Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 7 janvier 2026 et un mémoire en réplique enregistré le 21 janvier 2026, la société ATC France, représentée par Me Peyronne, demande au juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) de suspendre l’arrêté du 4 novembre 2025 par lequel le maire de la commune de Penne s’est opposé à la déclaration préalable n° DP 081 206 25 00014 déposée le 6 août 2025 au nom et pour le compte de la société ATC France ;
2°) d’enjoindre à la commune de Penne de délivrer, à titre provisoire, un certificat ou une décision de non-opposition à la déclaration préalable du 6 août 2025, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, d’enjoindre à la commune de reprendre l’instruction de la déclaration préalable du 6 août 2025 et de statuer à nouveau sur cette demande dans un délai de 15 jours à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Penne la somme de 3.000 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative
Elle soutient que :
en ce qui concerne la condition relative à l’urgence :
- la condition tenant à l’urgence est présumée remplie en application des dispositions de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme en cas de recours formé, comme en l’espèce, à l’encontre d’une décision d’opposition à déclaration préalable ;
- en tout état de cause, la condition d’urgence est remplie en présence d’une décision d’opposition à déclaration préalable faisant obstacle à l’implantation d’un pylône de téléphonie mobile, une telle décision portant atteinte à l’intérêt général attaché à l’implantation de ce type d’ouvrage, qui se traduit notamment à travers les obligations de couverture, de continuité du service, de libre accès et d’égalité de traitement qui sont mises à la charge des opérateurs de téléphonie mobile par l’Etat ; de très nombreuses décisions ont reconnu à des « towercos » comme ATC France, la possibilité d’établir l’urgence au sens des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative en invoquant la nécessité de garantir le déploiement du réseau et le respect des engagements souscrits par les opérateurs de téléphonie mobile qu’elles hébergent sur leurs structures vis-à-vis de l’Etat ; elle verse aux débats le mandat conféré, le 8 janvier 2025, à la société Orange, aux fins de déposer les demandes d’autorisation d’urbanisme ; en l’espèce, les objectifs de couverture imposés par l’Etat à la société Orange ne sont pas encore atteints par cet opérateur, la partie du territoire de la commune de Penne sur laquelle l’antenne doit être implantée n’étant pas parfaitement couverte par ses réseaux, spécialement aux abords des axes routiers que constituent la D115 (qui relie Montauban à Lexos), la D33 ainsi que la D9 ; à cet égard, la décision d’opposition contestée faisant en particulier obstacle à la réalisation des engagements que la société Orange a pris vis-à-vis de l’Etat, notamment au titre des article 3.5 et 3.6 du cahier des charges établi par l’ARCEP, et qui concourent à la satisfaction d’un intérêt public, porte manifestement atteinte à l’intérêt public de façon grave et imminente ; cette décision porte également atteinte aux intérêts propres de la société Orange en l’empêchant de répondre aux engagements qu’elle a pris vis-à-vis de l’Etat en matière de couverture du territoire ;
en ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :
- cette décision constitue un retrait illégal de la décision tacite de non-opposition née le 6 septembre 2025 du silence gardé par le maire jusqu’à l’expiration du délai d’instruction de sa déclaration après qu’elle a déposé le 6 août 2025 son dossier de déclaration préalable, faute de mise en œuvre de la procédure contradictoire préalable imposée par les articles L. 121-1 et L. 122- 1 du code des relations entre le public et l'administration ; la circonstance que la commune ne lui a délivré le récépissé de dépôt de sa demande que le 8 septembre 2025 est sans incidence sur le délai d’instruction de sa déclaration préalable ; la demande de pièce complémentaire formulée par la commune le 2 octobre 2025 n’a pas pu, en tout état de cause, valablement prolonger le délai d’instruction, cette demande ne portant pas sur la production d’éléments non transmis, mais sur celle d’éléments déjà transmis au motif que certains documents seraient difficilement lisibles ;
- le premier motif de la décision contestée tiré de ce que le projet porterait atteinte à la qualité architecturale, paysagère et patrimoniale du secteur est erroné ; l’arrêté en litige se borne à affirmer que le site serait situé en covisibilité avec les secteurs patrimoniaux et à proximité immédiate de sites classés, patrimoniaux, remarquables ou inscrits, sans plus de précision, alors que l’Architecte des Bâtiments de France a relevé que le projet n’était pas situé dans le périmètre délimité des abords ou en covisibilité d’un monument historique, dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou d’un site classé ou inscrit ; le terrain d’assiette du projet, qui se situe dans un zone agricole, n’est concerné par aucune mesure de protection particulière ; en se bornant à faire état de la hauteur du pylône, le maire ne caractérise pas une atteinte au caractère des lieux, ni d’ailleurs aux objectifs de préservation inscrits au PLUi invoqués sans précision ;
- le deuxième motif de cette décision tiré de ce que l’aire de stationnement projetée méconnaîtrait les exigences de la zone agricole est erroné ; la surface imperméabilisée, dont il est fait reproche, représente 1,58% de la parcelle et ne méconnaît donc pas l’article 2.3 du règlement de la zone ne proscrivant pas toute surface imperméabilisée, mais demandant à ce que l’imperméabilisation demeure limitée ; en outre, il ressort du dossier technique des travaux que la surface dédiée au stationnement sera traitée en surface concassée, c’est-à-dire en gravier constituant une surface perméable ; par ailleurs, une série d’arbres déjà existants venant s’intercaler entre l’espace public, en l’occurrence la route départementale 9, et le projet, ce dernier ne méconnaît pas les dispositions de l’article 2.3 du règlement de la zone prescrivant que les vues directes depuis l’espace public sur les aires de stationnement, les constructions ou les installations autorisées doivent être occultées par des haies ou des plantations ;
- le troisième motif de cette décision tiré de de ce que le dossier Natura 2000 serait incomplet et ne permettrait pas d’exclure une absence de risque caractérisé sur les espèces protégées présentes localement, notamment les oiseaux, répertoriées comme enjeu fort dans la cartographie ABC (Atlas de la Biodiversité Communale) est erroné ; elle a fourni le formulaire d’évaluation modèle mis à disposition par le réseau Natura 2000 après l’avoir complété ; alors que l’ensemble des informations requises ont été livrées dans ce document, la commune ne remet pas sérieusement en cause la nature des renseignements transmis ;
- le quatrième motif de cette décision tiré de la méconnaissance de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques est erroné, ces dispositions n’imposant aucune obligation de mutualisation des installations techniques, ne peuvent être utilement invoquer par la commune ; au surplus, exiger du pétitionnaire de privilégier toute solution de partage avec un site ou un pylône existant reviendrait à une appréciation de l’opportunité du projet de travaux et non à un contrôle ayant pour objet de s’assurer de la conformité de ce projet aux règles d’urbanisme en vigueur ; enfin, eu égard au principe d’indépendance des législations, les dispositions du code des postes et communications électroniques sont inopposables à une déclaration préalable ;
- le cinquième motif de cette décision tiré de ce que la desserte par voierie et les conditions d’accès ne seraient pas assurées conformément aux dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) et du code de l’urbanisme est erroné ; le terrain d’assiette du projet est desservi, sans difficulté particulière, depuis la route départementale n°9, qui borde la parcelle cadastrée CE n°1 accueillant le projet ; la route desservant le terrain d’assiette du projet ne présente pas une « sinuosité » importante ; l’axe Nord Sud de la voie, parfaitement rectiligne jusqu’au terrain considéré, offre de parfaites conditions de sécurité aux automobilistes ; en outre, à la fin du chemin reliant le terrain d’assiette du projet à la route départementale, le véhicule pourra stationner en dehors de la voie, sans être gêné par la végétation, le temps de s’assurer que les conditions d’engagement sur la chaussée sont réunies.
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 janvier 2026, la commune de Penne, représentée par Me Terrasse, conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société ATC France en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
en ce qui concerne la condition tenant à l’urgence :
- si la société ATC France se prévaut de la nouvelle rédaction de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme en soutenant que l’urgence est désormais présumée pour tout recours assorti d’un référé-suspension contre une opposition à déclaration préalable, cette présomption n’exonère par le juge d’apprécier concrètement la situation, en examinant les circonstances propres à l’affaire, la nature et l’intensité des préjudices invoqués ainsi que la réalité d’une atteinte grave et immédiate à la situation personnelle du requérant ;
- à la date de l’introduction de la requête, le mandat consenti par la société ATC France à Orange pour déposer, pour son compte, les demandes d’autorisations administratives, consenti pour une durée de cinq ans, du 28 novembre 2019 au 28 novembre 2024, sans clause de reconduction tacite, était expiré, de sorte qu’ATC, simple propriétaire de la structure, ne justifie plus d’un lien contractuel avec Orange et ne peut se prévaloir, pour établir l’urgence, du prétendu préjudice que subirait l’opérateur dans l’exécution de ses obligations de couverture ;
- le projet litigieux ne s’inscrit pas dans la mise en œuvre d’une politique nationale de résorption des zones blanches dans le cadre du plan « New Deal mobile », mais dans une démarche de la qualité de service d’un opérateur sur un tronçon de route déjà couvert ; l’objectif poursuivi est l’optimisation de la couverture mobile de la D115 sans qu’une impossibilité actuelle de communication ni une carence patente du service public sur la commune ne soient caractérisées ;
- la décision contestée ne prive nullement la commune de toute couverture mobile, ni l’opérateur de la possibilité de remplir ses obligations dans des conditions raisonnables, alors qu’une autre antenne couvre déjà le secteur et que le réseau de téléphonie mobile existe déjà sur le territoire communal ;
- l’emplacement retenu se situant sur le « Causse de Magrou » étant identifié comme un espace naturel remarquable en situation de surplomb et de covisibilité directe avec le bourg ancien de Penne, le pylône projeté à cet endroit du territoire est particulièrement inadapté, comme l’a indiqué l’Architecte des Bâtiments de France dans son avis défavorable du 19 octobre 2025 ; la balance des intérêts penche ainsi en faveur du maintien de la décision litigieuse jusqu’à ce que le juge du fond ait pu se prononcer sur sa légalité ;
en ce qui concerne les moyens propres à créer un douté sérieux :
- l’arrêté contesté du 4 novembre 2025 portant opposition à déclaration préalable ne constitue pas un retrait illégal d’une décision de non-opposition intervenue le 6 septembre 2025 ; la commune de Penne n’a été saisie d’une déclaration préalable complète que le 8 septembre 2025, seule le dossier d’information mairie (DIM) ayant été adressé à la mairie le 6 août 2025 ; aucune décision tacite ne peut être regardée comme acquise au 6 septembre 2025 et la décision attaquée du 4 novembre 2025 ne peut s’analyser comme une décision expresse d’opposition à déclaration préalable ;
- le motif d’opposition tiré du défaut d’intégration paysagère est fondé ; l’avis défavorable de l’ABF du 19 octobre 2025 relève que le pylône est implanté sur un plateau qui surplombe la vallée, dans le cône de vue sur le village et le château et en covisibilité avec ces éléments patrimoniaux majeurs ; la ligne de crête et le plateau sur lesquels s’implante le projet d’antenne constitue une zone à enjeu paysager élevé ; le pylône va créer une rupture paysagère et dégrader les perspectives monumentales sur un village et un château remarquables ;
- le motif tiré de la méconnaissance des règles relatives à l’aire de stationnement en zone A du PLUi est fondé ; la réalisation d’une dalle bétonnée, par nature permanente, emporte une artificialisation durable des sols, alors même que la société requérante ne justifie ni de la nécessité technique d’une emprise de 72 m² ni l’impossibilité de recourir à des solutions alternatives, qu’il s’agisse de réduire la surface ou de mettre en œuvre des revêtements perméables ; loin de se limiter au strict nécessaire, l’aire de stationnement apparaît surdimensionnée au regard des exigences de la zone A et des besoins allégués de maintenance ponctuelle ; par ailleurs, en se prévalant de l’existence d’arbres et de plantations existantes pour soutenir que l’aire de stationnement serait déjà occultée depuis la RD9, la société requérante méconnaît le sens des dispositions du PLUi qui imposent la mise en œuvre d’un traitement paysager spécifique pour le projet, par la création ou le renforcement de haies, plantations ou dispositifs végétalisés ;
- le motif d’opposition tiré des conditions de desserte du projet est fondé ; sans rabattement significatif des haies pour gagner la visibilité de 140 mètres en lien avec la vitesse de 80 km/ h et sans création d’une plateforme de cinq mètre à pente limitée permettant aux véhicules de se positionner de manière stable en retrait de la chaussée, l’accès présente un risque objectivement caractérisé pour la sécurité des usagers ; une prescription en ce sens avait été prévue dans le projet d’arrêté de non-opposition établi par le service instructeur de la communauté de commune pour ce même projet.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- la requête n°2508633 enregistrée le 8 décembre 2025 tendant à l’annulation de la décision contestée.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Au cours de l’audience publique du 21 janvier 2026 à 10h00 en présence de Mme Tur, greffière d’audience, M. Le Fiblec a lu son rapport et entendu :
- les observations de Me Peyronne, représentant la société ATC France, qui a repris en les précisant les moyens développés dans ses écritures. Me Peryronne précise notamment reformuler son moyen tiré du retrait illégal de la décision de non-opposition née le 6 septembre 2025, dès lors que la déclaration préalable a en effet été déposée le 8 septembre 2025 en affirmant néanmoins que la demande de pièces complémentaires formée par la commune le 2 octobre 2025 était irrégulière et n’a pas pu interrompre le délai d’instruction d’un mois,
- et les observations de Me Terrasse représentant la commune de Penne, qui a repris ses écritures. Me Terrasse insiste sur le fait que la société Orange n’avait pas de mandat de la société ATC entre le 28 novembre 2024 et le 8 janvier 2025. Elle précise également que la commune ne pourrait délivrer en l’état un arrêté de non-opposition à déclaration préalable, la destruction de 140 mètres de haie, qui est nécessaire en terme de visibilité à la sortie du chemin d’accès au projet, méconnaissant par ailleurs la règlementation de la zone A du règlement du PLUi.
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique.
Considérant ce qui suit :
1. La société ATC France, spécialisée dans l’hébergement des réseaux de télécommunication et la réalisation d’infrastructures permettant notamment d’accueillir les équipements techniques des opérateurs de téléphonie mobile, a déposé le 8 septembre 2025, par l’intermédiaire de la société ORANGE SA agissant en qualité de mandataire, une déclaration préalable auprès des services de la commune de Penne (Tarn) en vue de la réalisation d’une antenne-relais de radiotéléphonie sur un terrain situé lieudit Magrou, cadastré section CE n°1. Par un arrêté du 4 novembre 2025, le maire de la commune de Penne s’est opposé à la déclaration préalable. La société ATC France demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cet arrêté.
Sur les conclusions aux fins de suspension :
2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ».
En ce qui concerne la condition tenant à l’urgence :
3. Pour apprécier la satisfaction de la condition d’urgence requise par l’article L. 521-1 du code de justice administrative pour suspendre l’exécution d’une décision d’opposition à une déclaration préalable de travaux d’implantation d’une antenne de téléphonie mobile opposée à un constructeur, il y a lieu de prendre en compte l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile 3G, 4G ou 5G et la finalité de l’infrastructure projetée, qui a vocation à être exploité par au moins un opérateur ayant souscrit des engagements avec l’Etat et dont le réseau ne couvre que partiellement le territoire de la commune concernée. La circonstance que ce constructeur n’aurait pas, pour le projet en litige, conclu un engagement avec l’un au moins des opérateurs de communication électronique engagés auprès de l’Etat ne permet pas d’estimer insatisfaite la condition d’urgence.
4. Aux termes de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’un recours formé contre une décision d’opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est assorti d’un référé introduit sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d’urgence est présumée satisfaite. »
5. En vertu des dispositions précitées de l’article L. 600-3-1 du code de l'urbanisme, la condition d’urgence est présumée. En outre, la société ATC France qui est une société spécialisée dans l’hébergement des réseaux de télécommunication et joue un rôle d’intermédiaire des « towercos » dans la réalisation de l’objectif d’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile établit, par la production de cartes de couverture, que le projet améliorera la couverture locale en 4G notamment celle des axes routiers que constituent la D115, qui relie Montauban à Lexos, la D33 ainsi que la D9. Par ailleurs, alors même que la circonstance que la société ATC n’eut pas produit le contrat conclu avec la société Orange eut été, eu égard à ce qui a été dit au point 3, sans incidence, il ressort des pièces du dossier que la société Orange bénéficiait d’un mandat en cours de validité de la société ATC France lors du dépôt de déclaration préalable et a été autorisée par le propriétaire de la parcelle CE n° 1 à déposer cette déclaration. Dès lors, eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile, la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.
En ce qui concerne la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée :
6. En l’état de l’instruction, les moyens tirés de ce que la décision contestée constitue un retrait illégal de la décision tacite de non opposition intervenue le 8 octobre 2025, faute de mise en œuvre de la procédure contradictoire préalable imposée par les articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, ainsi que de l’illégalité des motifs de l’arrêté contesté du 4 novembre 2025, selon lesquels le projet litigieux porterait atteinte à la qualité architecturale, paysagère et patrimoniale du secteur, l’aire de stationnement projetée méconnaîtrait les exigences de la zone agricole, le dossier Natura 2000 serait incomplet et ne permettrait pas d’exclure une absence de risque caractérisé sur les espèces protégées présentes localement, notamment les oiseaux répertoriées comme enjeu fort dans la cartographie ABC (Atlas de la Biodiversité Communale), le projet méconnaîtrait l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques et la desserte par voierie et les conditions d’accès ne seraient pas assurées conformément aux dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) et du code de l’urbanisme, tels qu’ils ont été visés ci-dessus en analysés, sont de nature, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige.
7. Les deux conditions auxquelles l’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l’exécution d’une décision administrative étant réunies, il y a lieu d’ordonner la suspension de l’exécution de l’arrêté du 4 novembre 2025 du maire de la commune de Penne.
Sur les conclusions aux fins d’injonction :
8. Lorsque le juge suspend un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision ainsi suspendue interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l’ordonnance y fait obstacle. La décision de l’administration prise en exécution de cette injonction ne revêt toutefois qu’un caractère provisoire dans l’attente du jugement à intervenir sur la requête tendant à l’annulation de l’autorisation d’urbanisme ou de la décision d’opposition à la déclaration préalable en cause.
9. En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision suspendue interdisaient que la demande puisse être accueillie pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, la présente ordonnance implique qu’il soit enjoint au maire de la commune de Penne de prendre, à titre provisoire, un arrêté de non-opposition dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
10. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».
11. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société ATC France, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Penne demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Penne une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société ATC France et non compris dans les dépens.
O R D O N N E :
Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 4 novembre 2025 du maire de la commune de Penne est suspendue.
Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Penne de prendre, à titre provisoire, un arrêté de non-opposition aux travaux en litige, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la présente décision.
Article 3 : La commune de Penne versera à la société ATC France une somme de 1 000 (mille) euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société ATC France et à la commune de Penne.
Fait à Toulouse, le 30 janvier 2026.
Le juge des référés,
B. LE FIBLEC
La greffière,
P. TUR
La République mande et ordonne au préfet du Tarn, en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.
Pour expédition conforme,
la greffière en chef,
ou par délégation, la greffière,