Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2206446

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et des mémoires enregistrés le 7 novembre 2022, le 7 avril 2023 et le 11 mai 2023 sous le n° 2206446, M. E... F..., représenté par Me Peter, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 20 février 2023 portant consignation de la somme de 486 230 euros à son encontre pour l’exploitation d’une installation illégale d’extraction de matériaux sur le territoire de la commune d’Aurignac ;

2°) de prononcer la décharge de l’obligation de consigner la somme prévue au titre de perception ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l’arrêté est entaché d’incompétence ;

- il est entaché d’une erreur de fait relative à l’estimation de la surface de la zone d’excavation qui sert de base à l’évaluation du montant des sommes consignées qui est exagérée dès lors que le préfet a comptabilisé à la fois les zones d’extraction et les zones de remblaiement ;

- il est encore entaché d’une erreur de fait dès lors que le préfet estime que l’activité d’extraction s’est poursuivie en 2021 et 2022 et aurait débuté avant 2016.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 février 2023, 26 avril 2023 et 25 mai 2023, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu’il n’y a plus lieu de statuer sur l’arrêté du 9 septembre 2022 et qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par ordonnance du 1er juin 2023, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 23 juin 2023.

II. Par une requête enregistrée le 17 avril 2024 sous le n° 2402328, M. E... F..., représenté par Me Peter, demande au tribunal :

1°) d’annuler le titre de perception d’un montant de 486 230 euros émis le 16 mars 2023 par le préfet de région Occitanie sur le fondement de l’arrêté préfectoral du 20 février 2023 ;

2°) de le décharger de l’obligation de payer la somme de 486 230 euros ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le titre de perception, qui ne comporte pas les nom et prénom et la qualité de l’ordonnateur et de l’auteur du titre de perception, est entaché d’un vice de forme ;

- ni le titre de perception litigieux, ni l’arrêté auquel il se réfère, n’indiquent les données objectives ayant servi à évaluer le montant de la somme à recouvrer en méconnaissance de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 ;

- l’arrêté du 20 février 2023 est entaché d’erreurs de faits relative au volume d’excavation et aux dates d’exploitation impactant le montant consigné.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 juin 2025, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par ordonnance du 24 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 11 juillet 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de Mme Lequeux, rapporteure,

- les conclusions de Mme Lucas, rapporteure publique,

- et les observations de Me Peter représentant M. F....

Considérant ce qui suit :

1. M. F..., agriculteur, exploite une installation d’extraction de sable jaune, à usage agricole, qu’il commercialise auprès d’élevages de chevaux et de vaches sur les parcelles cadastrées section B nos 75 et 76, situées au lieu-dit Sauterne sur le territoire de la commune d’Aurignac. A la suite d’une inspection du site réalisée le 31 août 2016 et d’un rapport de l’inspecteur de l’environnement du 2 septembre 2016, le préfet de la Haute-Garonne, par un arrêté du 24 mars 2017, a mis en demeure M. F..., d’une part, de cesser sans délai l’exploitation d’une carrière de sables et graviers et d’une installation de stockage de déchets inertes non conformes avec les dispositions du code de l’environnement et, d’autre part, de régulariser sa situation administrative en déposant un dossier de demande d’autorisation dans un délai de six mois ou en procédant à la remise en état des zones affectées par ces travaux. A la suite d’une nouvelle inspection du site réalisée le 11 juin 2018 et d’un rapport de l’inspecteur de l’environnement du 7 janvier 2019, le préfet de la Haute-Garonne, par un arrêté du 10 avril 2019, a notamment ordonné la suppression de l’installation d’extraction de sable au motif que cette extraction de sable constituait une carrière au sens de la rubrique n° 2510 de la nomenclature des installations classées pour l’environnement, placée sous le régime de l’autorisation environnementale dès lors que l’affouillement du sol mis en œuvre par l’intéressé concernait une superficie supérieure à 1 000 mètres carrés. Par arrêté du 9 janvier 2020, le préfet de la Haute-Garonne a prononcé, à l’encontre de M. F..., une amende administrative d’un montant de 15 000 euros pour l’exploitation illégale de l’installation d’extraction de sable précitée. M. F... a sollicité le 23 juillet 2020 une autorisation d’extraction de sable qui lui a été refusée par arrêté du 10 août 2020 au motif que le plan local d’urbanisme d’Aurignac ne permet pas l’exercice d’une telle activité sur les parcelles concernées. Par arrêté du 9 septembre 2022, le préfet de la Haute-Garonne a engagé à l’encontre de M. F... la consignation de la somme de 480 230 euros correspondant au coût de la remise en état du site imposé par l’arrêté de mise en demeure du 24 mars 2017. Cet arrêté a été retiré par le préfet de la Haute-Garonne, qui a repris un nouvel arrêté daté du 20 février 2023 portant consignation de la somme de 486 230 euros, en raison d’une erreur de calcul du précédent arrêté. Un titre de perception du même montant a été émis le 16 mars 2023 en vue de recouvrer cette somme.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n°s 2206446 et 2402328 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions d’annulation de l’arrêté du 20 février 2023 :

En ce qui concerne l’exception de non-lieu :

3. Si le préfet de la Haute-Garonne soutient qu’il n’y aurait plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre l’arrêté du 9 septembre 2022 initialement notifié au requérant dans la mesure où celui-ci a été retiré et remplacé par l’arrêté du 20 février 2023 en raison d’une erreur de calcul, cette circonstance n’est en tout état de cause pas de nature à priver d’objet la requête de M. F..., qui porte sur un litige de plein contentieux afférent aux mesures prises à l’encontre de l’exploitant d’une installation classée pour la protection de l’environnement.

En ce qui concerne les moyens soulevés par le requérant :

4. Il résulte de l’instruction que l’arrêté attaqué a été signé par Mme B... D..., en qualité de secrétaire générale adjointe de la préfecture de la Haute-Garonne, et qu’elle avait reçu délégation générale de signature du préfet en cas d’absence du secrétaire général de la préfecture par arrêté du 30 janvier 2023 régulièrement publié. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte ne peut qu’être écarté.

5. Aux termes de l’article L. 171-8 du code de l’environnement dans sa version applicable à la date de l’arrêté attaqué : « I. Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. / II. Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d'urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article ou aux mesures ordonnées sur le fondement du II de l'article L. 171-7, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : / 1° Obliger la personne mise en demeure à consigner entre les mains d'un comptable public avant une date déterminée par l'autorité administrative une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser. / Cette somme bénéficie d'un privilège de même rang que celui prévu à l'article 1920 du code général des impôts. Il est procédé à son recouvrement comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine. / L'opposition à l'état exécutoire pris en application d'une mesure de consignation ordonnée par l'autorité administrative devant le juge administratif n'a pas de caractère suspensif (…) ».

6. Si M. F... soutient qu’il n’aurait procédé à aucune extraction avant 2016, qu’il a été relaxé par le tribunal correctionnel et qu’il a mis fin à toute extraction illégale depuis 2021, il résulte de l’instruction et il n’est pas contesté qu’il n’a pas procédé à la remise en état du site conformément à l’arrêté de mise en demeure édicté à son encontre le 24 mars 2017. Il résulte ensuite du rapport de l’inspection des installations classée du 31 août 2016 qu’une excavation d’une superficie d’environ 1 500 m² et d’une profondeur moyenne de 4 mètres avait été réalisée à cette date. A cet égard, si les faits constatés par le juge pénal et qui commandent nécessairement le dispositif d'un jugement ayant acquis force de chose jugée s'imposent à l'administration comme au juge administratif, la même autorité ne saurait s'attacher aux motifs d'un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu'un doute subsiste sur leur réalité. Enfin en se bornant à cette argumentation, M. F... ne remet pas utilement en cause le volume de 18 000 m3 de sable extrait retenu par le préfet dans le calcul figurant dans l’arrêté attaqué, lequel aboutit, après déduction d’une quantité de 30 % pour tenir compte d’une incertitude de hauteur et de qualité de sable, à une quantité de sable extrait de 20 000 tonnes. En outre, il ne conteste pas les prix appliqués par le préfet pour parvenir au montant de la consignation. Enfin, la circonstance que l'arrêté préfectoral de consignation serait susceptible d'entraîner de graves difficultés financières pour l’intéressé et qu’il n’aurait tiré que peu profit de cette exploitation illégale est sans influence sur la légalité de l'arrêté attaqué. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que le montant de la consignation serait excessif et que l’arrêté serait entaché d’erreurs de faits.

7. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 20 février 2023 portant consignation de la somme de 486 230 euros doivent être rejetées.

Sur les conclusions d’annulation du titre exécutoire du 16 mars 2023 :

8. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « (…) / Toute décision prise par l’une des autorités mentionnées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ». Aux termes du V de l’article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 : « (…) B – Pour l’application de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration aux titres de perception délivrées par l’Etat (…) afférents aux créances de l’Etat (…), la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire produit en cas de contestation. ».

9. Il résulte de ces dispositions, d’une part, que le titre de perception individuel délivré par l’Etat doit mentionner les nom, prénom, qualité et signature de l’auteur de cette décision, d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l’état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de cet auteur. Lorsque l’état récapitulatif des créances est signé non pas par l’ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de perception adressé au redevable.

10.  Il résulte de l’instruction que le volet du titre exécutoire adressé au requérant indique le nom, le prénom et la qualité de l’ordonnateur, M. C... A..., préfet de la région Occitanie. Il ne comporte toutefois aucune signature. Par ailleurs, le préfet n’a pas versé à l’instance, avant la clôture de l’instruction, le bordereau du titre de recettes permettant de vérifier que ce bordereau aurait lui-même été signé alors que l’existence decette signature est contestée par le requérant. Par suite, M. F... est fondé à soutenir que le titre exécutoire en litige est entaché d’un vice de forme. 

11. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que le titre exécutoire émis le 16 mars 2023 doit être annulé.

Sur les conclusions à fin de décharge :

12. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre. Statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

13. L’annulation du titre exécutoire attaqué, résultant seulement d’un vice de forme, n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, que le requérant soit déchargé du paiement des sommes dont ce titre exécutoire l’a constitué débiteur. Par suite, ses conclusions à fins de décharge doivent être rejetées. 

Sur les frais liés au litige :

14. Il n’y a pas lieu dans les circonstances de l’espèce de faire droit aux conclusions de M. F... présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative à l’encontre de l’Etat.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2206446 est rejetée.

Article 2 : Le titre exécutoire émis le 16 mars 2023 est annulé.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2402328 est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. E... F..., et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne, et au directeur régional des finances publiques d’Occitanie.

Délibéré après l'audience du 18 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

Mme Bouisset, première conseillère,

Mme Lequeux, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2025.

La rapporteure,

A. LEQUEUX

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M.-E. LATIF

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,