Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2205504

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 octobre 2022 et 12 septembre 2023, la clinique du parc, représentée par Me Martin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 8 août 2022 par laquelle le directeur de l'agence régionale de santé (ARS) de Nouvelle-Aquitaine a refusé de lui délivrer l'autorisation d'exercer l'activité de soins de suite et réadaptation (SSR) en hospitalisation à temps partiel selon les modalités suivantes : SSR non spécialisés adultes, SSR spécialisés dans la prise en charge des affectations de la personne âgée polypathologique, dépendante ou à risque de dépendance et SSR spécialisés dans la prise en charge des affections des systèmes digestif, métabolique et endocrinien, dans ses nouveaux locaux implantés à Coulounieix-Chamiers ;

2°) d'enjoindre au directeur de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine de prendre une nouvelle décision dans un délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir ;

3°) et de mettre à la charge de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine la somme de 5 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est illégale du fait de l'illégalité de l'arrêté du 12 juillet 2018 et de celle du schéma régional de santé du 17 juillet 2018 sur lesquels elle est fondée dès lors qu'ils opèrent un découpage de la zone d'offre de soins qui méconnaît les dispositions alors en vigueur de l'article D. 6121-7 du code de la santé publique ;

- le directeur général de l'ARS a entaché sa décision d'une erreur de droit en ne retenant pas le territoire de santé comme zone géographique pour apprécier les besoins de l'offre de soins ;

- le directeur général de l'ARS a méconnu les dispositions de l'article L. 6122-9 du code de la santé publique dès lors qu'il a refusé sa demande d'autorisation au motif que les besoins de l'offre de soins étaient pourvus, sans relever en amont l'irrecevabilité de sa demande ;

- le bilan des objectifs quantifiés de l'offre de soins (OQOS) repris par le schéma régional de santé méconnaît la répartition territoriale fixée par l'arrêté du 12 juillet 2018 et mentionne à tort trois implantations dans la zone de recours alors que ces établissements se situent en zone de proximité ;

- le directeur général de l'ARS a entaché sa décision d'une erreur de droit en se fondant sur l'objectif fixé par le schéma régional de santé tiré de l'intensification du virage ambulatoire dès lors qu'il impose une prescription non prévue par le code de la santé publique ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit tirée de ce que l'objectif de spécialisation des SSR polyvalents existants ne pouvait pas lui être opposé dès lors qu'il n'est pas appliqué dans l'appréciation des objectifs quantitatifs pour le territoire de la Dordogne ;

- le directeur général de l'ARS a méconnu les dispositions de l'article R. 6122-34 du code de la santé publique en lui opposant le manque de visibilité quant à l'orientation des patients par les établissements avec lesquels elle entend passer convention et a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 août 2023, l'agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la clinique du parc ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 ;

- l'arrêté du 12 juillet 2018 portant délimitation des zones du schéma régional de santé de Nouvelle-Aquitaine donnant lieu à la répartition des activités de soins et des équipements matériels lourds ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ballanger, rapporteure,

- et les conclusions de M. Romain Roussel Cera, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La clinique du parc a déposé une demande d'autorisation d'exercer en hospitalisation à temps partiel une activité de soins de suite et réadaptation (SSR) non spécialisés adultes, une activité de SSR spécialisés dans la prise en charge des affectations de la personne âgée polypathologique, dépendante ou à risque de dépendance et une activité de SSR spécialisés dans la prise en charge des affections des systèmes digestif, métabolique et endocrinien, dans ses nouveaux locaux à Coulounieix-Chamiers (24660) dans le département de la Dordogne. Par une décision du 8 août 2022, notifiée le 30 août suivant, le directeur de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine a refusé l'autorisation sollicitée. Par sa requête, la clinique du parc demande au tribunal d'annuler cette décision.

2. En premier lieu, l'article L. 6122-9 du code de la santé publique dispose que : " L'autorisation d'activités ou d'équipements relevant d'un schéma régional est donnée ou renouvelée par l'agence régionale de santé après avis de la commission spécialisée de la conférence régionale de la santé et de l'autonomie compétente pour le secteur sanitaire. () Dans le mois qui précède le début de chaque période, le directeur général de l'agence régionale de santé publie un bilan quantitatif de l'offre de soins faisant apparaître les zones mentionnées au a du 2° de l'article L. 1434-9 dans lesquelles cette offre est insuffisante au regard du schéma régional ou interrégional de santé. Les demandes tendant à obtenir une autorisation de création d'une activité de soins ou d'un équipement matériel lourd ne sont recevables, pour la période considérée, que pour des projets intéressant ces zones. Toutefois, dans l'intérêt de la santé publique, des demandes peuvent être reçues lorsqu'elles visent à satisfaire des besoins exceptionnels définis par arrêté du directeur général de l'agence régionale de santé. () ". Aux termes de l'article R. 6122-34 du même code : " : " I.- Une décision de refus d'autorisation () ne peut être prise que pour l'un ou plusieurs des motifs suivants : (); 2° Lorsque les besoins de santé définis par le schéma d'organisation des soins sont satisfaits ; 3° Lorsque le projet n'est pas compatible avec les objectifs du schéma d'organisation des soins ;() ".

3. Il ne résulte pas des dispositions combinées des articles L. 6122-9 et R. 6122-34 du code de la santé publique que le directeur général de l'ARS serait tenu de relever l'irrecevabilité d'une demande d'autorisation avant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, le moyen doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes du I de l'article L. 1434-3 du code de la santé publique dans sa version applicable à la date de l'arrêté du 12 juillet 2018 portant délimitation des zones du schéma régional de santé de Nouvelle-Aquitaine donnant lieu à la répartition des activités de soins et des équipements matériels lourds : " Le schéma régional de santé : () / 2° Fixe, pour chaque zone définie au a du 2° de l'article L. 1434-9 : / a) Les objectifs quantitatifs et qualitatifs de l'offre de soins, précisés par activité de soins et par équipement matériel lourd, selon des modalités définies par décret () ". L'article R. 1434-30 du même code dispose que : " Les zones du schéma régional de santé donnant lieu à la répartition des activités de soins () définis au 2° du I de l'article L. 1434-3 sont délimitées par le directeur général de l'agence régionale de santé pour chaque activité de soins définie à l'article R. 6122-25 (). Au sein de ces zones sont définis des objectifs quantifiés pour chaque activité de soins ou équipement matériel lourd. La délimitation de ces zones prend en compte, pour chaque activité de soins et équipement matériel lourd : /1° Les besoins de la population ; /2° L'offre existante et ses adaptations nécessaires ainsi que les évolutions techniques et scientifiques ; /3° La démographie des professionnels de santé et leur répartition ; /4° La cohérence entre les différentes activités de soins et équipements matériels lourds soumis à autorisation ; /5° Les coopérations entre acteurs de santé. / La délimitation des zones concourt à garantir pour chaque activité de soins et équipement matériel lourd la gradation des soins organisée pour ces activités, la continuité des prises en charge et la fluidification des parcours, l'accessibilité aux soins, notamment aux plans géographique et financier, la qualité et la sécurité des prises en charge et l'efficience de l'offre de soins. ".

5. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale.

6. En l'espèce, la décision attaquée par laquelle le directeur général de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine a statué sur la demande d'autorisation de la clinique du parc et l'arrêté du directeur général de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine du 17 juillet 2018 portant adoption du projet régional de santé de Nouvelle-Aquitaine 2018-2028 comprenant le schéma régional de santé (SRS) n'ont pas été pris pour l'application de l'arrêté du 12 juillet 2018 portant délimitation des zones du schéma régional de santé donnant lieu à la répartition des activités de soins et des équipements matériels lourds, lequel n'en constitue pas davantage la base légale. Dans ces conditions, la clinique du parc ne peut utilement exciper de l'illégalité de l'arrêté du 12 juillet 2018 contre le SRS, ni à l'encontre de la décision attaquée portant refus d'autorisation.

7. D'autre part, contrairement à ce que soutient la clinique du parc, l'arrêté litigieux n'est pas entaché d'illégalité du seul fait qu'il a été pris avant que les dispositions des articles D. 6121-6 à D. 6121-10 du code de la santé publique ne fassent l'objet, par un décret pris sur le fondement des dispositions précitées, de modifications destinées à tenir compte, s'agissant des objectifs de l'offre de soins, des évolutions résultant de la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

8. Enfin, et pour les mêmes motifs que ceux développés au point 6 du présent jugement, la clinique du parc n'est pas fondée à soutenir que l'appréciation des besoins de la population en SSR en fonction des zones prévues aux dispositions de l'article R. 1434-30 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est entachée d'une erreur de droit. Ce moyen doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 1434-1 du code de la santé publique : " Le projet régional de santé définit, en cohérence avec la stratégie nationale de santé et dans le respect des lois de financement de la sécurité sociale, les objectifs pluriannuels de l'agence régionale de santé dans ses domaines de compétences, ainsi que les mesures tendant à les atteindre. Il tient compte notamment des contrats locaux de santé existant sur le territoire régional. ". L'article L. 1434-2 du même code dispose que : " Le projet régional de santé est constitué : / 1° D'un cadre d'orientation stratégique, qui détermine des objectifs généraux et les résultats attendus à dix ans; / 2° D'un schéma régional de santé, établi pour cinq ans sur la base d'une évaluation des besoins sanitaires, sociaux et médico-sociaux et qui détermine, pour l'ensemble de l'offre de soins et de services de santé, y compris en matière de prévention, de promotion de la santé et d'accompagnement médico-social, des prévisions d'évolution et des objectifs opérationnels.() Ces objectifs portent notamment sur la réduction des inégalités sociales et territoriales en matière de santé, sur l'amélioration de l'accès des personnes les plus démunies à la prévention et aux soins, sur le renforcement de la coordination, de la qualité, de la sécurité, de la continuité et de la pertinence des prises en charge sanitaires et médico-sociales ainsi que sur l'organisation des parcours de santé, notamment pour les personnes atteintes de maladies chroniques et les personnes en situation de handicap ou de perte d'autonomie. Ils visent également à organiser la préparation du système de santé aux situations sanitaires exceptionnelles dans le cadre du dispositif d'organisation de la réponse du système de santé en cas de situation sanitaire exceptionnelle " ORSAN " mentionné à l'article L. 3131-11. () ". L'article L. 1434-3 dispose que : " Le schéma régional de santé () 2° Fixe, pour chaque zone définie au a du 2° de l'article L. 1434-9 : a) Les objectifs quantitatifs et qualitatifs de l'offre de soins, précisés par activité de soins et par équipement matériel lourd, selon des modalités définies par décret ; b) Les créations et suppressions d'activités de soins et d'équipements matériels lourds ; c) Les transformations, les regroupements et les coopérations entre les établissements de santé ; () II. -Les autorisations accordées par le directeur général de l'agence régionale de santé sont compatibles avec les objectifs fixés en application des 2° et 3° du I du présent article. Ce principe est mis en œuvre, s'agissant des établissements et services mentionnés au 3° du même I, conformément à l'article L. 312-4 du code de l'action sociale et des familles et dans le respect des conditions prévues aux articles L. 313-4, L. 313-8 et L. 313-9 du même code. () ". Aux termes de l'article L. 1434-9 de ce code dans sa version applicable : " Le schéma régional d'organisation des soins fixe, en fonction des besoins de la population, par territoire de santé : 1° Les objectifs de l'offre de soins par activités de soins et équipements matériels lourds, dont les modalités de quantification sont fixées par décret ; 2° Les créations et suppressions d'activités de soins et d'équipements matériels lourds ; () Les autorisations accordées par le directeur général de l'agence régionale de santé en vertu des 2° et 3° doivent être compatibles avec les objectifs fixés par le schéma régional d'organisation des soins. () ".

10. Aux termes de l'article L. 6122-2 du code de la santé publique : " L'autorisation est accordée, () lorsque le projet : 1° Répond aux besoins de santé de la population identifiés par le schéma mentionné à l'article L. 1434-2 () 2° Est compatible avec les objectifs fixés par ce schéma ; 3° Satisfait à des conditions d'implantation et à des conditions techniques de fonctionnement. () ".

11. S'agissant du premier motif sur lequel s'est fondé le directeur général de l'ARS, la clinique du parc soutient que le bilan des objectifs quantifiés intègre de façon erronée trois implantations dans la zone de recours. Si dans ses écritures en défense, l'ARS fait valoir que les besoins en SRS sur la zone de recours du territoire de la Dordogne sont pourvus par le centre hospitalier de Périgueux, le SSR de Lanemary situé à Antonne et Trigonant et le SSR La Lande situé à Annesse et Beaulieu, il ressort de l'arrêté du 12 juillet 2018 précité que ces deux derniers sites relèvent de la zone de proximité. Dans ces conditions, la clinique du parc est fondée à soutenir que le bilan des objectifs quantifiés de l'offre de soins du SRS est erroné et, par suite, à exciper de l'illégalité des objectifs quantitatifs fixés par le SRS modifié le 2 août 2022 qui constitue la base légale de la décision attaquée.

12. S'agissant du motif tiré de ce que les établissements de santé avec lesquels la clinique du parc envisage de passer des conventions pour permettre le transfert de patients bénéficient déjà d'autorisations pour exercer une activité de SSR, le directeur général de l'ARS doit être regardé comme s'étant fondé sur le 2° de l'article R. 6122-34 du code de la santé publique précité tenant à la satisfaction des besoins de santé et n'a pas commis d'erreur de droit. Toutefois, et dès lors qu'il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les objectifs quantifiés de la zone de recours n'étaient pas pourvus, la clinique du parc est également fondée à soutenir que le directeur général de l'ARS a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.

13.S'agissant du dernier motif tiré de l'incompatibilité du projet de créations de quarante places d'hospitalisation à temps partiels de SSR avec les principes de détermination des implantations de SRS mentionnés dans les objectifs quantitatifs de l'offre de soins du SRS révisé le 2 août 2022, la clinique du parc soutient que le directeur général de l'ARS a commis une erreur de droit et fait valoir que le tableau des objectifs quantifiés de l'offre de soins fait apparaître une création d'implantation supplémentaire de SSR polyvalents pour le territoire de la Dordogne en méconnaissance du principe posé par le SRS. Il ressort toutefois des pièces du dossier que l'objectif fixé par ce schéma porte sur la transformation des capacités existantes de SSR polyvalents en nombre de lits, tandis que le tableau des objectifs quantifiés de l'offre de soins fait apparaître le nombre d'implantation possible pour l'activité de SSR. Par ailleurs, il ne saurait être déduit de l'objectif portant sur l'adaptation au virage ambulatoire de toutes les spécialités et les prises en charge par substitution aux capacités existantes en hospitalisation complète, rappelé dans les objectifs quantifiés de l'offre de soins fixés par le SRS modifié le 2 août 2022 qui vise à définir des objectifs cohérents sur l'offre de soins proposée, que ce schéma aurait imposé une prescription non prévue par les textes. Dans ces conditions, la clinique du parc n'est pas fondée à exciper de l'illégalité du SRS. De plus, la requérante qui ne conteste pas sérieusement que son projet portant sur la création de quarante places d'hospitalisation ne respectait pas cet objectif de spécialisation en substitution des capacités de SSR existantes, n'est pas fondée à soutenir que le directeur général de l'ARS aurait entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.

14. Ainsi, il résulte de l'instruction que le directeur général de l'ARS de Nouvelle-Aquitaine aurait pris la même décision s'il n'avait retenu que ce motif tiré de l'incompatibilité du projet avec les objectifs du SRS, pour refuser de délivrer l'autorisation sollicitée. Il s'ensuit que la clinique du parc n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 8 août 2022.

15. Il résulte tout de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la clinique du parc doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquences ses conclusions à fin d'injonction et celle présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la clinique du parc est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la clinique du parc et à l'agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine.

Délibéré après l'audience du 24 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Chauvin, présidente,

- Mme Ballanger, première conseillère,

- Mme Lorrain Mabillon, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 octobre 2024.

La rapporteure

M. BALLANGER La présidente,

A. CHAUVIN

La greffière,

C. JANIN

La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,