Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2206185

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 14 novembre 2022, le président du tribunal administratif de Paris a transmis le dossier de la requête de l'association défense des milieux aquatiques (DMA) au tribunal administratif de Bordeaux.

Par une requête enregistrée le 1er juin 2022 au greffe du tribunal administratif de Paris et des mémoires, enregistrés les 26 janvier et 13 mai 2024, l'association DMA, représentée par Me Crecent, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet du directeur des pêches marines et de l'aquaculture (DPMA), et la décision du 28 février 2022 de la direction régionale de l'environnement de l'aménagement et du logement (DREAL) de Nouvelle-Aquitaine refusant de communiquer les captures mensuelles de poissons migrateurs (saumons, aloses et lamproies) déclarées par les pêcheurs maritimes de l'estuaire de l'Adour pendant les deux saisons 2020 et 2021, à la suite de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs le 28 décembre 2021 ;

2°) d'enjoindre à ces autorités de lui communiquer l'intégralité des données demandées, sous forme de cumuls mensuels pour chacune des trois espèces et pour chacune des deux années 2020 et 2021, sous quinzaine et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt et qualité pour agir ;

- les décisions attaquées sont entachées d'un défaut de motivation ;

- le refus de communication méconnait les articles L. 124-1 et suivants du code de l'environnement, l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, l'article 7 de la charte de l'environnement et l'article 25 du règlement UE n° 1380/2013 ;

- la DREAL de Nouvelle-Aquitaine a accès aux données qu'elle demande qui entrent dans la catégorie des informations à caractère environnemental et la transmission faite le 31 mars 2023 est très incomplète dès lors que la DPMA ne fournit pas les cumuls mensuels des captures et que le secret des affaires n'est pas menacé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2023, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine conclut à l'irrecevabilité de la requête et à titre subsidiaire à son rejet.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable en l'absence de décision faisant grief prise par la DREAL de Nouvelle-Aquitaine et d'intérêt à agir de l'association contre la décision de transmission de sa demande à la DPMA ;

- le moyen tiré du défaut de motivation est inopérant, la décision du 26 novembre 2021 ayant transmis la demande de communication à l'administration compétente n'étant pas au nombre des décisions administratives individuelles défavorables devant être motivées et l'association n'a pas formulé de demande de communication des motifs de la décision implicite de rejet ;

- la DREAL ne détenant pas les données de captures de poissons migrateurs déclarées par les pêcheurs maritimes de l'estuaire de l'Adour pendant les deux saisons 2020 et 2021, le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut qu'être écarté.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 janvier 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut à l'incompétence du tribunal administratif de Bordeaux pour connaitre du présent litige.

Il fait valoir que la décision implicite de refus de communication en litige ne peut être regardée comme émanant de la DREAL de Nouvelle-Aquitaine et les informations dont l'association demande la communication sont détenues par la direction générale des affaires maritimes de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA) aux noms du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, lesquels ont leur siège à Paris.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 26 janvier et 22 février 2024, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au non-lieu à statuer.

Il fait valoir que :

- par courriel du 31 mars 2023, soit postérieurement à l'introduction de la requête, la DPMA devenue DGAMPA a transmis à l'association requérante les données sollicitées ce qui prive la requête de son objet ;

- elle ne peut communiquer les données sollicitées sous forme de cumuls mensuels dès lors qu'eu égard au nombre réduit de pêcheurs des poissons migrateurs dans l'estuaire de l'Adour, cette communication, croisée aux données publiques ou issues de l'observation des navires, ne permettrait pas de garantir le secret des affaires protégé par l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

Par une ordonnance du 13 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 13 juin 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Chauvin, vice-présidente, pour statuer sur les litiges mentionnés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Aurélie Chauvin, présidente-rapporteure,

- et les conclusions de Mme Mariane Champenois, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par courriel du 25 novembre 2021, l'association " défense des milieux aquatiques " (DMA) a sollicité auprès de la direction régionale de l'environnement de l'aménagement et du logement (DREAL) de Nouvelle-Aquitaine la communication des captures de poissons migrateurs (saumons, aloses et lamproies) déclarées par les pêcheurs maritimes de l'estuaire de l'Adour pendant les deux saisons 2020 et 2021. Par courriel du 26 novembre 2021, la DREAL a informé l'association que cette demande de données ne relevait pas de sa compétence et qu'elle l'avait transmise à la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA) du ministère de l'agriculture et de l'alimentation. En l'absence de réponse, l'association DMA a saisi, par courriel du 28 décembre 2021, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui a émis, le 21 avril 2022, un avis favorable à cette communication, en considérant que les documents administratifs sollicités, s'ils n'ont pas fait l'objet d'une diffusion publique, étaient communicables en application de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration et des articles L. 124-1 et suivants du code de l'environnement, sous réserve de l'occultation, le cas échéant, des mentions relevant d'un secret protégé en application des dispositions de l'article L. 124-4 du même code. Par la présente requête, l'association DMA demande au tribunal d'annuler les décisions de la DREAL de Nouvelle-Aquitaine et de la DPMA refusant de lui communiquer les chiffres de captures de poissons migrateurs (saumons, aloses et lamproies) déclarées par les pêcheurs maritimes de l'estuaire de l'Adour pendant les deux saisons 2020 et 2021, et qu'il soit enjoint à ces autorités de communiquer les informations demandées sous astreinte.

Sur l'exception d'incompétence opposée par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires:

2. Aux termes de l'article R. 351-3 du code de justice administrative : " Lorsqu'une cour administrative d'appel ou un tribunal administratif est saisi de conclusions qu'il estime relever de la compétence d'une juridiction administrative autre que le Conseil d'Etat, son président, ou le magistrat qu'il délègue, transmet sans délai le dossier à la juridiction qu'il estime compétente./ Toutefois, en cas de difficultés particulières, il peut transmettre sans délai le dossier au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat qui règle la question de compétence et attribue le jugement de tout ou partie de l'affaire à la juridiction qu'il déclare compétente. () ". Aux termes de l'article R. 351-6 du même code : " () Lorsque le président de la cour administrative d'appel ou du tribunal administratif, auquel un dossier a été transmis en application du premier alinéa ou de la seconde phrase du second alinéa de l'article R. 351-3, estime que cette juridiction n'est pas compétente, il transmet le dossier, dans le délai de trois mois suivant la réception de celui-ci, au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, qui règle la question de compétence et attribue le jugement de tout ou partie de l'affaire à la juridiction qu'il déclare compétente./ Lorsque le président d'une juridiction administrative autre qu'une cour administrative d'appel ou un tribunal administratif, à laquelle un dossier a été transmis en application du premier alinéa de l'article R. 351-3, estime que cette juridiction n'est pas compétente, il transmet le dossier, dans le délai de trois mois suivant la réception de celui-ci, au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, qui règle la question de compétence et attribue le jugement de tout ou partie de l'affaire à la juridiction qu'il déclare compétente. ". Enfin, aux termes de l'article R. 351-9 de ce code : " Lorsqu'une juridiction à laquelle une affaire a été transmise en application du premier alinéa de l'article R. 351-3 n'a pas eu recours aux dispositions du deuxième alinéa de l'article R. 351-6 ou lorsqu'elle a été déclarée compétente par le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, sa compétence ne peut plus être remise en cause ni par elle-même, ni par les parties, ni d'office par le juge d'appel ou de cassation, sauf à soulever l'incompétence de la juridiction administrative. ".

3. Il résulte de ces dispositions que le président de la juridiction à laquelle une affaire a été transmise par une ordonnance prise sur le fondement du premier alinéa de l'article R. 351-3 du code de justice administrative ne peut exercer la faculté prévue à l'article R. 351-6 du même code, s'il estime que cette juridiction n'est pas compétente, de les transmettre au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat que dans le délai de trois mois à compter de l'enregistrement de l'ordonnance. Une fois ce délai expiré, le jugement de cette affaire ne peut en principe être attribué à une autre juridiction.

4. En l'espèce, la requête de l'association DMA ayant été transmise en application de l'article R. 351-3 du code de justice administrative par une ordonnance du président du tribunal administratif de Paris du 14 novembre 2022, le tribunal administratif de Bordeaux ne peut recourir aux dispositions de l'article R. 351-6.

5. Il suit de là que la compétence territoriale du tribunal administratif de Bordeaux ne peut plus être remise en cause.

Sur l'exception de non-lieu opposée par le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire :

6. S'il ressort des pièces du dossier que, par courriel du 31 mars 2023, soit postérieurement à l'introduction de la requête, la DPMA, devenue la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA) a transmis à l'association DMA les données relatives à la quantité (par kg) de captures de poissons déclarées par les pêcheurs, par espèces (alose, lamproie et saumon) et par année 2020 et 2021, il est constant que cette communication, sous une forme " plus agrégée que la demande initiale ", ne satisfait pas intégralement la demande de l'association requérante qui souhaite connaitre le nombre de captures cumulées par mois pour chacune des trois espèces de poissons migrateurs et pour chacune des deux années 2020 et 2021. Ainsi, la requête de l'association DMA n'a pas perdu son objet.

Sur la fin de non recevoir opposée par le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine :

7. Aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une administration mentionnée à l'article L. 300-2 est saisie d'une demande de communication portant sur un document administratif qu'elle ne détient pas mais qui est détenu par une autre administration mentionnée au même article, elle la transmet à cette dernière et en avise l'intéressé ". Aux termes de l'article R. 311-12 du même code: " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus ". L'article R. 311-13 prévoit que : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente ". En outre, l'article R. 343-3 dispose que : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande ". Aux termes de l'article R. 343-4 de ce code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". L'article R. 343-5 du même code indique que : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ". A l'issue des délais fixés par ces dispositions, dont le premier court à compter de la date de sa réception par l'administration initialement saisie, la demande de communication est réputée avoir été implicitement rejetée par l'administration qui détient le document en cause, que cette demande lui ait été ou non transmise.

8. Il ressort des pièces du dossier que la demande de l'association DMA a été transmise par la DREAL de Nouvelle-Aquitaine à la DPMA du ministère de l'agriculture et de l'alimentation. En application des dispositions précitées, une décision implicite de refus de communication les informations sollicitées le 25 novembre 2021 est née du silence gardé pendant un mois par la DPMA et a été confirmée par une décision née du silence gardé pendant deux mois à compter de la saisine par l'association de la CADA, le 28 décembre 2021. Cette décision implicite de refus de communication, en date du 28 février 2022, qui s'est substituée, fait grief à l'association qui est recevable à en demander l'annulation. En revanche, ainsi que le fait valoir le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine, le courrier par lequel la DREAL de Nouvelle-Aquitaine a transmis la demande de communication de l'association DMA, ne présente pas un caractère faisant grief et, aucune décision de ce service n'est susceptible de faire l'objet d'un recours contentieux. Le préfet est ainsi fondé à soutenir que les conclusions dirigées contre la DREAL de Nouvelle-Aquitaine sont irrecevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

9. D'une part, aux termes de l'article L. 124-1 du code de l'environnement : " Le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues, reçues ou établies par les autorités publiques mentionnées à l'article L. 124-3 ou pour leur compte s'exerce dans les conditions définies par les dispositions du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions du présent chapitre. ". Aux termes de l'article L. 124-2 du même code : " Est considérée comme information relative à l'environnement au sens du présent chapitre toute information disponible, quel qu'en soit le support, concernant :/ 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment () la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; () ". L'article L. 124-3 du même code prévoit que : " Toute personne qui en fait la demande reçoit communication des informations relatives à l'environnement détenues par : / 1° L'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics () ". Et aux termes de l'article L. 124-4: " I. - Après avoir apprécié l'intérêt d'une communication, l'autorité publique peut rejeter la demande d'une information relative à l'environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte : / 1° Aux intérêts mentionnés aux articles L. 311-5 à L. 311-8 du code des relations entre le public et l'administration, à l'exception de ceux visés au e et au h du 2° de l'article L. 311-5 ()".

10. D'autre part, il résulte des dispositions des articles L. 300-1, L. 300-2 et L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration que les administrations sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent, sous réserve des exceptions prévues par le titre Ier du livre III de ce code. A ce titre, les documents administratifs dont la communication porterait atteinte au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles, ne sont communicables qu'à la personne intéressée en vertu des dispositions de l'article L. 311-6 du même code. L'article L. 311-7 de ce code prévoit que : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

11. Il n'est pas contesté que les données dont la communication est demandée par l'association DMA, à savoir les captures de poissons migrateurs (saumons, aloses et lamproies) déclarées par les pêcheurs maritimes de l'estuaire de l'Adour pendant les deux saisons 2020 et 2021, relèvent d'informations relatives à l'environnement au sens des dispositions citées au point 9. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que ces données sont détenues par la DPMA, service du ministère de l'agriculture et de l'alimentation, devenue DGAMPA. Le ministre en défense, qui n'allègue pas que les données demandées par l'association requérante n'existeraient pas, soutient que leur communication, sous forme de cumuls mensuels, ne permettrait pas de garantir la protection du secret des affaires eu égard au nombre réduit de pêcheurs de poissons migrateurs dans l'estuaire de l'Adour. Toutefois, l'association DMA ne souhaite pas connaitre le nombre de navires correspondant, ni pouvoir identifier ces derniers, mais seulement disposer des quantités de pêches déclarées de saumons, aloses et lamproies, par mois. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces données contiendraient directement, ou indirectement si elles étaient recoupées avec des données publiques ou issues de l'observation des navires, des informations couvertes par le secret industriel et commercial ni, en tout état de cause, que de tels informations, ne pourraient pas être, le cas échéant, occultées afin de ne pas permettre l'identification d'un pêcheur en particulier. Dans ces conditions, et dès lors qu'une transmission de données mensuelles comportant le nombre de kilogrammes de saumons, d'aloses et de lamproies capturés par mois sur 2020 et 2021 dans l'estuaire, sans indication du nombre de pêcheurs correspondant, pourrait satisfaire la demande de la requérante et qu'il n'est pas établi que la divulgation de ces informations sous la forme demandée présenterait un risque d'atteinte au secret des affaires au sens de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, le refus opposé à la demande de l'association doit être annulé.

12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'association DMA est fondée à demander l'annulation de la décision implicite rejetant sa demande de communication des captures mensuelles de poissons migrateurs (saumons, aloses et lamproies) déclarées par les pêcheurs maritimes de l'estuaire de l'Adour pendant les deux saisons 2020 et 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Le présent jugement implique nécessairement, par application des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, qu'il soit enjoint à l'Etat de communiquer à l'association requérante, dans un délai de deux mois à compter de sa notification, les quantités par espèces de poissons migrateurs (saumons, aloses et lamproies) déclarées par les pêcheurs maritimes de l'estuaire de l'Adour, sous forme de cumuls mensuels, et pour chacune des deux années 2020 et 2021. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme demandée par l'association DMA en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La décision portant refus de communication à l'association DMA des données mensuelles de captures de poissons migrateurs (saumons, aloses et lamproies) déclarées par les pêcheurs maritimes de l'estuaire de l'Adour pendant les deux saisons 2020 et 2021 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à l'Etat de communiquer à l'association DMA, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, les quantités de poissons migrateurs (saumons, aloses et lamproies) déclarées par les pêcheurs maritimes de l'estuaire de l'Adour, sous forme des cumuls mensuels pour chacune des trois espèces et pour chacune des deux années 2020 et 2021.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association DMA, au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juillet 2024

La présidente désignée,

A. ChauvinLa greffière,

C. Janin

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de l'alimentation en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,