Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2001797

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 16 avril 2020, la SARL Le clos du thym, désormais représentée par la SCP Vigo, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°) A titre principal :

* D'ordonner le report de la surface camping de 862 m² de la parcelle AV 94 vers les parcelles AV 1025 et AV 73 par la commune d'Argelès-sur-Mer ;

* d'enjoindre à la commune d'Argelès-sur-Mer d'exécuter les formalités légales pour acter ledit report dans le délai de six mois à partir du prononcé du jugement à intervenir ;

2°) A titre subsidiaire :

* D'ordonner la démolition de la piste cyclable construite illégalement sur la parcelle AV 94 ;

* de condamner la Commune d'Argelès-sur-Mer à la remise en état de la parcelle AV 94 sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la décision à intervenir jusqu'au parfait achèvement des travaux de remise en état ;

* de condamner la commune d'Argelès-sur-Mer à indemniser la SARL Le Clos du Thym pour la valeur vénale de la parcelle AV 94 à hauteur de 172 400 euros si le Tribunal de céans devait estimer que la régularisation de l'ouvrage illégal était possible ;

3°) en tout état de cause :

* de condamner la commune d'Argelès-sur-Mer à verser la somme de 30 000 euros pour la perte de chiffre d'affaires entre le 1er Février 2018 et le 1er août 2018 (somme à parfaire en fonction de la perte d'exploitation jusqu'au prononcé du jugement à intervenir) ;

* de condamner la Commune d'Argelès-sur-Mer à la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du CJA.

Elle soutient que :

- le juge administratif est compétent pour statuer sur le présent litige qui ne porte pas sur une voie de fait mais sur une emprise irrégulière ;

- la commune a irrégulièrement implanté un ouvrage public sur ses parcelles car l'extension de la piste cyclable a été réalisée sans procédure préalable d'alignement ou d'expropriation et ne fait pas suite à un droit de délaissement ;

- l'absence d'un motif d'intérêt général s'oppose à la régularisation de l'ouvrage irrégulièrement implanté et justifie que soit ordonnée sa démolition ;

- l'ouvrage en litige porte atteinte à son droit de propriété, à son activité économique et constitue un risque en cas de sinistre ;

- une réparation en nature est possible et, subsidiairement, il y a lieu de condamner la commune à l'indemniser à hauteur de 172 400 euros correspondant à la valeur vénale de la surface occupée ;

- elle subit un préjudice économique de 30 000 euros au titre de la période allant du 1er février 2018 au 1er aout 2018.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mai 2023, la commune d'Argelès-sur-Mer, représentée par l'AARPI MB Avocats conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Le clos du thym une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions en déclaration de droit sont irrecevables ;

- les conclusions tendant au prononcé d'une injonction à titre principal sont irrecevables ;

- le contentieux indemnitaire n'est pas lié, en méconnaissance de l'article R. 421-1 du code de justice administrative car les courriers adressés par la requérante en 2019 et 2020, dont elle se prévaut, se bornent à rappeler l'historique des échanges entre les parties sans qu'une demande indemnitaire ne soit formulée ;

- la requête est tardive car introduite plus de deux mois après le rejet de la réclamation adressée le 18 juin 2018 ;

- le moyen tiré de la violation de la procédure d'expropriation est inopérant car il n'y a pas eu de procédure d'expropriation ;

- il ne peut être reproché à la commune de ne pas avoir respecté le droit de délaissement de la requérante car elle ne l'a pas mis en œuvre ;

- l'empiètement irrégulier, dans sa nature et sa superficie n'est pas établi ;

- l'ouvrage en litige peut être régularisé car une proposition de cession amiable a été faite et la requérante sollicite à titre principal une compensation ;

- l'aménagement de la piste cyclable présente un fort intérêt général dans la mesure où elle assure la libre circulation sécurisée des usagers, elle améliore l'accès au camping exploité par la requérante tandis que ses inconvénients ne sont pas établis alors que sa démolition aurait un coût excessif pour la commune ;

- le préjudice d'exploitation allégué n'est pas établi ;

- la réparation d'une emprise irrégulière ne peut correspondre à la valeur vénale de la surface occupée et la somme demandée est disproportionnée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lesimple, première conseillère,

- les conclusions de M. Lauranson, rapporteur public,

- les observations de Me Bonnet, représentant la commune d'Argelès-sur-Mer.

Considérant ce qui suit :

1. La SARL Le clos du thym, société exploitante d'un camping dans la commune d'Argelès-sur-Mer, conteste une emprise irrégulière d'une superficie de 862 m² sur son terrain conséquemment à la réalisation d'une piste cyclable par la commune. Par la présente requête, elle demande, à titre principal, qu'il soit enjoint à la commune de compenser la surface ainsi occupée sur la parcelle cadastrée AV 94, en lui permettant de développer son activité économique sur les parcelle AV 1025 et AV 73 lui appartenant et, à titre subsidiaire, qu'il soit enjoint à la démolition de ladite piste ou qu'elle soit indemnisée, le cas échéant, à hauteur de 172 400 euros. En tout état de cause, elle demande que la commune soit condamnée à lui verser une somme de 30 000 euros en réparation du préjudice économique subi entre le 1er février et le 1er août 2018.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. La juridiction administrative ne peut être saisie par voie de conclusions en déclaration de droits. D'une part, si en l'espèce le requérant a introduit ses conclusions par des demandes invitant la juridiction à " dire et juger ", son développement ne constitue qu'un rappel de ses moyens au soutien des conclusions ci-dessus visées. D'autre part, si des conclusions ci-dessus reprises invitent la juridiction à " dire et juger ", cette formule ne préjuge pas de leur recevabilité dans la mesure où elles ne constituent pas des conclusions en déclaration de droit mais à fin d'injonction. Enfin, si la requérante demande dans sa requête à ce qu'il soit " di[t] et jug[é] que le jugement sera exécuté sans signification préalable mais sur simple présentation de la minute ", cette demande apparaît inutile eu égard à la portée donnée aux jugements par le code de justice administratif et ne peut être regardée comme une conclusion. Dans ces conditions, les conclusions ci-dessus reprises, qui doivent être regardées comme étant les seules que la société requérante entend développer devant la juridiction, ne constituent pas des conclusions en déclaration de droit et la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité de telles conclusions doit donc être écartée.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". Aux termes de l'article L. 911-1 de ce code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".

4. Il résulte des dispositions précitées que le juge administratif ne dispose pas de pouvoirs d'injonction à titre principal, mais seulement du pouvoir de prescrire à l'administration de prendre les mesures d'exécution nécessairement impliquées par une de ses décisions. Les conclusions à fin d'injonction constituent donc l'accessoire de conclusions en annulation ou de conclusions indemnitaires.

5. Par ailleurs, le juge administratif, lorsqu'il condamne une personne publique responsable de dommages qui trouvent leur origine dans l'exécution de travaux publics ou dans l'existence ou le fonctionnement d'un ouvrage public, peut, saisi de conclusions en ce sens, s'il constate qu'un dommage perdure à la date à laquelle il statue du fait de la faute que commet, en s'abstenant de prendre les mesures de nature à y mettre fin ou à en pallier les effets, la personne publique, enjoindre à celle-ci de prendre de telles mesures. Pour apprécier si la personne publique commet, par son abstention, une faute, il lui incombe, en prenant en compte l'ensemble des circonstances de fait à la date de sa décision, de vérifier d'abord si la persistance du dommage trouve son origine non dans la seule réalisation de travaux ou la seule existence d'un ouvrage, mais dans l'exécution défectueuse des travaux ou dans un défaut ou un fonctionnement anormal de l'ouvrage et, si tel est le cas, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général, qui peut tenir au coût manifestement disproportionné des mesures à prendre par rapport au préjudice subi, ou aucun droit de tiers ne justifie l'abstention de la personne publique. En l'absence de toute abstention fautive de la personne publique, le juge ne peut faire droit à une demande d'injonction, mais il peut décider que l'administration aura le choix entre le versement d'une indemnité dont il fixe le montant et la réalisation de mesures dont il définit la nature et les délais d'exécution.

6. En l'espèce, alors que la société requérante ne développe aucun moyen de légalité dirigé contre une éventuelle décision refusant de l'autoriser à exploiter les parcelles cadastrées AV 1025 et AV 73, ses conclusions à fin d'injonction, tendant à ce que soit ordonné le report de la surface camping de 862 m² de la parcelle AV 94 vers les parcelles AV 1025 et AV 73 par la commune d'Argelès-sur-Mer, ne constituent pas l'accessoire de conclusions à fin d'annulation.

7. En outre, si la requérante se prévaut de l'existence d'une emprise irrégulière de la commune, elle ne fait état d'aucune abstention fautive de cette dernière au sens du principe précité et se limite à faire état d'un préjudice en lien avec la seule existence de l'ouvrage dont l'emprise serait irrégulière. Dès lors, ses conclusions d'injonction aux fins d'être autorisée à exploiter des parcelles tierces à celles qui seraient irrégulièrement occupées, ne constituent pas un accessoire de ses conclusions à fin d'indemnisation.

8. En conséquence, les conclusions d'injonction présentées par la requérante le sont à titre principal et la fin de non-recevoir tirée de leur irrecevabilité doit être accueillie. En revanche, cette irrecevabilité ne saurait conduire à l'irrecevabilité de la requête au vu de l'existence de conclusions présentées, à titre subsidiaire, tendant à la démolition de l'ouvrage public et à la réparation de son préjudice.

9. En troisième lieu, il ressort du courrier adressé à la commune par la requérante le 18 juin 2018 que cette dernière développait des conclusions indemnitaires tendant à ce que lui soient allouées des sommes de 172 400 euros et 30 000 euros en compensation de l'emprise irrégulière de son terrain. Si ce courrier, ainsi que d'autres courriers ultérieurement envoyés, rappelaient divers échanges entre les parties, mentionnaient la possibilité d'une résolution amiable du litige ou encore la possibilité d'une saisine du juge, ils comprenaient aussi une demande indemnitaire permettant de lier le présent contentieux indemnitaire. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de décision préalable, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative citées au point 3 du présent jugement doit être écartée.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". Par ailleurs en vertu des dispositions des articles R. 112-5 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration, en cas de décision implicite, les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsqu'il n'a pas été accusé réception de sa demande ou lorsque cet accusé ne comportait pas les informations relatives aux voies et délais de recours.

11. Il résulte, par ailleurs, du principe de sécurité juridique que le destinataire d'une décision administrative individuelle qui a reçu notification de cette décision ou en a eu connaissance dans des conditions telles que le délai de recours contentieux ne lui est pas opposable doit, s'il entend obtenir l'annulation ou la réformation de cette décision, saisir le juge dans un délai raisonnable, qui ne saurait, en règle générale et sauf circonstances particulières, excéder un an. Toutefois, cette règle ne trouve pas à s'appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d'une personne publique qui, s'ils doivent être précédés d'une réclamation auprès de l'administration, ne tendent pas à l'annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés. La prise en compte de la sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause indéfiniment des situations consolidées par l'effet du temps, est alors assurée par les règles de prescription prévues par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics ou, en ce qui concerne la réparation des dommages corporels, par l'article L. 1142-28 du code de la santé publique.

12. D'une part, il résulte de l'instruction que la SARL Le clos du thym a adressé une première demande indemnitaire à la commune par courrier du 18 juin 2018 avant de réitérer ses prétentions par différents courriers adressés en 2019 puis en 2020. Toutefois, faute de la communication de la mention des voies et délais de recours par la commune, le délai de recours contentieux contre la décision implicite rejetant cette demande, encadré par les règles de prescription quadriennale, n'était pas échu à la date d'introduction de la présente requête le 16 avril 2020. D'autre part, et en tout état de cause, il résulte de ce qui précède que la décision initiale de rejet de la demande indemnitaire de la SARL Le clos du thym n'était pas définitive lorsqu'ont été implicitement rejetées ses demandes ultérieures adressées en 2019 et 2020 et la commune ne peut donc faire valoir que ces décisions seraient purement confirmatives d'une précédente décision devenue définitive. Dès lors, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête, présentée plus de deux mois après le rejet de la demande initiale de la requérante, doit être écartée.

Sur les conclusions tendant à la démolition de l'ouvrage public :

13. Lorsqu'il est saisi d'une demande tendant à ce que soit ordonnée la démolition d'un ouvrage public dont il est allégué qu'il est irrégulièrement implanté par un requérant qui estime subir un préjudice du fait de l'implantation de cet ouvrage et qui en a demandé sans succès la démolition à l'administration, il appartient au juge administratif, juge de plein contentieux, de déterminer, en fonction de la situation de droit et de fait existant à la date à laquelle il statue, si l'ouvrage est irrégulièrement implanté, puis, si tel est le cas, de rechercher, d'abord, si eu égard notamment à la nature de l'irrégularité, une régularisation appropriée est possible, puis, dans la négative, en tenant compte de l'écoulement du temps, de prendre en considération, d'une part les inconvénients que la présence de l'ouvrage entraîne pour les divers intérêts publics ou privés en présence, notamment, le cas échéant, pour le propriétaire du terrain d'assiette de l'ouvrage, d'autre part, les conséquences de la démolition pour l'intérêt général, et d'apprécier, en rapprochant ces éléments, si la démolition n'entraîne pas une atteinte excessive à l'intérêt général.

14. En premier lieu, si la commune conteste la matérialité de l'empiètement, elle reconnaît avoir proposé à la société requérante la signature d'une promesse de cession portant sur une surface de 862 m², précisant néanmoins que : " la contenance définitive sera connue après établissement du document d'arpentage ". Par ailleurs, il est constant que la parcelle cadastrée AV 94 est grevée, en vertu du plan local d'urbanisme de la commune, d'un emplacement réservé destiné à élargir la voie publique en litige de sorte qu'il est établi que les travaux d'élargissement de cette voie, par la réalisation de la piste cyclable en cause, impliquaient un empiètement sur la propriété de la SARL Le clos du thym. Dès lors que les travaux prévus ont été réalisés, il résulte de l'instruction que les parcelles en litige font bien l'objet d'un empiètement irrégulier bien qu'il ne soit pas possible, en l'état de l'instruction, d'en déterminer l'ampleur exacte.

15. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction qu'une médiation amiable puis juridictionnelle ont échoué à solutionner le présent litige. Si la société requérante fait état de son acceptation de la situation litigieuse à condition d'être autorisée à étendre son activité sur les parcelles cadastrées AV 1025 et AV 73, il n'est ni établi ni allégué qu'un tel accord pourrait aboutir alors que la requérante a été condamnée par jugement correctionnel du 16 mai 2019 pour avoir irrégulièrement étendu son activité sur la parcelle AV 73 qui fait l'objet d'une interdiction de construire en vertu du plan de prévention des risques naturels. Par ailleurs, si un emplacement réservé a été institué par la commune, la société requérante n'a jamais fait usage de son droit de délaissement en vue d'une acquisition par la commune et cette dernière n'a pas mis en œuvre de procédure d'expropriation alors même que les travaux en litige seraient intervenus, d'après ses dires, au cours de l'année 2015. Par conséquent, il ne résulte pas des éléments soumis par les parties qu'une régularisation de l'emprise irrégulière sur la propriété privée de la requérante soit possible.

16. En troisième lieu, l'emprise dont il s'agit constitue l'assiette d'une piste cyclable permettant la libre circulation et la sécurité des personnes qui empruntent la voie publique. Si la société requérante fait valoir qu'il existe d'autres pistes cyclables sur le territoire de la commune cette circonstance ne permet nullement d'exclure l'intérêt présentée par celle en litige. Par ailleurs, s'il résulte de l'instruction que cette piste s'achève après avoir desservi le camping exploité par la requérante, elle permet néanmoins de relier celui-ci à la zone urbanisée de la commune et contribue ainsi à la diversification des modalités de sa desserte. Par ailleurs, alors que la requérante est propriétaire d'un terrain de près de 40 000 m², dont 26 000 m² environ sont à destination de camping, il ressort d'un rapport d'expertise réalisé à sa demande que la partie en litige de la piste cyclable est implantée sur un espace de parking qui n'était pas réservé aux tentes ou mobil-homes et la requérante n'établit ni n'allègue de troubles de jouissance en lien avec la perte de cet espace destiné au stationnement. Dès lors, eu égard aux inconvénients limités qu'entraîne la présence, sur une portion très réduite de la propriété de la requérante, de l'ouvrage public en litige et des avantages tant privés que publics qu'il procure, son déplacement ou sa démolition, qui nécessiterait de nouveaux travaux onéreux pour la collectivité publique, porterait une atteinte excessive à l'intérêt général.

Sur les conclusions indemnitaires :

17. En l'absence d'extinction du droit de propriété, la réparation des conséquences dommageables résultant de la décision d'édifier un ouvrage public sur une parcelle appartenant à une personne privée ne saurait donner lieu à une indemnité correspondant à la valeur vénale de la parcelle, mais uniquement à une indemnité moindre d'immobilisation réparant le préjudice résultant de l'occupation irrégulière de cette parcelle et tenant compte de l'intérêt général qui justifie le maintien de l'ouvrage.

18. Si la requérante soutient que la valeur vénale de son bien justifie que la commune soit condamnée à lui verser une somme de 172 400 euros, il ressort d'un rapport d'expertise, non contradictoire, qu'elle verse aux débats, que la valeur vénale de l'emprise de 862 m² a été évaluée à 52 000 euros. En tout état de cause, il résulte du principe précité que l'emprise en litige ne saurait donner lieu à une indemnité correspondant à la valeur vénale de la surface occupée. Eu égard à la surface limitée de l'emprise en litige par rapport à la superficie du terrain de la requérante, aux avantages procurés à la requérante par la piste cyclable ainsi réalisée et à la limitation de son droit de construire qui résultait de l'instauration d'un emplacement réservé, il sera fait une juste appréciation de son préjudice lié à l'emprise irrégulière en litige en condamnant la commune d'Argelès-sur-Mer à lui verser une somme de 2 000 euros.

19. Par ailleurs, si la requérante fait valoir un préjudice d'exploitation de 30 000 euros sur la période allant du 1er février 2018 au 1er aout 2018, elle n'apporte aucun élément tendant à établir la matérialité de celui-ci et il y a lieu de rejeter ses conclusions indemnitaires.

Sur les frais du litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme réclamée par la commune d'Argelès-sur-Mer au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de la société Le clos du Thym, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. En revanche, sur le fondement de ces mêmes dispositions, il y a lieu de mettre à la charge de la commune d'Argelès-sur-Mer une somme de 1 500 euros à verser à la SARL Le clos du thym au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La commune d'Argelès-sur-Mer est condamnée à verser à la SARL le clos du thym une somme de 2 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'emprise irrégulière sur la parcelle cadastrée AV 94.

Article 2 : La commune d'Argelès-sur-Mer versera une somme de 1 500 euros à la SARL Le clos du thym sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune d'Argelès-sur-Mer sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SARL Le clos du thym et à la commune d'Argelès-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 2 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Eric Souteyrand, président,

Mme Adrienne Bayada, première conseillère,

Mme Audrey Lesimple, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2023.

La rapporteure,

A. Lesimple Le président,

E. Souteyrand

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 16 novembre 2023.

La greffière,

M-A. Barthélémy