toulouse Métropole.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 février 2024.

La magistrate désignée,

B. MOLINA-ANDRÉO

La greffière,

M. A

La magistrate désignée,

B. MOLINA-ANDRÉO

La greffière,

M. A

La magistrate désignée,

B. MOLINA-ANDRÉO

La greffière,

M. A La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,