Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2104492

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 30 août 2021, M. A C, représenté par Me Brunel, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération DEL21047 du 8 juillet 2021 portant approbation du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de La Boissière ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe la parcelle cadastrée section B numéro 170 en zone naturelle ;

3°) en tout état de cause, à titre principal, de condamner la commune de La Boissière au versement de la somme de 55 150 euros sur le fondement de la responsabilité pour illégalité fautive ; à titre subsidiaire, de la condamner au versement de la somme de 247 000 euros sur le fondement de la responsabilité sans faute ;

4°) de mettre à la charge de la commune de La Boissière la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

Sur l'illégalité de la délibération d'approbation du plan local d'urbanisme :

- la délibération est entachée d'un vice de procédure compte tenu des irrégularités relevées dans la phase de concertation ;

- la procédure est également irrégulière s'agissant des avis, en l'absence de précisions et justifications sur les consultations effectives et les réponses reçues ;

- il y a incohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme et son règlement ;

- le classement de sa parcelle en zone N est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

Sur les demandes indemnitaires :

- en cas d'annulation totale ou partielle de la délibération, la responsabilité pour illégalité fautive de la commune sera engagée ; en gelant toute possibilité antérieurement envisagée de céder le terrain ou d'y construire, la délibération lui a causé un préjudice global de 55 150 euros, comprenant les frais engagés pour établir la valeur vénale du terrain, le risque de dévaluation de celui-ci et son préjudice moral ;

- à défaut il sera fait droit à sa demande d'indemnisation sur le fondement de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme, dès lors que le classement de sa parcelle en zone N constitue une charge qui pèse spécialement sur lui, entraînant un préjudice qu'il évalue à 247 000 euros correspondant à la dévaluation subie par son bien.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 mars 2022, la commune de La Boissière, représentée par la SCP CGCB et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Couégnat, rapporteure,

- les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public,

- les observations de Me Bellotti, substituant Me Brunel, représentant M. C, et celles de Me Gilliocq, représentant la commune de La Boissière.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 2 avril 2015, le conseil municipal de la commune de La Boissière a prescrit la mise en révision de son plan d'occupation des sols pour le transformer en plan local d'urbanisme et a défini les modalités de la concertation. Par des délibérations des 7 juillet 2016 et 27 septembre 2018, le conseil municipal a complété les objectifs poursuivis et relancé la concertation. Par une délibération du 19 décembre 2019, le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation préalable et a arrêté le projet de plan local d'urbanisme. A l'issue de l'enquête publique qui s'est déroulée du 5 octobre 2020 au 6 novembre 2020, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable. Enfin, par une délibération du 8 juillet 2021, le conseil municipal a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. Par la présente requête, M. C demande au tribunal l'annulation pour excès de pouvoir de cette délibération, dans son intégralité ou en tant seulement qu'elle classe sa parcelle cadastrée section B numéro 170 en zone naturelle, et, la condamnation de la commune à réparer les préjudices subis, sur le terrain de sa responsabilité pour faute, à défaut de sa responsabilité sans faute.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la concertation :

2. Il résulte de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Ainsi que le prévoit l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent en revanche invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.

3. Toutefois le vice affectant la procédure de concertation n'est de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du projet de plan local d'urbanisme que s'il a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s'il a privé le public d'une garantie.

4. Il ressort de la délibération du 2 avril 2015, fixant les modalités de la concertation, que celle-ci prévoyait, au titre des " moyens d'information à utiliser " : un affichage de la délibération pendant toute la durée des études nécessaires, un article spécial dans la presse locale, des articles dans le bulletin municipal, une réunion avec les associations et les groupes économiques, une réunion publique avec la population, une exposition publique avant que le plan local d'urbanisme ne soit arrêté, un dossier disponible en mairie et au titre des " moyens offerts au public pour s'exprimer et engager le débat " : un registre destiné aux observations de toute personne intéressée, mis tout au long de la procédure à la disposition du public en mairie, aux heures et jours habituels d'ouverture, la possibilité d'écrire au maire, des permanences tenues en mairie par le maire, l'adjoint délégué à l'urbanisme ou des techniciens dans la période de un mois précédent l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme par le conseil municipal et l'organisation de réunions publiques.

5. En se bornant à exprimer des doutes sur le respect de trois modalités prévues, l'affichage de la délibération du 2 avril 2015 pendant toute la durée des études nécessaires, la publication d'un article spécial dans la presse et la tenue à disposition du public d'un dossier hors exposition ou réunions publiques, M. C, qui n'allègue pas avoir tenté sans succès d'obtenir des éléments auprès de la commune et n'a pas répliqué à la défense qui produit un important dossier de justificatifs relatifs à la concertation, n'assortit pas cette branche du moyen de précisions suffisantes pour permettre au tribunal d'en apprécier le bien-fondé.

6. Il ressort des pièces du dossier que cinq permanences ont été tenues en mairie entre le 28 août et le 25 septembre 2019, avant l'arrêt du projet de plan local d'urbanisme le 19 décembre 2019. Ces réunions ont été tenues par M. B, en sa qualité d'adjoint au maire délégué à l'urbanisme. L'adjoint délégué à l'urbanisme étant l'une des personnes prévues par la délibération définissant les modalités de la concertation pour tenir les permanences, le requérant ne peut utilement alléguer de la nécessité de vérifier que celui-ci avait les compétences requises. Si le délai d'un mois prévu entre la fin de ces permanences et l'arrêt du projet n'a pas été respecté, il n'est pas établi, ni même allégué, alors que la commune évoque des problèmes d'impression des documents du plan local d'urbanisme, que ce décalage de deux mois dans l'arrêt du projet aurait eu une incidence sur le sens de la décision ni qu'il aurait privé les intéressés d'une garantie.

7. Enfin il n'est pas contesté que la réunion spécifique prévue " avec les associations et les groupes économiques " n'a pas été organisée. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du rapport du commissaire enquêteur, que les trois réunions publiques, auxquelles la commune soutient sans être contredite avoir convié les associations, ont été largement suivies et qu'une réunion spécifique a été organisée avec les agriculteurs auxquels un questionnaire avait été adressé. Dans ces conditions, l'absence d'organisation de cette réunion n'a pas eu d'incidence sur le sens de la décision et n'a pas privé les intéressés d'une garantie.

8. Il résulte des éléments développés aux points 2 à 7 du présent jugement que le moyen tiré du vice de procédure s'agissant de la procédure de concertation doit être écarté.

En ce qui concerne la consultation des personnes publiques associées :

9. La commune de La Boissière a produit, à l'appui de son mémoire en défense la copie des différents courriers recommandés du 11 février 2020, par lesquels elle a transmis aux personnes publiques associées, et notamment à la région Occitanie, son projet de plan local d'urbanisme. Le moyen invoqué par le requérant et tiré de l'illégalité de la procédure de consultation, qui n'était assorti d'aucune précision utile et qui n'a pas été complété à la suite de la communication de ce mémoire en défense, ne peut dès lors qu'être écarté.

En ce qui concerne la cohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables et le règlement :

10. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". L'article L. 151-9 du même code prévoit que " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ".

11. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement, le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

12. Le requérant soutient que le classement en zone naturelle de plusieurs parcelles, dans les secteurs " Mas d'Alhen ", " Mas d'Agrès " et " Centre village ", dont celle cadastrée section B numéro 170 lui appartenant, n'est pas cohérent avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables dont l'axe 1 est de " limiter et densifier l'urbanisation existante ", traduit dans ses orientations 1.1 et 1.2, alors que l'axe 4 prévoit la nécessité de " limiter la consommation d'espaces naturels et agricoles ".

13. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables comporte en son axe 1 " limiter et densifier l'urbanisation existante ", une orientation 1.1 de " densification des entités urbaines identifiées au travers de transformations, à la suite de divisions parcellaires et de l'urbanisation des dents creuses ", les entités urbaines identifiées comprenant notamment le centre village, le Mas d'Alhen et le Mas d'Agrès évoqués par le requérant. Au titre de l'orientation 1.2, il est précisé que le potentiel constructible à l'intérieur des tâches urbaines répondant pratiquement aux objectifs démographiques, les extensions resteront marginales. Le projet d'aménagement et de développement durables rappelle que le besoin réel est de 98 logements. Par ailleurs l'orientation 3.2 de l'axe 3 prévoit la " limitation du développement de l'urbanisation afin de ne pas consommer de nouvelles terres agricoles ou naturelles et ne pas impacter le paysage " et l'axe 4 de " limiter la consommation d'espaces naturels et agricoles ".

14. Le projet d'aménagement et de développement durables ne définit pas la notion de " dent creuse " et ne comporte qu'un schéma de synthèse global de ses orientations, qui n'identifie pas les parcelles. Toutefois, le diagnostic territorial annexé au plan local d'urbanisme, dont les objectifs de production de logement sont repris par le projet d'aménagement et de développement durables, identifie précisément pour chacune des " entités urbaines identifiées " évoquées au point précédent, à la fois les dents creuses et les parcelles sur lesquelles existent des possibilités de densifications. Aucune des parcelles visées par le requérant dans les secteurs du Mas D'Alhen, du Mas d'Agrès et du Centre village, qui sont situées à l'extérieur des tâches urbaines existantes, n'y est identifiée comme une dent creuse. Il ressort en outre de la photographie aérienne produite par le requérant et des autres pièces du dossier que sa parcelle cadastrée section B n°170 est à l'état naturel, rattachée à un vaste espace naturel et que si elle se situe en limite de l'urbanisation existante, elle ne constitue pas une dent creuse. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'ensemble des parcelles évoquées par le requérant étaient classées en zone constructible dans le plan d'occupation des sols, avant sa caducité, la parcelle lui appartenant, cadastrée section B n°170, était classée en zone IINA, zone non équipée destinée à l'urbanisation future. Ainsi, à l'échelle du territoire couvert par le plan local d'urbanisme, et même si la limitation de la zone urbaine a, lors de l'enquête publique, suscité des réclamations, il n'y a pas d'incohérence entre le classement en zone naturelle des parcelles listées par le requérant, qui se situent à l'extérieur de l'enveloppe urbanisée, avec les objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables, pris dans leur globalité.

En ce qui concerne le classement de la parcelle B170 en secteur N :

15. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

16. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et photographies produites, que la parcelle cadastrée section B n° 170 d'une superficie de 2 990 m² est à l'état naturel et en partie boisée, et qu'elle est située au-delà des limites de l'enveloppe urbaine existante, laquelle se caractérise en outre, à cette limite nord du village, par des grandes parcelles de faible densité. Ainsi qu'il l'a été dit aux points 13 et 14, les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu à la fois limiter et densifier l'urbanisation existante et limiter la consommation d'espaces naturels et agricoles. Il ressort également des pièces du dossier que dans la cartographie de la trame verte et bleue, la parcelle est identifiée en zone de garrigues et de maquis. En outre, et alors qu'ainsi qu'il a été dit au point 14, la parcelle du requérant n'était pas classée en zone urbaine mais en zone naturelle à urbaniser (IINA) au plan d'occupation des sols de la commune jusqu'à sa caducité et il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle puisse être regardée, au sens du règlement national d'urbanisme redevenu applicable, comme située dans les parties actuellement urbanisées de la commune. Par suite, les auteurs du plan local d'urbanisme, qui ne sont en tout état de cause pas liés par les modalités existantes d'utilisation des sols, n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant la parcelle B 170 en zone naturelle.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. C tendant à l'annulation, totale ou partielle, de la délibération du 8 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de La Boissière a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

18. En l'absence d'illégalité fautive, les conclusions de M. C tendant à ce que soit reconnue la responsabilité pour faute de la commune et que celle-ci soit condamnée à lui verser une somme de 55 150 euros en réparation des préjudices subis doivent être rejetées.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

19. Aux termes de l'article L. 105-1 du code de l'urbanisme : " N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d'accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d'urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu. ". Ces dispositions instituent un régime spécial d'indemnisation exclusif de l'application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute de l'administration pour rupture de l'égalité devant les charges publiques. Elles ne font toutefois pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d'une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l'ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi.

20. Il résulte de l'instruction que M. C, qui n'a jamais obtenu, ni même sollicité de permis de construire sur la parcelle B 170, ne peut se prévaloir d'aucun droit acquis. A supposer même que le classement de sa parcelle par le plan local d'urbanisme approuvé le 8 juillet 2021 ait modifié sa constructibilité, régie depuis le 27 mars 2017 par le règlement national d'urbanisme, ce classement n'a, par lui-même, entraîné aucune modification à l'état antérieur des lieux. Dans la mesure où les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu à la fois limiter et densifier l'urbanisation existante et limiter la consommation d'espaces naturels et agricoles, plusieurs parcelles situées à la lisière de l'urbanisation existante, ainsi que le soutient d'ailleurs le requérant, sont dans la même situation que sa parcelle. Ainsi et en tout état de cause, la charge supportée ne saurait être regardée comme spéciale ni exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi.

21. Sans qu'il soit besoin d'examiner les préjudices invoqués, les conclusions indemnitaires fondées sur la responsabilité sans faute de la commune doivent dès lors être rejetées.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par M. C doivent également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Boissière, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. C, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de La Boissière au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de La Boissière au titre de l'article L. 761- 1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de La Boissière.

Délibéré après l'audience du 14 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Denis Besle, président,

Mme Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024.

La rapporteure

M. Couégnat Le président,

D. Besle

La greffière,

M. D

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 28 mars 2024.

La greffière,

M. D.