Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2103536

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires enregistrés les 8 juillet 2021, 31 mars et 5 mai 2022, Mme B C épouse D, représentée par Me de Oliveira, demande au tribunal :

1°) de condamner la commune de Mérignac à lui verser la somme globale de 24 673 euros en réparation de ses préjudices, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception de sa demande préalable indemnitaire et de leur capitalisation ;

2°) de condamner la commune de Mérignac de lui communiquer l'ensemble de ses contrats de travail et certificats de travail ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Mérignac la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la responsabilité pour faute de la commune de Mérignac doit être engagée dès lors que la collectivité a recouru abusivement à une succession de contrats à durée déterminée entre 2007 et 2020, pour palier un accroissement temporaire d'activité ; elle a assuré le ramassage scolaire, a accompagné les enfants à la cantine et les a surveillés, a assuré la sécurité et le renseignement sur le marché le samedi matin, pendant plus de treize ans, ce qui correspond à un emploi permanent et non pas une tâche ponctuelle ; le dernier alinéa de l'article 1er du décret du 15 février 1988 ne lui est pas applicable ; la commune était son seul employeur ; elle aurait dû se voir proposer la titularisation en application du chapitre II de la loi du 12 mars 2012 ou un contrat à durée indéterminée conformément à l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 ;

- elle doit être indemnisée de ses préjudices résultant de la faute de la collectivité, en application des articles 45 et 46 du décret du 15 février 1988 ; elle est fondée à solliciter le versement de la somme de 9 673 euros correspondant à l'indemnité de licenciement qu'elle aurait perçue et de la somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et de ses troubles dans les conditions d'existence dès lors qu'elle a travaillé pendant plusieurs années dans des conditions précaires et a subi des insultes de la part des agents de la mairie.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 février 2022, la commune de Mérignac, représentée par Me Phelip, conclut au rejet de la requête et à ce que la requérante soit condamnée à lui verser une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens invoqués par la requérante n'est fondé.

Par ordonnance du 4 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 30 mai 2022.

Par un courrier du 23 mars 2023, les parties ont été invitées à produire des pièces en vue de compléter l'instruction, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Des pièces ont été enregistrées pour Mme D le 27 mars 2023 et communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A ,

- et les conclusions de M. Naud, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B C épouse D a été recrutée par la commune de Mérignac, par contrats à durée déterminée, à compter du mois de mars 2007 et jusqu'en juillet 2020. Par courrier, réceptionné par la commune de Mérignac le 10 mars 2021, Mme D a d'une part, présenté une réclamation préalable indemnitaire et d'autre part, demandé la communication de ses contrats de travail et certificats administratifs. Par un courrier du 19 mai 2021, la commune de Mérignac l'a informée qu'elle devait saisir le médiateur du centre de gestion de la Gironde, d'une médiation préalable obligatoire, ce qu'elle a fait par un courrier du 25 juin 2021. Par courriel du 7 juillet 2021, le médiateur du centre de gestion lui a indiqué ne pas être compétent s'agissant d'une décision implicite de rejet d'une demande ne portant pas sur l'un des éléments de rémunérations définis à l'article 1er de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983. Mme D demande au tribunal de condamner la commune de Mérignac à l'indemniser des préjudices qu'elle a subis résultant du recours abusif à des contrats à durée déterminée entre 2007 et 2020.

Sur la responsabilité de la commune de Mérignac :

2. D'une part, aux termes de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 alors en vigueur : " Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, à l'exception de ceux réservés aux magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l'ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut ".

3. D'autre part, aux termes de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 : " I. - Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 peuvent recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non permanents pour faire face à un besoin lié à :/ 1° Un accroissement temporaire d'activité, pour une durée maximale de douze mois () ". Aux termes de son article 3-1 : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et pour répondre à des besoins temporaires, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un détachement de courte durée, d'une disponibilité de courte durée prononcée d'office, de droit ou sur demande pour raisons familiales, d'un détachement pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité préalable à la titularisation dans un corps ou un cadre d'emplois de fonctionnaires ou pour suivre un cycle de préparation à un concours donnant accès à un corps ou un cadre d'emplois, d'un congé régulièrement octroyé en application du I de l'article 21 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée, des articles 57, 60 sexies et 75 de la présente loi ou de tout autre congé régulièrement octroyé en application des dispositions réglementaires applicables aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. / Les contrats établis sur le fondement du premier alinéa sont conclus pour une durée déterminée et renouvelés, par décision expresse, dans la limite de la durée de l'absence du fonctionnaire ou de l'agent contractuel à remplacer. Ils peuvent prendre effet avant le départ de cet agent ". L'article 3-2 de la même loi dispose : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et pour les besoins de continuité du service, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire. / Le contrat est conclu pour une durée déterminée qui ne peut excéder un an. Il ne peut l'être que lorsque la communication requise à l'article 41 a été effectuée. / Sa durée peut être prolongée, dans la limite d'une durée totale de deux ans, lorsque, au terme de la durée fixée au deuxième alinéa du présent article, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi par un fonctionnaire n'a pu aboutir ". Enfin, son article 3-3 énonce : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants : () 2° Lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté dans les conditions prévues par la présente loi (). /4° Pour les autres collectivités territoriales ou établissements mentionnés à l'article 2, pour tous les emplois à temps non complet lorsque la quotité de temps de travail est inférieure à 50 % ; (). Les agents ainsi recrutés sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse, dans la limite d'une durée maximale de six ans. / Si, à l'issue de cette durée, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée ". Il découle de ce dernier article que la seule circonstance qu'un emploi permanent ait été occupé par un agent contractuel ne confère pas à ce dernier un droit à titularisation. Ces dispositions permettent seulement à cet agent de prétendre, dans les conditions qu'elles fixent, à un contrat de travail à durée indéterminée.

4. Enfin, l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 fixe les règles d'emploi de ces agents et précise qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les conditions d'application de cet article. Aux termes de l'article 1er du décret du 15 février 1988 relatif aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les dispositions du présent décret s'appliquent aux agents non titulaires de droit public des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 (). / Les dispositions du présent décret ne sont toutefois pas applicables aux agents engagés pour un acte déterminé ".

5. Un agent de droit public employé par une collectivité ou un établissement mentionné au premier alinéa de l'article 2 de la loi du 26 janvier 1984 doit être regardé comme ayant été engagé pour exécuter un acte déterminé lorsqu'il a été recruté pour répondre ponctuellement à un besoin de l'administration. La circonstance que cet agent a été recruté plusieurs fois pour exécuter des actes déterminés n'a pas pour effet, à elle seule, de lui conférer la qualité d'agent contractuel. En revanche, lorsque l'exécution d'actes déterminés multiples répond à un besoin permanent de l'administration, l'agent doit être regardé comme ayant la qualité d'agent non titulaire de l'administration.

En ce qui concerne le recours abusif aux contrats à durée déterminée :

6. Si les dispositions précitées offrent la possibilité aux collectivités territoriales de recourir, le cas échéant, à une succession de contrats à durée déterminée, elles ne font cependant pas obstacle à ce qu'en cas de renouvellement abusif de tels contrats, l'agent concerné puisse se voir reconnaître un droit à l'indemnisation du préjudice éventuellement subi lors de l'interruption de la relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Dans cette hypothèse, il incombe au juge, pour apprécier si le recours à des contrats à durée déterminée successifs présente un caractère abusif, de prendre en compte l'ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d'organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.

7. Il résulte de l'instruction que la commune de Mérignac a conclu avec Mme D quinze contrats à durée déterminée, entre les mois de mars 2007 et juillet 2020, le premier conclu du 5 mars 2007 au 4 juillet 2007, puis les autres sur une période correspondante à l'année scolaire, pour exercer des fonctions d'animation en interclasse, durant les temps d'activités périscolaire ainsi que de ramassage scolaire, pour pallier, aux termes des contrats produits par l'intéressée, à un " accroissement temporaire d'activité ". Ces contrats n'étaient interrompus que durant les mois de juillet et août correspondant aux vacances scolaires, périodes durant lesquelles la collectivité a également conclu avec l'intéressée huit contrats à durée déterminée sur les mois de juillet 2009, juillet 2010, juillet et août 2011, juillet 2012, juillet et août 2015, juillet 2016, juillet 2017 et juillet et août 2018, pour exercer des fonctions de " commerce et artisanat, et animation de proximité ". Enfin, eu égard à l'ensemble de ces éléments, la commune de Mérignac ne saurait soutenir que Mme D a en réalité été engagée, à plusieurs reprises, pour " un acte déterminé " et que le décret du 15 février 1988 précité lui serait inapplicable. Dans ces conditions, la commune de Mérignac a recouru abusivement à une succession de contrats à durée déterminée sur une durée totale de treize ans, prétendument conclus pour répondre à un accroissement temporaire d'activité.

En ce qui concerne le droit à un CDI et à la titularisation :

8. Il résulte de l'instruction que Mme D n'avait pas de droit à être titularisée. Par ailleurs, en se bornant à soutenir qu'elle " aurait dû être renouvelée en contrat à durée indéterminée " dès lors que " l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 " prévoit que " des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans certains cas ", l'intéressée n'établit pas qu'elle pouvait effectivement bénéficier d'un contrat à durée indéterminée, alors qu'il ressort des contrats produits qu'elle a été recrutée sur le fondement de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984. Par suite, la commune de Mérignac n'a commis aucune faute à ce titre.

Sur les préjudices :

9. D'une part, un renouvellement abusif de contrats à durée déterminée ouvre à l'agent concerné un droit à l'indemnisation du préjudice qu'il subit lors de l'interruption de la relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Ainsi qu'il a été dit au point 7, la commune de Mérignac a commis une faute en recourant abusivement à des contrats à durée déterminée pour employer Mme D sur une durée de treize années.

10. Aux termes de l'article 45 du décret du 15 février 1988 : " La rémunération servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement est la dernière rémunération nette des cotisations de la sécurité sociale et, le cas échéant, des cotisations d'un régime de prévoyance complémentaire, effectivement perçue au cours du mois civil précédant le licenciement. Elle ne comprend ni les prestations familiales, ni le supplément familial de traitement, ni les indemnités pour travaux supplémentaires ou autres indemnités accessoires. / Le montant de la rémunération servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement d'un agent employé à temps partiel est égal au montant de la rémunération définie à l'alinéa précédent qu'il aurait perçue s'il avait été employé à temps complet. /Lorsque le dernier traitement de l'agent est réduit de moitié en raison d'un congé de maladie ou de grave maladie, le traitement servant de base au calcul de l'indemnité de licenciement est sa dernière rémunération à plein traitement. Il en est de même lorsque le licenciement intervient après un congé non rémunéré ". Aux termes de l'article 46 de ce même décret : " L'indemnité de licenciement est égale à la moitié de la rémunération de base définie à l'article précédent pour chacune des douze premières années de services, au tiers de la même rémunération pour chacune des années suivantes, sans pouvoir excéder douze fois la rémunération de base. Elle est réduite de moitié en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle ".

11. Il résulte de l'instruction que la dernière rémunération mensuelle nette perçue par Mme D s'élevait à la somme de 473,58 euros. Dès lors que Mme D a exercé ses fonctions au sein de la commune de Mérignac durant treize années, à temps non complet, et non pas partiel, le préjudice résultant pour la requérante de la perte de l'indemnité de licenciement à laquelle elle aurait pu prétendre, doit être évalué sur la base de treize fois la somme de 236,80 euros, soit une somme totale de 3 080 euros.

12. D'autre part, Mme D sollicite le versement de la somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et de ses troubles dans ses conditions d'existence dès lors qu'elle a travaillé pendant plusieurs années dans des conditions précaires et a subi des insultes de la part des agents de la mairie. Mme D n'établit pas les mauvais traitements qu'elle aurait subis. Toutefois, il sera fait une juste appréciation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis, résultant de la précarité de sa situation, et alors au surplus que l'intéressée ne dispose pas de l'ensemble de ses contrats de travail, en les évaluant à la somme de 2 500 euros.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Mérignac est condamnée à verser à Mme D une somme de 5580 euros en réparation de ses préjudices.

Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts :

14. La somme de 5 580 euros mise à la charge de la commune de Mérignac portera intérêts à compter du 10 mars 2021, date de réception par la commune de Mérignac de la réclamation préalable de la requérante.

15. La capitalisation des intérêts a été demandée le 8 juillet 2021. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 10 mars 2022, date à laquelle les intérêts étaient dus pour au moins une année entière, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les conclusions à fin de communication de ses contrats et certificats de travail :

16. Il résulte de l'instruction que certains de ses contrats ainsi que ses certificats administratifs ont été produits par Mme D, permettant ainsi de reconstituer les différentes périodes d'emploi de cette dernière par la commune de Mérignac. Dans ces conditions, l'utilité de cette communication n'est pas établie et ses conclusions, au demeurant non explicitées dans le corps de la requête, doivent, en tout état de cause, être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

17. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme D, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Mérignac demande au titre des frais de l'instance. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Mérignac la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme D et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La commune de Mérignac est condamnée à verser à Mme D la somme de 5580 euros. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 10 mars 2021. Les intérêts seront capitalisés à compter du 10 mars 2022, ainsi qu'à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Article 2 : La commune de Mérignac versera à Mme D la somme de 1 500 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Mérignac tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C épouse D et à la commune de Mérignac.

Délibéré après l'audience du 13 avril 2023 , à laquelle siégeaient :

Mme Munoz-Pauziès, présidente,

Mme Lahitte, conseillère,

M. Bongrain, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mai 2023.

La rapporteure,

A. A

La présidente,

F. MUNOZ-PAUZIÈSLa greffière,

C. SCHIANO

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,