Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2103003

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistré les 16 juin 2021 et 15 septembre 2022, Mme B A, représentée par Me Noël, demande au tribunal :

1°) d'annuler les sanctions disciplinaires d'avertissement prononcées par le maire de la commune de Saint-Etienne-de-Fougères à son encontre les 24 juin 2020 et 15 février 2021 ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Etienne-de-Fougères de retirer les sanctions disciplinaires de son dossier individuel, ainsi que tout document y faisant référence, dans un délai de 15 jours à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Etienne-de-Fougères une somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme A soutient que :

En ce qui concerne la sanction du 24 juin 2020 :

- la décision est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas été informée par un document relatif à l'ouverture de la procédure disciplinaire des faits reprochés, de la sanction envisagée, de la possibilité d'accéder à son dossier individuel et de se faire assister par un conseil ;

- le maire de la commune n'établit pas la tenue régulière de son entretien ;

- il a méconnu le principe de loyauté dans l'établissement des faits sur la base desquels il a prononcé la sanction litigieuse ;

- les faits ne sont pas matériellement établis ;

- les faits reprochés relèvent de l'insuffisance professionnelle et non de la faute disciplinaire.

En ce qui concerne la sanction du 15 février 2021 :

- la décision est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas été informée, par le courrier matérialisant l'ouverture de la procédure disciplinaire, des faits qui lui étaient reprochés de manière suffisamment précise et circonstanciée ;

- elle a méconnu le principe de loyauté dans l'établissement des faits sur la base desquels il a prononcé la sanction litigieuse ;

- les faits ne sont pas matériellement établis et la décision litigieuse est entachée d'une erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 avril 2022, la commune de Saint- Etienne- de- Fougères, représenté par Me Tandonnet, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la requérante la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions à fin d'injonction sont irrecevables dès lors que les sanctions d'avertissement infligées à la requérante ne peuvent légalement figurer dans son dossier disciplinaire ;

- aucun des autres moyens soulevés par la requérante n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n°89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Zuccarello,

- les conclusions de Mme Jaouën , rapporteure publique,

- et les observations de Me Noël, représentant Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A a été titularisée au grade d'adjointe administratif en 2014 et a exercé, au sein de la commune de Saint-Etienne-de-Fougères, diverses fonctions en tant qu'agent contractuel puis agent titulaire, avant d'occuper un poste de secrétaire de mairie à compter de 2017. Suite à un changement d'équipe à l'issue des élections de juin 2020, des tensions sont apparues avec le maire nouvellement élu. Par un courrier du 24 juin 2020, non assorti des voies et délais de recours ni d'un accusé de réception, le maire de la commune de Saint-Etienne-de-Fougères a prononcé un avertissement à l'encontre de Mme A pour des faits qu'il estimait constitutifs de faute professionnelle et de manquement à l'obligation de réserve. Suite au décès de ses deux parents dans des temps rapprochés, Mme A était placée en arrêt maladie du 10 novembre 2020 au 11 janvier 2021. Par un courrier du 15 janvier 2021, le maire informait la requérante de l'ouverture d'une autre procédure disciplinaire à son encontre et de ce qu'il envisageait de prononcer une sanction de premier groupe. Par un courrier du 15 février 2021, remis en mains propres le 18 février 2021, le maire de la commune lui a infligé un nouvel avertissement pour faute professionnelle. Par une ordonnance du 24 mai 2021, le tribunal administratif de Bordeaux, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a enjoint à la commune de Saint-Etienne-de-Fougères de mettre en œuvre, dans un délai de quarante-huit heures, tous les moyens humains et matériels afin de faire cesser les agissements constitutifs de harcèlement moral commis sur la personne de Mme A, d'instruire sa demande de congé maladie et de lui permettre de bénéficier d'un examen mensuel du médecin de prévention. Par la présente requête, Mme A demande l'annulation des sanctions prononcées les 24 juin 2020 et 15 février 2021 par le maire de la commune de Saint-Etienne-de-Fougères.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984, en vigueur aux dates des décisions attaquées : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / Premier groupe : l'avertissement () Parmi les sanctions du premier groupe, seuls le blâme et l'exclusion temporaire de fonctions sont inscrits au dossier du fonctionnaire. Ils sont effacés automatiquement au bout de trois ans si aucune sanction n'est intervenue pendant cette période ".

3. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. Il lui appartient également de rechercher si la sanction proposée par un conseil de discipline de recours statuant sur le recours d'un fonctionnaire territorial est proportionnée à la gravité des fautes qui lui sont reprochées.

En ce qui concerne la sanction du 24 juin 2020 :

4. En premier lieu, aux termes de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 : " L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix / L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. Les pièces du dossier et les documents annexés doivent être numérotés ".

5. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme A aurait été destinataire d'un courrier l'informant de l'ouverture de la procédure disciplinaire engagée à son encontre, des faits qui lui étaient reprochés, de la sanction envisagée ainsi que de la possibilité d'accéder à son dossier et de se faire assister par une personne de son choix. En outre, si le maire se borne à soutenir que la décision prononçant la sanction mentionne la tenue d'un entretien avec la requérante le 19 juin 2020 à 15h30, aucune pièce du dossier ne corrobore la réalité de cette réunion dont la requérante indique qu'elle ne s'est jamais tenue. Par suite, la décision du 24 juin 2020 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière.

6. En deuxième lieu, il ressort de la décision litigieuse que, pour prononcer un avertissement, le maire s'est fondé sur la circonstance que Mme A aurait " restitué, sans [son] accord, à M. D, sa lettre de démission alors que celle-ci [lui] avait été remise en main propre et déposée au secrétariat pour enregistrement ", que " pour les arrêtés de délégations aux adjoints il a fallu attendre trois semaines et plusieurs rappels pour que ceux-ci soient rédigés ", " de même pour le courrier, celui-ci [lui ayant] été présenté qu'après trois semaines et suite à [sa] demande " et que la requérante aurait " critiqué devant témoins les indemnités des élus ".

7. Toutefois, l'autorité disciplinaire ne verse aucun élément permettant d'apprécier le retard qui aurait affecté la remise du courrier et des arrêtés de délégation aux adjoints ni de démontrer la réalité des rappels adressés à la requérante. La seule circonstance que ces rappels n'auraient été qu'oraux ne saurait suffire à faire présumer de leur matérialité alors qu'il ressort par ailleurs des pièces du dossier que le maire a recouru de nombreuses fois à l'envoi de courriels et SMS à Mme A aux fins de traiter des questions ayant trait aux missions, aux absences, à la procédure disciplinaire ou encore à la situation personnelle de la requérante. En outre, si Mme A admet avoir émis un avis sur les indemnités des élus, qu'elle qualifie de position " technique " au regard de son expérience, fournie dans la seule intention de contribuer à la bonne installation de la nouvelle équipe municipale, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que cet avis aurait constitué une critique. La coloration d'insubordination qui est prêtée à ce comportement par le maire n'est corroborée par aucune attestation des agents présents lors de l'incident allégué. La matérialité des retards dans la remise du courrier et des délégations malgré injonctions ainsi que du comportement critique de Mme A à l'égard de la décision du maire relative aux indemnités des élus n'est ainsi pas établie. Enfin, si Mme A reconnaît avoir rendu à un élu sa lettre de démission, à la demande de celui-ci qui aurait souhaité " y apporter quelques précisions " et sans en avertir le maire au préalable, cette seule circonstance ne saurait constituer une faute professionnelle de nature à justifier une sanction dès lors que ce évènement est isolé, traduit d'avantage une imprudence qu'un comportement fautif, et qu'il a été démontré au point précédent que l'ensemble des autres faits sur lesquels le maire a fondé sa décision ne sont pas établis.

8. Pour l'ensemble des motifs exposés, la décision du 24 juin 2020 par laquelle le maire de la commune de Saint-Etienne-de-Fougères a infligé une sanction à Mme A est illégale et doit être annulée.

En ce qui concerne la sanction du 15 février 2021 :

9. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 alors en vigueur : " Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. / L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés ". D'autre part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction ; () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

10. Par ces dispositions combinées, le législateur a entendu imposer à l'autorité qui prononce une sanction disciplinaire de préciser elle-même, dans sa décision, les griefs qu'elle entend retenir à l'encontre du fonctionnaire intéressé, de sorte que ce dernier puisse, à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, connaître les motifs de la sanction qui le frappe.

11. D'une part, il ressort de la décision litigieuse que celle-ci ne comporte en elle-même aucun élément de fait ni de droit et se borne à faire référence aux faits " détaillé[s] par un courrier en date du 25 janvier 2021 ", lequel doit être regardé comme le courrier du 15 février 2021 informant la requérante de l'ouverture d'une procédure disciplinaire à son encontre. Toutefois, ce seul renvoi ne saurait satisfaire aux exigences de motivation imposées par le législateur alors même que les faits retenus à l'ouverture de la procédure disciplinaire n'ont pas encore été établis, que l'entretien avec le fonctionnaire visé n'a pas encore eu lieu et que la sanction envisagée, comme en l'espèce, diffère de celle finalement retenue au regard des éléments finalement reprochés et de la manière de servir de l'agent.

12. D'autre part, les faits initialement reprochés à Mme A et repris par le maire en défense comme étant ceux à l'origine de la sanction litigieuse sont : " la restitution des délibérations et procès-verbaux du conseil municipal rendus dans un délai inacceptable ", des " pièces comptables non communiqués et non enregistrées : EMIR, contrat PEC, Eau, Eden PC " et une " pièce comptable enregistrée deux fois (fond de péréquation au droit de mutation) ".

13. Si le maire produit en défense divers documents démontrant l'existence d'erreurs comptables, certains d'entre eux sont relatifs à des faits reprochés dans une autre procédure disciplinaire ouverte ultérieurement, en mai 2021. Il ressort en revanche des pièces du dossier que des erreurs comptables mentionnées dans la sanction litigieuse ont bien été commises, notamment l'enregistrement tardif de factures relatives à un contrat avec la société Eden PC ainsi que la non déclaration du contrat PEC entraînant l'émission d'un ordre de recouvrer pour trop-perçu d'une aide publique. Il ressort également des pièces du dossier que certaines délibérations du conseil municipal datant de juillet et septembre 2020 n'auraient été transmises à la préfecture dans le cadre du contrôle de légalité qu'en décembre 2020. Enfin, il ressort de la fiche de poste de Mme A, établie en 2017, qu'elle assurait des " missions administratives variées : secrétariat, comptabilité, suivi des dossiers ". Toutefois, Mme A soutient, et il n'est pas contesté en défense, qu'il lui aurait été ordonné, dès l'arrivée de la nouvelle équipe municipale en juin 2020, de former Mme C aux fonctions qu'elle occupait en vue d'un transfert de certaines de ses missions. En outre, il ressort des pièces du dossier que certaines fonctions afférentes au secrétariat ont été retirées à Mme A et ses missions ont été modifiées à plusieurs reprises sans que sa fiche de poste ne soit systématiquement actualisée. Il ressort notamment de la note de service du 11 septembre 2020 que Mme C a été rattachée à plein temps à la mairie et ses missions relatives à l'école confiée à la requérante, un SMS du maire adressé le 14 septembre au matin à l'intéressée rendant incertaines la portée et la date d'entrée en vigueur de ces changements. Il ressort également des pièces du dossier qu'à son retour de congé maladie, effectif du 10 novembre 2020 au 11 janvier 2021, Mme A se serait vue fixer de nouvelles missions oralement le 15 janvier 2021 et à la suite de son entretien disciplinaire du 3 février 2021 durant lequel elle a été incitée par le maire à accepter de prendre en charge le recensement des tombes délaissées du cimetières ainsi que du recollement des archives en échange de la promesse de l'abandon des poursuites disciplinaires entreprises à son encontre. Mme A soutient en outre s'être vue retirer l'ensemble de ses missions de comptabilité en janvier 2021, ce que confirme officiellement la note de service du 16 février 2021 confiant à Mme C les missions de secrétaire de mairie ainsi que l'arrêté du même jour portant retrait du bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire en conséquence de la modification de sa fiche de poste. Il ressort de l'ensemble de ces éléments que les missions confiées à Mme A, depuis l'arrivée de la nouvelle équipe municipale, ont changé à plusieurs reprises et n'ont jamais été clairement fixées vis-à-vis de celles confiées à sa collègue, la requérante ayant en outre été placée en congé maladie de novembre 2020 à janvier 2021. Ainsi, le maire ne démontre pas l'imputabilité des faits qu'il reproche à Mme A. Par suite et à supposer même que ces faits s'ils avaient été établis auraient pu relever de la faute professionnelle et non de l'insuffisance professionnelle, l'autorité disciplinaire a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.

14. Pour l'ensemble des motifs précédemment développés, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens soulevés, la sanction du 15 février 2021 par laquelle le maire de la commune de Saint-Etienne-de-Fougères a infligé un avertissement à Mme A doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Il résulte des dispositions de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 citées au point 2 que la sanction d'avertissement n'est pas inscrite dans le dossier individuel du fonctionnaire. Eu égard aux circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de Mme A tendant à enjoindre à la commune de Saint-Etienne-de-Fougères de retirer de son dossier les sanctions d'avertissement annulées par le présent jugement. Il ne résulte pas de l'instruction que d'autre document figurant dans le dossier individuel fasse référence aux sanctions annulées par le présent jugement.

Sur les frais liés à l'instance :

16. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Etienne-de-Fougères, partie perdante, une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de Mme A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Saint-Etienne-de-Fougères sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions du 24 juin 2020 et 15 février 2021 prononçant chacune un avertissement à l'égard de Mme A sont annulées.

Article 2 : La commune de Saint-Etienne-de-Fougères versera à Mme A la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Saint- Etienne-de-Fougères.

Délibéré après l'audience du 17 mai 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Zuccarello, présidente,

Mme De Paz, première conseillère,

Mme Denys, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juin 2023.

La présidente-rapporteure,

F. ZUCCARELLO

L'assesseure la plus ancienne,

D. DE PAZ

Le greffier,

Y. JAMEAU

La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

Le greffier,