Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2101991

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 2101991, le 20 avril 2021 et le 14 décembre 2022, l'EARL des Augustins, représentée par Me Pion Riccio, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 23 février 2021 par laquelle l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a fixé le montant de l'aide à l'investissement pour la période 2014-2018 à 54 414,62 euros ;

2°) d'enjoindre à FranceAgriMer de lui verser une somme de 16 380,68 euros dans un délai d'un mois sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de FranceAgriMer une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la décision est entachée d'un vice de procédure car FranceAgriMer a refusé de faire application du droit à régularisation prévu par les dispositions de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- FranceAgriMer a commis une erreur de droit en écartant les dispositions de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration alors que celles-ci sont applicables aux décisions qui privent les administrés d'une prestation et que les règles dont il est fait application en l'espèce ne sont pas édictées par des dispositions communautaires ;

- FranceAgriMer a méconnu les dispositions de l'article 28 du règlement (UE) n° 2016/1150 du 15 avril 2016 en refusant de reconnaître l'erreur manifeste entachant les documents qu'elle a transmis ;

- la décision est entachée d'une méconnaissance des dispositions de l'ordonnance n° 2020-306 car celle-ci permettait de tenir compte des factures présentées lors du contrôle sur place le 28 juillet 2020 ;

- la décision procède illégalement au retrait d'une décision créatrice de droits puisqu'elle a respecté les conditions fixées par la décision du 12 septembre 2017.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 septembre 2022 et le 16 janvier 2023, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant car ce dernier n'a vocation qu'à s'appliquer aux sanctions et les décisions qui relèvent de la mise en œuvre de dispositifs communautaires n'entrent pas dans son champ d'application.

- les autres moyens soulevés par l'EARL des Augustins ne sont pas fondés.

II. Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 2102658, respectivement le 20 mai 2021 et le 14 décembre 2022, l'EARL des Augustins, représentée par Me Pion Riccio, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 30 avril 2021 par laquelle l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a fixé le montant de l'aide à l'investissement pour la période 2014-2018 à 54 414,62 euros ;

2°) d'enjoindre à FranceAgriMer de lui verser une somme de 16 380,68 euros dans un délai d'un mois sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de FranceAgriMer une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la décision est entachée d'un vice de procédure car FranceAgriMer a refusé de faire application du droit à régularisation prévu par les dispositions de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- FranceAgriMer a commis une erreur de droit en écartant les dispositions de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration alors que celles-ci sont applicables aux décisions qui privent les administrés d'une prestation et que les règles dont il est fait application en l'espèce ne sont pas édictées par des dispositions communautaires ;

- FranceAgriMer a méconnu les dispositions de l'article 28 du règlement (UE) n° 2016/1150 du 15 avril 2016 en refusant de reconnaître l'erreur manifeste entachant les documents qu'elle a transmis ;

- la décision est entachée d'une méconnaissance des dispositions de l'ordonnance n° 2020-306 car celle-ci permettait de tenir compte des factures présentées lors du contrôle sur place le 28 juillet 2020 ;

- la décision procède illégalement au retrait d'une décision créatrice de droits puisqu'elle a respecté les conditions fixées par la décision du 12 septembre 2017.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 22 septembre 2022 et le 16 janvier 2023, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration est inopérant car ce dernier n'a vocation qu'à s'appliquer aux sanctions et les décisions qui relèvent de la mise en œuvre de dispositifs communautaires n'entrent pas dans son champ d'application.

- les autres moyens soulevés par l'EARL des Augustins ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et n° 485/2008 du Conseil ;

- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) 922/72, (CEE) 234/79, (CE) 1037/2001 et (CE) 1234/2007 ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 2016/1150 de la Commission du 15 avril 2016 portant modalités d'application du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les programmes d'aide nationaux dans le secteur vitivinicole ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lesimple, première conseillère,

- les conclusions de M. Lauranson, rapporteur public,

- et les observations de Me Pion-Riccio, représentant l'EARL des Augustins.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 21 septembre 2017, l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a notifié à l'EARL des Augustins son éligibilité à une aide aux investissements vitivinicoles pour la période 2014-2018 d'un montant de 70 795.30 euros, pour un montant de dépenses éligibles de 235 984,32 euros, correspondant à un projet de construction d'un chais enterré, de deux caveaux et l'achat de matériels. Après avoir perçu une avance de 35 397,65 euros, un versement complémentaire de 19 016,97 euros a été attribué à l'EARL des Augustins.

2. Par courrier du 23 février 2021, FranceAgriMer a rejeté la demande de l'EARL des Augustins tendant à ce qu'une somme complémentaire de 16 380,68 euros lui soit versée, en vue d'atteindre l'aide initialement notifiée d'un montant de 70 795,30 euros. Par une requête enregistrée sous le n° 2101991, l'EARL des Augustins demande l'annulation de cette décision.

3. Par décision du 30 avril 2021, FranceAgriMer a notifié à l'EARL des Augustins le paiement du solde de 19 016,97 euros au titre de l'aide à l'investissement à laquelle elle avait été déclarée éligible. Par la requête n° 2102658, l'EARL des Augustins demande l'annulation de cette décision en tant qu'elle fixe le montant définitif de l'aide octroyée à la somme de 54 414,62 euros.

Sur la jonction des requêtes :

4. Les requêtes susvisées présentées par la même société requérante concernent une demande d'aide unique et présentent à juger des questions semblables. Elles ont fait l'objet d'une instruction commune et il y a donc lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un seul jugement.

Sur les conclusions tendant à la réformation du montant de l'aide versée :

5. Il résulte de l'instruction que les factures transmises par l'EARL des Augustins à l'appui de sa demande de paiement permettaient d'atteindre le plafond de dépenses éligibles pour l'aide à laquelle elle pouvait prétendre mais le rejet de plusieurs dépenses, considérées comme inéligibles par FranceAgriMer, a conduit à ce que l'aide octroyée soit finalement diminuée. Pour contester les décisions en litige, l'EARL des Augustins se prévaut notamment de l'erreur commise par les services de l'association départementale pour l'aménagement des structures des exploitation agricoles, chargés d'assurer le suivi de son dossier, qui n'ont pas adressé aux services de FranceAgriMer l'ensemble des factures relatives au projet pour lequel elle avait obtenu une aide à l'investissement.

6. En premier lieu, l'article 28 du règlement d'exécution (UE) n° 2016/1150 de la Commission du 15 avril 2016 portant modalités d'application du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les programmes d'aide nationaux dans le secteur vitivinicole prévoit que : " Toute communication ou demande soumise à un Etat membre () y compris toute demande d'aide, peut être adaptée à tout moment après avoir été présentée, en cas d'erreurs manifestes reconnues par l'autorité compétente ". Par ailleurs, les dispositions du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 prévoient l'application des dispositions adoptées par le règlement (UE) n° 1306/2013 et les dispositions adoptées en vue de son application. L'article 4 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité prévoit ainsi que : " Les demandes d'aide, de soutien ou de paiement et les documents justificatifs fournis par le bénéficiaire peuvent être corrigés et ajustés à tout moment après leur présentation, en cas d'erreurs manifestes reconnues par l'autorité compétente sur la base d'une évaluation globale du cas d'espèce et pour autant que le bénéficiaire ait agi de bonne foi. L'autorité compétente ne peut reconnaitre des erreurs manifestes que si elles peuvent être constatées immédiatement lors d'un contrôle matériel des informations figurant dans les documents visés au premier alinéa ".

7. D'autre part, aux termes de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué. Les premier et deuxième alinéas ne sont pas applicables : 1° Aux sanctions requises pour la mise en œuvre du droit de l'Union européenne () ". L'article L. 100-1 du même code prévoit par ailleurs que : " Le présent code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables ".

8. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la situation d'une personne privée d'une aide à l'investissement présentée dans le cadre de l'organisation commune de marché au motif qu'elle a commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation est entièrement régie par les dispositions précitées des règlements d'exécution de ces aides. Et l'erreur manifeste au sens de ces dispositions, telle qu'elle est appréciée par le service instructeur sous le contrôle du juge, est celle qui ne fait aucun doute, lorsqu'elle peut être détectée à l'occasion d'un contrôle administratif portant sur la concordance des documents et des renseignements transmis, à la condition qu'elle ne soit pas systématique.

9. Dans ces conditions, nonobstant la circonstance que les délais de transmission des documents utiles à l'instruction des demandes d'aide, opposés à l'EARL des Augustins par FranceAgriMer, soient fixés par des dispositions nationales, prises en vue de préciser les modalités d'application de dispositions communautaires, la requérante ne peut se prévaloir de l'application de l'article L. 123-1 précité, pour voir écartés ces délais.

10. En deuxième lieu, l'article 7.1 de la décision INTV-GPASV-2016-39 du 27 juillet 2016 du directeur général de FranceAgriMer, relatif au dossier de demande de paiement, prévoit que : " la demande de paiement de l'aide doit être transmise au service territorial de FranceAgriMer dans un délai maximum de six mois après la date limite de fin de réalisation des travaux (). Le montant du solde de la subvention est arrêt et son versement intervient après présentation d'une demande de paiement et réalisation de la totalité des actions prévues, vérifiées sur la base de contrôles sur pièces et sur place ". L'article 7.2 de cette même décision prévoit : " chaque versement est réalisé sur présentation : - d'un tableau récapitulatif des factures signé du demandeur () ; - des copies des factures au nom du bénéficiaire () ".

11. D'une part, si la requérante soutient que FranceAgriMer aurait dû constater l'absence d'une partie des factures compte tenu de l'absence de transmission de certains postes de travaux, tels que les lots électricité, carrelage ou ventilation, il n'est ni allégué ni établi que les factures transmises à FranceAgriMer ne correspondaient pas au tableau récapitulatif des factures, signé, qui accompagnait cette transmission. Dès lors, l'erreur que fait valoir la requérante ne pouvait pas être constatée lors du contrôle matériel des documents versés et ne constitue donc pas une erreur manifeste au sens des dispositions communautaires applicables.

12. Par ailleurs, si FranceAgriMer a, à la suite d'un contrôle sur place opéré à son initiative dans le cadre de l'instruction du dossier, avant que ne soit effectué le paiement du solde de l'aide, retenu un montant de factures en lien avec l'opération en litige de 258 004,06 euros, soit un montant plus important que celui des factures produites, cette circonstance ne suffit pas à révéler l'existence d'une erreur manifeste dans la demande de paiement de l'EARL des Augustins car la limitation du nombre de factures transmises résulte d'un choix et non pas d'une omission indépendante de la volonté du bénéficiaire et la complétude des documents transmis par l'EARL des Augustins n'a pas été contestée avant le versement du solde de l'aide en litige.

13. Dès lors, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que FranceAgriMer a pu refuser de reconnaître une erreur manifeste et de faire application des dispositions citées au point 6 du présent jugement.

14. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article 12.1 de la décision du 27 juillet 2016 du directeur général de FranceAgriMer : " Lorsque les demandes de versement de la subvention dûment complétées des pièces justificatives parviennent au-delà du délai fixé au point 7.1, le montant à verser est minoré de 3% si le retard est compris entre un jour et un mois, auquel s'ajoute 1% supplémentaire par mois de retard supplémentaire jusqu'à six mois. Au-delà d'un retard de six mois, aucun paiement n'est effectué ". Par ailleurs, l'article 7.2 de cette décision, relatif au dossier de demande de paiement précise que : " pour être déclarée " complète ", la demande de paiement doit inclure l'ensemble des pièces justificatives listées ci-dessus. La date de complétude de la demande de paiement est la date de réception par le service territorial, de la dernière pièce de la liste ".

15. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article 2 de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " Tout acte () formalité, inscription, déclaration () prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d'office, application d'un régime particulier, non avenu ou déchéance d'un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l'article 1er sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois. Il en est de même de tout paiement prescrit par la loi ou le règlement en vue de l'acquisition ou de la conservation d'un droit ". L'article 1er de cette ordonnance prévoit une application aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus.

16. Si les dispositions précitées de l'article 7.2 de la décision du 27 juillet 2016 du directeur général de FranceAgriMer ne s'opposent pas à ce qu'un dossier de paiement soit complété par l'envoi successif de pièces, il résulte néanmoins des dispositions combinées de cette décision qu'un dossier complet induit une instruction sur pièces et sur place de la demande avant paiement du solde de l'aide.

17. Dans ces conditions, si la requérante soutient que les dispositions de l'ordonnance du 25 mars 2020 lui permettaient de régulièrement déposer son dossier de demande de paiement jusqu'au 23 août 2020, de sorte que les factures présentées le 28 juillet 2020, à l'occasion du contrôle sur place, auraient dû être incluses dans sa demande, elle ne conteste pas que celle-ci avait déjà été déclarée complète et aucune disposition ne prévoit la possibilité pour un demandeur de modifier une demande de paiement déclarée complète. En tout état de cause, alors que l'instruction des demandes de paiement se fonde sur les documents transmis par les bénéficiaires, ce n'est que par courrier du 11 janvier 2021 que l'EARL des Augustins a renvoyé un dossier comprenant l'ensemble des factures qu'elle déclare avoir acquittées. Dès lors, les dispositions précitées de l'ordonnance du 25 mars 2020 ne permettaient pas à l'EARL des Augustins de bénéficier d'un droit à voir sa demande instruite au regard des factures présentées le 28 juillet 2020, à l'occasion du contrôle sur place diligenté par FranceAgriMer.

18. En dernier lieu, une décision qui a pour objet l'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention.

19. La décision d'éligibilité à l'aide aux investissements, en date du 21 septembre 2017, constituait une décision créatrice de droits, quand bien même ces droits étaient subordonnés au respect de diverses conditions, incluant notamment la décision du 27 juillet 2016 du directeur de FranceAgriMer. Or, il résulte de ce qui précède que l'EARL des Augustins n'établit pas qu'elle remplissait les conditions ouvrant droit au versement d'une aide de 70 795.30 euros alors que FranceAgriMer fait valoir que le montant des factures présentées dans la demande d'aide justifie la diminution du montant de l'aide octroyée. Dans ces conditions, les décisions en litige, par lesquelles FranceAgriMer a refusé de verser la totalité de cette aide à la société requérante, qui étaient motivées par le constat que la condition concernant le montant des travaux réalisés n'avait pas atteint celui prévu, qui se bornaient à exécuter cette décision d'octroi en tirant les conséquences du non-respect des conditions posées par cette dernière, n'en constituaient donc pas le retrait. Dès lors, le moyen tiré du retrait tardif d'une décision créatrice de droits doit être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de l'EARL des Augustins tendant à l'annulation des décisions prises par FranceAgriMer le 23 février 2021 et le 30 avril 2021 fixant le montant de l'aide à l'investissement pour la campagne 2014-2018 à 54 414,62 euros sont rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

21. Le présent jugement qui rejette les conclusions principales de l'EARL des Augustins n'implique aucune mesure d'exécution au sens des dispositions des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Dès lors, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction présentées par la requérante.

Sur les frais du litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que la somme réclamée par l'EARL des Augustins au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de FranceAgriMer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2101991 et n° 2102658 présentées par l'EARL des Augustins sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'EARL des Augustins et à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer.

Délibéré après l'audience du 16 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Eric Souteyrand, président,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller,

Mme Audrey Lesimple, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mars 2023.

La rapporteure,

A. Lesimple Le président,

E. Souteyrand

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 9 mars 2023.

La greffière,

M-A. Barthélémy

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