Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2201459

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 11 mars 2022, la SAS Mondial Foncier, représentée par Me Foucher, demande au tribunal :

1°) de condamner l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine (EPFNA) à lui payer la somme de 530 000 euros en réparation de son préjudice ;

2°) de mettre à la charge de l'EPFNA la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 13 septembre 2021 par laquelle l'EPFNA a décidé d'exercer son droit de préemption sur les parcelles cadastrées section AN n°s 90 et 91, situées 11 avenue d'Embeyres à Vayres, est entachée d'illégalité ;

- elle a été prise par une autorité incompétente dès lors que la délibération du 30 juin 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Libournais (CALI) a retiré à la commune de Vayres son droit de préemption urbain au profit de l'EPFNA est elle-même illégale et n'avait pas revêtu de caractère exécutoire :

* la CALI n'a légalement pu déléguer un droit qu'elle n'avait pas ; elle avait elle-même auparavant, par une délibération du 31 janvier 2017, délégué sa compétence en matière de préemption au profit des communes membres et l'arrêté du 8 décembre 2017, par lequel l'autorité préfectorale, en raison de la carence de la commune, a délégué ce droit à l'EPFNA, a été levé par un nouvel arrêté du 17 juillet 2020 ;

* la délibération du 30 juin 2021 a été prise à l'issue d'une procédure illégale, dès lors qu'elle s'analyse comme un retrait de la délibération du 31 janvier 2017, intervenue après l'expiration du délai de 4 mois prescrit par l'article L. 243-3 du code des relations entre le public et l'administration ;

* elle est entachée d'une erreur de droit, s'agissant d'une délégation partielle, qui ne porte que sur les seules parcelles en cause, alors que le non-exercice de son droit de préemption par la commune sur ces seules parcelles ne peut à lui seul révéler la carence de cette collectivité en matière de préemption, sauf à privilégier une partie du territoire de la commune en matière de mise en œuvre de la politique de logements sociaux, au détriment du reste de ce territoire ;

* la délibération du 31 janvier 2017 n'a pas été affichée, en méconnaissance des dispositions combinées des articles L. 5211-3 et L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales ;

- elle méconnaît l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme ; les services des domaines n'ont pas été consultés ;

- elle méconnaît l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ; elle n'est pas suffisamment motivée et ne sert pas un projet conforme aux objectifs d'intérêt général fixés par l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juin 2022, l'EPFNA, représenté par Me Charbonnel, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS Mondial foncier au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables en l'absence de demande indemnitaire préalable suffisamment précise dans son chiffrage et dans l'indication des chefs de préjudice invoqués ;

- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- l'arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d'acquisitions et de prises en location immobilières poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pinturault,

- les conclusions de M. Frézet, rapporteur public,

- les observations de Me Baudorre, représentant la SAS Mondial Foncier, et de Me Charbonnel, représentant l'EPFNA.

Considérant ce qui suit :

1. Par une promesse de vente datée du 10 février 2021, la SAS Mondial Foncier s'est portée acquéreur auprès de l'indivision A, pour un prix de 220 000 euros, de deux parcelles cadastrées section AN n°s 90 et 91 situées au 11 avenue d'Embeyres à Vayres. Une déclaration d'intention d'aliéner a été notifiée à la mairie de Vayres le 17 juin 2021. Par une décision du 13 septembre 2021, l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur ces parcelles, au même prix de 220 000 euros. Par une lettre recommandée délivrée le 5 janvier 2022, la SAS Mondial Foncier a demandé à l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine (EPFNA) de l'indemniser, à hauteur de 220 000 euros, du préjudice ayant selon elle résulté de l'illégalité de la décision du 13 septembre 2021. Par une lettre du 12 janvier 2022, le directeur général de cet établissement a rejeté cette demande indemnitaire préalable. Par la présente requête, la SAS Mondial Foncier a porté ses prétentions indemnitaires devant le tribunal administratif.

Sur la recherche de la responsabilité de l'EPFNA :

2. L'illégalité d'une décision administrative est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration à l'égard de son destinataire s'il en est résulté pour lui un préjudice direct et certain.

3. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme : " Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain () ". Aux termes de l'article L. 211-2 de ce code : " Lorsque la commune fait partie d'un établissement public de coopération intercommunale y ayant vocation, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer tout ou partie des compétences qui lui sont attribuées par le présent chapitre. / Toutefois, la compétence d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre () emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. ". Aux termes de l'article L. 213-3 du même code : " Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien. Les biens ainsi acquis entrent dans le patrimoine du délégataire. () ". Et aux termes de l'article R. 213-1 dudit code : " La délégation du droit de préemption prévue par l'article L. 213-3 résulte d'une délibération de l'organe délibérant du titulaire du droit de préemption. / Cette délibération précise, le cas échéant, les conditions auxquelles la délégation est subordonnée. / Cette délégation peut être retirée par une délibération prise dans les mêmes formes ". Par ailleurs, selon l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l'échelle communale en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. () ". L'article L. 210-1 du code de l'urbanisme dispose quant à lui : " () Pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le droit de préemption est exercé par le représentant de l'Etat dans le département (). Le représentant de l'Etat peut déléguer ce droit à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre () ".

4. D'abord, il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 31 janvier 2017, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Libournais a délégué son droit de préemption au profit des communes membres, dont la commune de Vayres. Si, par un arrêté du 10 décembre 2017, la préfète de la Gironde a prononcé la carence de la commune de Vayres en vertu de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, s'attribuant ainsi la compétence en matière d'exercice du droit de préemption en vertu des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, cette carence a été levée par un arrêté du 18 décembre 2020, et la commune a donc retrouvé sa compétence à cette même date. Puis, par une nouvelle délibération du 30 juin 2021, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Libournais a retiré le droit de préemption urbain délégué à la commune de Vayres pour les seules parcelles cadastrées section AN n°s 90 et 91 afin de le déléguer à l'établissement public foncier Nouvelle-Aquitaine, ainsi que le permettent les dispositions précitées de l'article R. 213-1 du code de l'urbanisme. Il ne résulte en particulier d'aucune disposition légale ou réglementaire ni d'aucun principe juridique que la délégation du droit de préemption ne puisse porter que sur deux parcelles communales, alors qu'il résulte au contraire des dispositions précitées de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme que la délégation peut porter sur une ou plusieurs parties des zones concernées ou être accordée à l'occasion de l'aliénation d'un bien.

5. Ensuite, la délibération par laquelle l'organe délibérant titulaire du droit de préemption rapporte la délégation qu'il a consentie sur le fondement de l'article L. 213-3 du code de l'urbanisme est une décision à caractère réglementaire qui a pour objet la répartition des compétences entre les différentes autorités mentionnées à l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme. Une telle décision ne relève pas du champ d'application du code des relations entre le public et l'administration tel qu'il est défini par ses articles L. 100-1 et L. 100-3 et n'était dès lors pas soumis au délai de retrait de quatre mois, contrairement à ce que soutient la société requérante.

6. D'autre part, aux termes de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme : " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ".

7. Il ressort des pièces du dossier que le premier vice-président de la communauté d'agglomération du Libournais a certifié que la délibération du 31 janvier 2017 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Libournais a délégué l'exercice du droit de préemption aux communes membres a été publiée le 11 février 2017 pendant une durée minimum d'un mois. Par ailleurs, cette délibération mentionne qu'elle a été reçue par les services de la sous-préfecture le même jour. Il en va de même s'agissant de la délibération du 30 juin 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Libournais a retiré la délégation du droit de préemption à la commune de Vayres et l'a délégué à l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine, qui a été affichée à compter du 8 juillet 2021 pendant une durée minimum d'un mois et reçue par les services de la sous-préfecture le 7 juillet 2021. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté en toutes ses branches.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 213-21 du code de l'urbanisme : " Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l'avis du service des domaines sur le prix de l'immeuble dont il envisage de faire l'acquisition dès lors que le prix ou l'estimation figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner ou que le prix que le titulaire envisage de proposer excède le montant fixé par l'arrêté du ministre chargé du domaine prévu à l'article R. 1211-2 du code général de la propriété des personnes publiques. / Dans les zones d'aménagement différé les périmètres provisoires de zone d'aménagement différé et dans les secteurs ayant fait l'objet de la délibération prévue par le dernier alinéa de l'article L. 211-4, le directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être consulté, quel que soit le prix figurant dans la déclaration d'intention d'aliéner. / L'avis du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques doit être formulé dans le délai d'un mois à compter de la date de réception de la demande d'avis. Passé ce délai, il peut être procédé librement à l'acquisition. ". L'article 2 de l'arrêté du 5 décembre 2016 relatif aux opérations d'acquisitions et de prises en location immobilière poursuivies par les collectivités publiques et divers organismes indique que : " Les montants prévus au 2° de l'article L. 1311-10 du code général des collectivités territoriales () sont fixés à 180 000 euros. ".

9. En l'espèce, le prix que le titulaire du droit de préemption envisageait de proposer étant de 220 000 euros et donc supérieur au seuil fixé par l'arrêté du 5 décembre 2016, l'avis du service des domaines devait être recueilli. Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée mentionne la consultation du service du domaine et que France Domaine a rendu un avis le 15 juillet 2021. Ainsi, le moyen tiré du vice de procédure en l'absence d'avis du service des domaines manque en fait doit être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. () ". Aux termes de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. () ".

11. Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, doit répondre à un intérêt général suffisant.

12. D'une part, la décision de préemption rappelle les objectifs du schéma de cohérence territoriale du Grand Libournais visant notamment à prioriser le développement de l'urbanisation au cœur même du tissu urbain existant et à produire au moins 7 500 logements accessibles socialement, ainsi que ceux du programme local de l'habitat de la communauté d'agglomération du Libournais 2018-2023, qui fixent pour la commune de Vayres un objectif de production de 126 logements locatifs sociaux. Elle indique également, outre l'objectif de développement de la mixité sociale défini dans le plan local d'urbanisme de Vayres, que la convention opérationnelle d'action foncière pour la production de logement conclue entre la commune de Vayres, la communauté d'agglomération du Libournais et l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine, a pour vocation de permettre la mobilisation d'emprises en vue de produire des logements locatifs sociaux, dans un contexte de rareté du foncier. En effet, ladite convention précise qu'il n'existe actuellement que très peu de grands terrains constructibles ayant vocation à recevoir des opérations de logements et que le potentiel de production de logements locatifs sociaux se situe principalement dans le parc existant sur des opérations de petite taille. Elle prévoit également d'utiliser le droit de préemption sur plusieurs immeubles anciens ou vétustes de la commune, qui pourraient être mis en vente. Pour se faire, la convention a prévu un périmètre de veille foncière correspondant aux zones urbaines et à urbaniser, sur lesquelles se situent les parcelles préemptées. En outre, la décision attaquée précise bien qu'une étude de faisabilité conclut à un potentiel de production allant de 4 à 11 logements locatifs sociaux sur le bien objet de la déclaration d'intention d'aliéner, qui se situe dans le cœur de l'enveloppe urbaine. Au vu de ces éléments, la décision de préemption fait apparaitre la nature du projet la justifiant, et la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle serait insuffisamment motivée.

13. D'autre part, eu égard aux démarches engagées par l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine dont il est fait état ci-dessus, la société requérante n'est pas davantage fondée à soutenir qu'il ne serait pas justifié de la réalité d'un projet suffisamment défini à la date de la décision litigieuse, qui réponde à une préoccupation d'intérêt général et aux actions ou opérations définies à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Mondial Foncier n'est pas fondée à soutenir que la décision du 21 septembre 2021, par laquelle l'EPFNA a exercé son droit de préemption sur les parcelles pour lesquelles elle avait signé un compromis en vue de leur acquisition, serait entachée d'illégalité. Il suit de là que la requérante n'est pas fondée à engager la responsabilité de l'EPFNA et que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir que l'EPFNA oppose en défense, ses conclusions aux fins indemnitaires doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'EPFNA, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SAS Mondial Foncier au titre des frais exposées par elle et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SAS Mondial Foncier une somme de 1 500 euros.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Mondial Foncier est rejetée.

Article 2 : La SAS Mondial Foncier versera à l'EPFNA la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Mondial Foncier et à l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine (EPFNA).

Délibéré après l'audience du 6 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M. Pinturault, premier conseiller,

Mme Fazi-Leblanc, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2024.

Le rapporteur,

M. PINTURAULT

La présidente,

C. CABANNELa greffière,

M.-A. PRADAL

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,