Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2203281

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 14 juin 2022 et des mémoires enregistrés le 8 novembre 2023 et le 27 mai 2024, la société par actions simplifiée (SAS) Urba 109, représentée par Me Versini-Campinchi, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 29 décembre 2021 par lequel la préfète de la Gironde a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale photovoltaïque au sol sur le territoire de la commune de Gornac (Gironde), ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 16 avril 2022 ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Gironde de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté est entaché d'un défaut de motivation ;

- le projet relève des exceptions à la règle d'inconstructibilité fixée par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme ;

- la préfète de la Gironde s'est crue liée à tort par les avis de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAE) de la région Nouvelle-Aquitaine et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF) ;

- la préfète ne pouvait fonder son refus sur l'avis de la MRAE de la région Nouvelle-Aquitaine relatif à l'insuffisance des mesures de réduction et de compensation prévues dès lors, d'une part, que la fonction de celle-ci est de se prononcer sur le caractère suffisant de l'étude d'impact et non de rendre un avis sur le projet, et, d'autre part, qu'elle a proposé de nombreuses mesures d'évitement et de réduction des impacts et risques d'impacts, précisément listées.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 octobre 2023, le préfet de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que la société requérante n'a pas apporté la preuve de la notification du recours contentieux, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- les moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fazi-Leblanc, première conseillère,

- les conclusions de M. Frézet, rapporteur public,

- et les observations de Me Duclercq représentant la SAS Urba 109.

Une note en délibéré, présentée par la société Urba 109, a été enregistrée le 14 novembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée Urbasolar, productrice française d'électricité renouvelable, a pour projet la construction d'une centrale photovoltaïque au sol sur la commune de Gornac (Gironde), dont elle a confié la maîtrise d'ouvrage à la SAS Urba 109. A l'issue de la phase de développement du projet, celle-ci a déposé une demande de permis de construire le 17 juillet 2020, portant sur la construction d'une centrale photovoltaïque au sol comprenant la réalisation d'un poste de livraison, de deux postes de transformation et locaux accueillant les onduleurs ainsi que d'un local de maintenant sur la commune de Gornac. Aux termes de l'instruction, par un arrêté du 29 décembre 2021, la préfète de la Gironde a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. La société Urba 109 a formé un recours gracieux reçu en préfecture le 16 février 2022. Du silence gardé par le préfet à l'issue d'un délai de deux mois, est née une décision de rejet de ce recours gracieux le 16 avril 2022. La société Urba 109 demande l'annulation de l'arrêté du 29 décembre 2021, ensemble le rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions en annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ".

3. L'arrêté du 29 décembre 2021 est motivé en droit par les articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme. Il énonce les motifs de fait pour lesquels la préfète a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, indiquant que la parcelle, située à plus de 800 mètres du centre de la commune, est en dehors des parties urbanisées de la commune, tandis que le projet est constitutif d'une urbanisation sur une surface de 5,9 hectares. Il mentionne également que le projet ne s'inscrit dans aucune des exceptions à la règle d'inconstructibilités prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, dont il cite intégralement les dispositions. S'appropriant l'avis de la Commission départementale des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF), la préfète précise en particulier que le projet ne permet pas l'utilisation des terres à vocation agricole et situées en zone d'appellation d'origine contrôlée viticole. Dans ces conditions, contrairement à ce que soutient la requérante, cette motivation, qui permet de comprendre les éléments de droit et de fait sur lesquels la décision est fondée, est suffisante, Le moyen tiré d'un défaut de motivation doit être écarté.

4. En deuxième lieu, pour rejeter la demande de la société requérante, la préfète de la Gironde a considéré que le projet, constitutif d'urbanisation compte tenu de ses caractéristiques et situé en dehors des parcelles urbanisées de la commune, ne relevait d'aucune des exceptions à la règle d'inconstructibilité fixée par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. Si la préfète relève, dans sa décision, que la mission régionale d'autorité environnementale de la région Nouvelle-Aquitaine a rendu un avis défavorable le 14 avril 2021, estimant insuffisantes les mesures de compensation des impacts du projet sur l'environnement, il ne ressort pas des termes de l'arrêté que la préfète se serait estimée liée par le sens ou les motifs de cet avis. Par suite, le moyen tiré de ce que la préfète de la Gironde aurait entaché sa décision d'incompétence négative en s'estimant, à tort, en situation de compétence liée pour rejeter la demande de la société Urba 109 doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur à la date de l'arrêté attaqué : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Aux termes de l'article L. 111-4 du même code : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : () 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole, à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées () ".

6. Ces dispositions ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones naturelles, agricoles ou forestières à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

7. Eu égard à son importance et à sa destination, une centrale photovoltaïque, contribuant à la satisfaction d'un intérêt collectif, constitue une construction ou une installation nécessaire à des équipements collectifs ou à des services publics autorisée dans les parties non actuellement urbanisées des communes dépourvues de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers, ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, dans la mesure où sa présence n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elle est implantée, comme il résulte des dispositions citées au point 5.

8. La société requérante fait valoir que son projet remplit les conditions du 2° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, compte tenu de la faible superficie occupée par le projet au regard des terres agricoles de la commune d'exploitation et de la circonstance que le terrain n'est plus exploité depuis plus de dix ans. Elle se prévaut également de la délivrance d'un permis de construire par l'autorité administrative pour un projet de centrale solaire au sol en 2011 et fait état également de l'entretien du site par un élevage ovin.

9. D'une part, le site d'implantation du projet se situe en dehors de toute zone urbanisée de la commune de Gornac. Le projet en cause a pour objet la réalisation d'une centrale photovoltaïque au sol de 33 530 m², pour une surface clôturée de 5,9 hectares, comprenant la réalisation d'un poste de livraison, de deux postes de transformation et locaux accueillant les onduleurs ainsi qu'un local de maintenance pour une surface de plancher créée de 51,9 m². Il n'est pas contesté que le projet en litige peut être regardé comme une installation nécessaire à un équipement collectif au sens des dispositions précitées de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme.

10. D'autre part, s'il est constant que les parcelles d'implantation du projet ne sont pas exploitées depuis plus de dix ans, ni déclarées au titre des aides de la politique agricole commune et qu'elles représentent une faible part des terres agricoles de la commune (5,9 hectares pour un total de 790 hectares, soit 0,7%), pour autant des vignes sont présentes au sud et à l'ouest du terrain d'assiette et sont incluses dans l'aire de production de vins d'appellation d'origine contrôlée (AOC) " Entre-deux-mers " homologuée par arrêté du 16 août 2023, délimitée par l'institut national de l'origine et de la qualité. L'expertise pédologique commandée par le pétitionnaire et réalisée par la chambre d'agriculture de la Gironde indique que les terres sont à valeur agronomique acceptable, comparables aux parcelles similaires de la commune. Si cette étude mentionne également qu'elles " nécessitent des aménagements et des travaux d'assainissement () constituant une mesure indispensable à l'amélioration de la production ", cette circonstance ne suffit pas à remettre en cause le potentiel viticole de ces parcelles, l'étude précisant d'ailleurs les cépages qui pourraient y être développés, bien que non-exploitées depuis plusieurs années. En outre, si la requérante fait valoir qu'il est prévu de mettre en place une activité pastorale sur le site et a contracté à cet effet un contrat d'entretien avec l'éleveur propriétaire de la parcelle, d'une part, celui-ci est daté du 30 avril 2024, postérieurement à la décision en litige et, d'autre part, dès lors qu'il expose sans ambiguïté qu'il s'agit d'assurer " l'entretien pastoral du lieu () permettant d'éviter l'utilisation de désherbants chimiques ", que ni la taille du troupeau, ni les périodes de présence, ni la nature de l'activité d'élevage ne sont précisées dans ce contrat ou dans les écritures de la société, cette activité ne peut être considérée comme une activité agricole ou pastorale significative. Dans ces conditions, alors que tant la Mission régionale d'autorité environnementale (MRAE) de la région Nouvelle-Aquitaine que la Commission départementale des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) ont rendu des avis défavorables au projet, la société requérante n'est pas fondée soutenir qu'en lui refusant le permis de construire sollicité, la préfète de la Gironde aurait méconnu les dispositions précitées de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme.

11. En quatrième et dernier lieu, la société requérante soutient que la préfète de la Gironde ne pouvait se fonder sur l'avis de la MRAE de la région Nouvelle-Aquitaine pour refuser le permis de construire dès lors, d'une part, que celle instance n'a pas pour fonction de rendre un avis sur le projet mais d'examiner le caractère suffisant de l'étude d'impact produite par le pétitionnaire et, d'autre part, qu'elle a prévu de nombreuses mesures de compensation, précisément listées dans ladite étude d'impact. Toutefois, si la préfète, dans son arrêté, mentionne effectivement l'avis défavorable rendu par la MRAE sur ce sujet, il ressort des pièces du dossier qu'elle aurait pris la même décision en se fondant exclusivement sur le motif de l'insuffisance de l'utilisation agricole des terres du projet qui pouvait, à lui seul, fonder le refus du permis de construire sollicité. Ce moyen doit être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, la société Urba 109 n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 29 décembre 2021 par lequel la préfète de la Gironde a refusé de lui accorder un permis de construire une centrale photovoltaïque au sol sur un terrain situé sur la commune de Gornac.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

13. Le sens de la présente décision n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction sous astreinte présentées par la société Urba 109 ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la société Urba 109 au titre des frais exposés à l'occasion du litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Urba 109 est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Urba 109 et au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 6 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M. A et Mme Fazi-Leblanc, premiers conseillers,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 novembre 2024.

La rapporteure,

S. FAZI-LEBLANC

La présidente,

C. CABANNELa greffière,

M-A. PRADAL

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,