Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2202144

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, respectivement enregistrés le 14 avril 2022 et le 1er mars 2023, la SARL Autocars Pascal, représentée par Me Tandonnet, demande au tribunal :

1°) à titre principal d'annuler l'avenant n°1 au contrat d'obligation de service public par lequel la Région Nouvelle-Aquitaine a confié à la Régie Régionale de Transport des Landes (RRTL) le 17 février 2022 l'exploitation de la ligne régulière Agen-Villeneuve à compter du 1er septembre 2022 ;

2°) à titre subsidiaire d'en prononcer la résiliation ;

3°) dans tous les cas, de mettre à la charge de la Région Nouvelle-Aquitaine le versement de la somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société soutient que :

- elle présente un intérêt pour agir à l'encontre de cet avenant puisqu'elle détenait jusqu'alors le droit d'exploiter la ligne routière régionale Agen-Villeneuve sur Lot ; la décision de la Région d'attribuer l'exploitation de ce service public à la RRTL sans mise en concurrence l'a privée d'une chance de candidater et d'obtenir à nouveau un contrat, la privant de potentielles recettes ;

- comme le prévoit la jurisprudence du Conseil d'Etat du 4 avril 2014 Département Tarn et Garonne, elle est recevable à contester la légalité de la délibération autorisation la conclusion de l'avenant à l'occasion du recours qu'elle forme contre l'avenant lui-même ;

- elle est fondée à contester la légalité de la délibération du 8 novembre 2021 par laquelle le conseil régional de Nouvelle-Aquitaine a décidé de modifier le contrat d'obligation de service public de la Régie régionale de transports des Landes par l'adoption de l'avenant n°1 ;

- cette délibération viole manifestement les règles de la commande publique dès lors que les rapports entre la Région et la RRTL n'entrent pas dans les cas prévus par les dispositions des articles L. 2511-1 et L. 3211-1 du code de la commande publique, et notamment le critère selon lequel la personne contrôlée doit effectuer 80 % de ses activités avec la personne contrôlante n'est pas rempli en l'espèce, en ce que notamment la part du chiffre d'affaires réalisée avec la Région en 2020 est seulement de 37,2 % contre 55 % avec la société publique locale (SPL) Trans-Landes, cette dernière ne pouvant être regardée comme une personne contrôlée par la Région de façon analogue au contrôle exercé par cette collectivité sur ses propres services ; enfin, contrairement à ce que fait valoir la Région, le règlement n°1970/2007 du 23 octobre 2007 qui ne prévoit pas le critère des 80 % n'est pas applicable en son article 5.2 puisque il exclut les interdictions prévues en droit national ;

- la délibération méconnaît les dispositions de l'article L. 4132-18 du code général des collectivités territoriales ;

- elle est illégale par suite du suivi d'une procédure irrégulière dès lors que les conseillers régionaux ont reçu des informations erronées préalablement au vote, notamment l'information faussée selon laquelle la SARL Autocars Pascal aurait pratiqué une " augmentation significative des prix proposés " ;

- elle est illégale dès lors qu'a été méconnu l'article 1er de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013 applicable à tous les élus et prohibant les situations de conflit d'intérêts ;

- le contrat d'obligation de service public (COSP) conclu entre la Région Nouvelle-Aquitaine et la Régie est illégal en raison de son caractère incomplet, comme l'a souligné la chambre régionale

des comptes de Nouvelle-Aquitaine dans son rapport du 6 juin 2020 ; l'illégalité du COSP entache d'illégalité la délibération et l'avenant qui viennent le modifier sans le régulariser ;

- la Région a commis une erreur d'appréciation en décidant de recourir à la RRTL plutôt que de recourir à un opérateur privé dans le cadre de la commande publique ; en effet, cette décision est motivée par la double circonstance erronée retenue par le conseil régional et selon laquelle un appel d'offre tendant à l'exploitation de la ligne aurait été déclaré " infructueux " et que la société qui avait soumissionné aurait proposé des tarifs excessifs ; la SARL AUTOCARS Pascal a exploité la ligne de manière exemplaire ; au surplus, la RRTL ne dispose pas de base de transport à proximité de la ligne Agen-Villeneuve ; la décision de confier la ligne à la RRTL apparait économiquement très désavantageuse pour la Région par rapport aux précédentes modalités d'exploitation en collaboration avec ses services ;

- les vices exposés qui entachent la validité de l'avenant n°1 sont d'une particulière gravité et justifient son annulation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 14 octobre 2022 et le 4 septembre 2023, la Région Nouvelle-Aquitaine, représentée par Maîtres Béjot et Ferré, conclut :

1°) à titre principal à l'irrecevabilité du recours en contestation de la validité du contrat et à celle des conclusions aux fins d'annulation de la délibération du 8 novembre 2021 ;

2°) à titre subsidiaire, au rejet de la requête ;

3°) dans tous les cas, à ce qu'il soit mis la charge de la société requérante la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la société requérante ne justifie pas être lésée dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine dès lors que c'est en toute légalité que la Région a pu confier l'exploitation de la ligne routière à la RRTL ;

- la requérante n'est pas recevable à contester la légalité de la délibération du 8 novembre 2021 en application de la jurisprudence Tarn et Garonne ;

- les moyens soulevés par la société requérante sont en tout état de cause soit inopérants, soit infondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 mai 2023, la Régie Régionale des Transports des Landes (RRTL), représentée par Me Hourcabie, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SARL AUTOCARS Pascal une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une lettre en date du 4 septembre 2023, il a été demandé à la Régie régionale de transport des Landes et à la Région Nouvelle-Aquitaine la production des statuts de la Régie régionale de transport des Landes, en vigueur à la date du 17 février 2022 ainsi que le rapport d'activité de la Régie régionale de transport des Landes pour les années 2021 et 2022. Ces pièces enregistrées le 6 septembre 2023 ont été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement CE n°1370/2007 ;

- le code des transports ;

- le code de la commande publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Caste, rapporteure,

- les conclusions de Mme Jaouën, rapporteure publique,

- les observations de Me Hourcabie, pour la Régie régionale de transports des Landes et de M. A, juriste, pour la Région Nouvelle-Aquitaine.

Considérant ce qui suit :

1. La ligne régulière régionale reliant Agen à Villeneuve-sur-Lot était gérée depuis 2015 dans le cadre d'une délégation de service public conclue entre la Région Nouvelle Aquitaine, autorité organisatrice de la mobilité, et la société à responsabilité limitée Autocars Pascal. En avril 2020, une procédure de renouvellement de cette délégation de service public n'a pas permis d'aboutir à la conclusion d'une nouvelle concession de service public et a été déclarée sans suite pour motif d'intérêt général en mai 2021. La convention dont était titulaire la SARL Autocars Pascal a été prolongée par avenant jusqu'au 31 août 2022. Parallèlement, un contrat d'obligation de service public a été conclu entre la Région Nouvelle-Aquitaine et la Régie Régionale du transport des Landes (RRTL) le 17 décembre 2020. Par délibération du 8 novembre 2021, la Région Nouvelle-Aquitaine a décidé de confier l'exploitation de la ligne routière Agen - Villeneuve sur Lot à la RRTL. L'avenant n°1 au contrat d'obligation de service public confiant à la RRTL l'exploitation de la ligne routière a été signé le 17 février 2022. Par sa requête, la SARL Autocars Pascal demande au tribunal d'annuler ou à tout le moins de résilier l'avenant n°1 au contrat d'obligation de service public conclu entre la Région Nouvelle-Aquitaine et la Régie régionale de transport des Landes.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de l'absence d'intérêt pour agir :

2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Les tiers, autres que les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ou le représentant de l'Etat dans le département, ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office. Le tiers agissant en qualité de concurrent évincé de la conclusion d'un contrat administratif ne peut ainsi, à l'appui d'un recours contestant la validité de ce contrat, utilement invoquer, outre les vices d'ordre public, que les manquements aux règles applicables à la passation de ce contrat qui sont en rapport direct avec son éviction.

3. D'une part, aux termes de l'article L. 1221-3 du code des transports : " L'exécution des services publics de transport de personnes réguliers et à la demande est assurée, pour une durée limitée dans les conditions prévues par le règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transports de voyageurs par chemin de fer et par route et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et 1107/70 du Conseil pour les services qui en relèvent, soit en régie par une personne publique sous forme d'un service public industriel et commercial, soit par une entreprise ayant passé à cet effet une convention avec l'autorité organisatrice ". Selon l'article L. 1412-1 du code général des collectivités territoriales: " Les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes, pour l'exploitation directe d'un service public industriel et commercial relevant de leur compétence, constituent une régie soumise aux dispositions du chapitre Ier du titre II du livre II de la deuxième partie () ".

4. D'autre part, aux termes du préambule des statuts de la Régie régionale du transport des Landes : " La régie régionale de transport des Landes est un établissement public local à caractère industriel et commercial de la Région Nouvelle-Aquitaine ". Selon l'article 1 des statuts : " Elle est soumise notamment aux articles L. 1221-3 et suivants () du code des transports, ainsi qu'aux articles L. 1412-1 () du code général des collectivités territoriales ".

5. Enfin, selon le règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transports de voyageurs par chemin de fer et par route, en son article 5 : " Attribution des contrats de service public : / 1. Les contrats de service public sont attribués conformément aux règles établies dans le présent règlement. Toutefois, les marchés de services ou marchés publics de services, tels que définis par la directive 2004/17/CE ou par la directive 2004/18/CE, pour les services publics de transport de voyageurs par autobus ou par tramway sont attribués conformément aux procédures prévues par lesdites directives lorsque ces contrats ne revêtent pas la forme de contrats de concession de services tels que définis dans ces directives. Lorsque les contrats sont attribués conformément à la directive 2004/17/CE ou à la directive 2004/18/CE, les paragraphes 2 à 6 du présent article ne s'appliquent pas. / 2. Sauf interdiction en vertu du droit national, toute autorité locale compétente, qu'il s'agisse ou non d'une autorité individuelle ou d'un groupement d'autorités fournissant des services intégrés de transport public de voyageurs, peut décider de fournir elle-même des services publics de transport de voyageurs ou d'attribuer directement des contrats de service public à une entité juridiquement distincte sur laquelle l'autorité locale compétente ou, dans le cas d'un groupement d'autorités, au moins une autorité locale compétente, exerce un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services. Lorsqu'une autorité locale compétente prend une telle décision, les dispositions suivantes s'appliquent : / a) aux fins de déterminer si l'autorité locale compétente exerce un tel contrôle, il est tenu compte d'éléments tels que le niveau de représentation au sein des organes d'administration, de direction ou de surveillance, les précisions y relatives dans les statuts, la propriété ainsi que l'influence et le contrôle effectifs sur les décisions stratégiques et sur les décisions individuelles de gestion. Conformément au droit communautaire, la détention à 100 % du capital par l'autorité publique compétente, en particulier dans le cas de partenariats publics-privés, n'est pas une condition obligatoire pour établir un contrôle au sens du présent paragraphe, pour autant que le secteur public exerce une influence dominante et que le contrôle puisse être établi sur la base d'autres critères ; / b) le présent paragraphe est applicable à condition que l'opérateur interne et toute entité sur laquelle celui-ci a une influence, même minime, exercent leur activité de transport public de voyageurs sur le territoire de l'autorité locale compétente, nonobstant d'éventuelles lignes sortantes et autres éléments accessoires à cette activité se prolongeant sur le territoire d'autorités locales compétentes voisines, et ne participent pas à des mises en concurrence concernant la fourniture de services publics de transport de voyageurs organisés en dehors du territoire de l'autorité locale compétente ".

6. Les dispositions précitées de l'article L. 1221-3 du code des transports prévoient que l'exécution des services publics de transport de personnes réguliers et à la demande est assuré, soit en régie par une personne publique sous la forme d'un service public industriel et commercial, soit par une entreprise ayant passé une convention avec l'autorité organisatrice. Ces dispositions précisent que cette exécution est assurée dans les conditions prévues par le règlement (CE) n°2007/1370 du 23 octobre 2007. Les dispositions de l'article 5.2 de ce règlement dispensent de cette mise en concurrence les concessions de service public confiées à un établissement public ou à une société publique locale sur lesquels la personne publique exerce un contrôle comparable à celui qu'elle exerce sur ses propres services. Elles exigent en outre que l'opérateur interne exerce son activité de transport public de voyageurs sur le territoire de l'autorité locale compétente, nonobstant d'éventuelles lignes sortantes et autres éléments accessoires à cette activité se prolongeant sur le territoire d'autorités voisines, et que l'opérateur ne participe pas à des mises en concurrence en-dehors du territoire de l'autorité locale compétente.

7. D'une part, il résulte de l'instruction, notamment des termes des statuts de la Régie régionale de transport des Landes que cette régie est un établissement public industriel et commercial de la Région Nouvelle-Aquitaine depuis la délibération du 26 juin 2017, soumise aux dispositions du code général des collectivités territoriales, dont la mission est d'exercer les services de transports publics de voyageurs relevant de la compétence de la région, en particulier les transports non urbains, réguliers ou à la demande, les services réguliers de transports scolaires et le cas échéant la gestion des infrastructures et équipements affectés au transport. Il en résulte que la Région Nouvelle-Aquitaine exerce sur la Régie régionale de transport des Landes un contrôle comparable à celui qu'elle exerce sur ses propres services. D'autre part, il résulte également de l'instruction, notamment des rapports d'activité de la RRTL pour les années 2021 et 2022, que cet établissement exerce son activité de transport public de voyageurs de manière exclusive sur le territoire de la Région Nouvelle-Aquitaine, ce qui n'est d'ailleurs pas contesté.

8. Si la SARL Autocars Pascal soutient que les critères prévus par les dispositions de l'article L. 3211-1 du code de la commande publique, ne sont pas remplis, en particulier celui prévoyant que la personne morale contrôlée réalise plus de 80 % de son activité dans le cadre des tâches qui lui sont confiées soit par le pouvoir adjudicateur qui la contrôle, soit par d'autres personnes morales que celui-ci contrôle, soit par ce pouvoir adjudicateur et d'autres personnes morales qu'il contrôle, et que dès lors, la Région Nouvelle-Aquitaine ne pouvait confier l'exploitation de la ligne routière à la RRTL sans mise en concurrence, il résulte de ce qu'il a été dit au point 6 que ces dispositions ne sont pas applicables et que, au vu de ce qui a été dit au point 7, les dispositions de l'article 5.2 du règlement n°2007/1370 ont pu régulièrement dispenser la Région Nouvelle-Aquitaine de procéder à une mise en concurrence qui aurait permis à la SARL Autocars Pascal de faire acte de candidature.

9. En l'absence de mise en concurrence, la SARL Autocars Pascal qui de ce fait ne pouvait présenter de candidature et se borne à se prévaloir d'avoir été privée, par l'exploitation de la ligne routière en régie, d'une chance d'obtenir à nouveau cette concession et des recettes correspondantes, ne justifie pas d'un intérêt lésé de façon suffisamment direct et certaine lui donnant intérêt pour agir contre l'avenant litigieux. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être accueillie.

10. Il en résulte que les conclusions à fin d'annulation ou de résiliation de l'avenant n°1 doivent être rejetées comme étant irrecevables.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Région Nouvelle-Aquitaine et de la RRTL qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, les sommes demandées par la SARL Autocars Pascal au titre des frais liés au litige. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SARL Autocars Pascal une somme de 1 000 euros à verser respectivement à la Région Nouvelle-Aquitaine et à la RRTL en application des mêmes dispositions.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de la SARL Autocars Pascal est rejetée.

Article 2 : Il est mis à la charge de la SARL Autocars Pascal la somme de 1 000 euros à verser respectivement à la Région Nouvelle-Aquitaine et à la Régie régionale du transport des Landes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Autocars Pascal, à la Région Nouvelle-Aquitaine et à la Régie régionale du transport des Landes.

Délibéré après l'audience du 25 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Zuccarello, présidente,

- Mme Caste, conseillère,

- Mme Denys, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 novembre 2023.

La rapporteure,

F. CASTE La présidente,

F. ZUCCARELLO La greffière,

I. MONTANGON

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,