Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2204774

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 septembre et 21 novembre 2022, 19 septembre et 13 décembre 2023, Mme A C, représentée par Me Bezaud, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 6 septembre 2022 par laquelle la directrice de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) de Chalabre a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle à compter de cette date ;

2°) de mettre à la charge de l'Ehpad de Chalabre la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision prononçant son licenciement repose sur une enquête et un rapport partiaux ;

- elle n'a pas pu accéder à des pièces essentielles permettant d'assurer sa défense sur certains points ;

- la procédure menée devant la CAPD est irrégulière en l'absence d'un secrétaire adjoint désigné parmi les représentants du personnel et en l'absence de signature de la secrétaire de séance ; elle n'a pas eu connaissance de l'avis motivé de la CAPD ;

- l'établissement a commis un détournement de procédure, l'essentiel des griefs correspond à des fautes disciplinaires supposées et non à une insuffisance professionnelle ;

- à titre subsidiaire, la décision repose sur des faits matériellement inexacts et l'insuffisance professionnelle n'est pas établie.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 avril et 23 novembre 2023, l'EHPAD de Chalabre, représenté par Me Bonnet, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à la condamnation de Mme C aux entiers dépens de l'instance ;

3°) à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un courrier du 11 mars 2024, les parties ont été informées qu'en application de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, le tribunal était susceptible, en cas d'annulation de la décision attaquée, d'enjoindre d'office à l'Ehpad de Chalabre de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, d'une part à la réintégration juridique rétroactive de Mme C à compter de la date de son licenciement, et d'autre part à sa réintégration effective dans l'emploi qu'elle occupait avant son éviction illégale ou dans un emploi équivalent à celui-ci.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 ;

- le décret n° 2012-1466 du 26 décembre 2012 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Viallet, rapporteure ;

- les conclusions de Mme Villemejeanne, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Bezaud représentant Mme C et de Me Lucquet représentant l'Ehpad de Chalabre.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C a intégré en 2012 l'Ehpad de Chalabre en tant qu'infirmière diplômée d'Etat avant d'être titularisée le 1er juillet 2020 sur le grade de cadre de santé. Par une décision du 25 février 2022 notifiée en main propre le 28 février suivant, la directrice de l'Ehpad de Chalabre a prononcé à titre conservatoire la suspension de Mme C pour une durée maximale de quatre mois. Par une décision du 6 septembre 2022 dont Mme C demande l'annulation, la directrice de l'établissement a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle.

Sur les conclusions en annulation :

2. Aux termes de l'article 88 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière alors applicable : " () Le fonctionnaire qui fait preuve d'insuffisance professionnelle peut () être licencié. () ". Le licenciement pour insuffisance professionnelle d'un fonctionnaire ne peut être fondé que sur des éléments manifestant son inaptitude à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé ou correspondant à son grade et non sur une carence ponctuelle dans l'exercice de ces fonctions. Toutefois, une telle mesure ne saurait être subordonnée à ce que l'insuffisance professionnelle ait été constatée à plusieurs reprises au cours de la carrière de l'agent ni qu'elle ait persisté après qu'il ait été invité à remédier aux insuffisances constatées. Par suite, une évaluation portant sur la manière dont l'agent a exercé ses fonctions durant une période suffisante et révélant son inaptitude à un exercice normal de ses fonctions est de nature à justifier légalement son licenciement.

3. Aux termes de l'article 3 du décret du 26 décembre 2012 portant statut particulier du corps des cadres de santé paramédicaux de la fonction publique hospitalière : " Les fonctionnaires du grade de cadre de santé paramédical exercent : 1° Des fonctions correspondant à leur qualification et consistant à encadrer des équipes dans les pôles d'activité clinique et médico-technique des établissements et leurs structures internes ; 2° Des missions communes à plusieurs structures internes de pôles d'activité clinique ou pôles d'activité médico-technique ou de chargé de projet au sein de l'établissement ; 3° Des fonctions d'encadrement correspondant à leur qualification, dans les instituts de formation et écoles relevant d'établissements publics de santé qui préparent aux différentes branches des professions infirmières, de rééducation et médico-techniques. Dans ce cas, ils prennent part en qualité de formateur à l'enseignement théorique et pratique et à la formation des élèves et étudiants. Ils prennent part, le cas échéant, aux jurys constitués dans le cadre du fonctionnement des instituts ou écoles ; 4° Le cas échéant, des fonctions de collaborateur de chef de pôle, prévues au huitième alinéa de l'article L. 6146-1 du code de la santé publique, lorsque celles-ci ne peuvent être assurées par un cadre supérieur de santé paramédical. ".

4. Pour fonder la décision de licenciement en litige, la directrice de l'Ehpad de Chalabre a retenu que, pendant toute la durée de l'exercice de ses fonctions, Mme C n'a pas su exécuter un nombre important de ses missions, a démontré son inaptitude et son manque de rigueur dans l'exécution des tâches réalisées, en particulier dans l'organisation des plannings, a dépassé ses fonctions en ordonnant à des agents de réaliser certains actes, notamment l'injection de médicaments sans prescription médicale, et a entretenu des difficultés relationnelles avec ses collègues et des familles de résidents, révélant son incapacité managériale et une incompréhension de son rôle de cadre de santé.

5. Il ressort des pièces du dossier que Mme C, recrutée en 2012 en qualité d'infirmière à l'Ephad de Chalabre et dont les qualités professionnelles étaient reconnues par la direction, a été encouragée et accompagnée par sa hiérarchie vers le concours d'entrée en institut de formation des cadres de santé, qu'elle a intégré en septembre 2018. Nommée stagiaire le 1er juillet 2019, Mme C n'a pas fait l'objet d'une notation au titre de l'année 2019, mais d'une appréciation littérale de sa hiérarchie au mois d'octobre 2019 la félicitant pour ses débuts prometteurs au cours desquels elle montre à voir son courage et ses solides acquis. Par ailleurs, lors de son évaluation du 8 janvier 2020, elle a obtenu une note majorée de 0,50 points et des éléments d'appréciations notés entre " bon " et " très bon ", l'appréciation littérale lui renouvelant toute la confiance de sa hiérarchie, et soulignant des progrès dans son positionnement, une marge de progression dans l'analyse des situations et en terme de méthode, une bonne volonté générale pouvant toutefois l'amener à se disperser et une invitation à se concentrer sur les priorités et à mener les actions jusqu'à leur terme. Mme C a été titularisée sur le grade de cadre de santé le 1er juillet 2020, et a obtenu une surprime de 155 euros au titre de l'année 2021, par courrier reçu de sa directrice le 3 mars 2022, soit quelques jours après sa suspension à titre conservatoire du 28 février 2022, indiquant " en reconnaissance de votre valeur professionnelle, votre assiduité et votre investissement à votre poste tout au long de l'année 2021, () Merci à vous ".

6. D'une part, il est reproché à Mme C une inexécution d'un nombre important de ses missions, portée à sa connaissance par un mail de la direction le 2 novembre 2021, l'invitant à réfléchir à des axes d'amélioration en termes de gestion et d'organisation des plannings, de relationnel avec les familles - professionnel mais parfois perçu comme un manque d'empathie- et en termes de méthodologie et de positionnement en tant que cadre. Par un courrier électronique adressé le 9 février 2022 à Mme C, la direction formalise un compte-rendu de réunion du 7 février 2022, retraçant des situations insatisfaisantes pouvant préjudicier aux personnes et à la structure telles que l'absence de rappel vaccinal pour quatre résidents de plus de 65 ans à compter du 15 décembre 2021, la non prise en charge des problèmes dentaires des résidents, la non-réalisation des fiches d'activité par poste de travail et le non traitement des curriculum vitae reçus. La direction souligne que Mme C ne reconnaît pas les difficultés, est en perte de moyen et de bon sens. Le rapport présenté à la commission administrative paritaire départementale (CAPD) retranscrit également l'attestation d'une technicienne supérieure du 17 mars 2022 selon laquelle elle aurait fait part à la directrice au cours de l'année 2021 de sa lassitude quant aux suppléances régulières assurées auprès de Mme C, et évoquant, sans toutefois le prouver, que durant la crise Covid en 2021, Mme C ne réalisait pas les commandes de matériel de protection (gants, gel hydro alcoolique), ne comptabilisait pas les stocks, ne prenait pas en charge les changes complets, ne donnait pas les bons de commande à l'agent d'entretien et ne mettait pas à jours plusieurs suivis demandés par la direction. Enfin, il a été reproché à l'intéressée le 19 mai 2021 de ne pas avoir répondu à une école demandant un stage pour ses élèves, le 2 juin 2021 et le 16 février 2022, de ne pas voir répondu à une famille de résidents, et d'avoir quitté son service le 1er février 2022 sans en informer la direction ni laisser aucune consigne, ce alors qu'un dépistage massif de cas covid avaient été réalisé le jour même sur 81 résidents, 44 se révélant positifs à réception des résultats après le départ de Mme C. Toutefois, il résulte de ce qui précède, et alors que la requérante apporte des explications de nature à nuancer ou à invalider la teneur des griefs d'inaptitude à l'exercice normal de ses fonctions formulés à son encontre, qu'en tout état de cause ces éléments portent sur la manière dont elle a exercé ses fonctions durant une période de neuf mois tout au plus précédant sa mesure de suspension, de sorte qu'ils ne sauraient être regardés comme ayant porté sur une période suffisante, et ne sont pas, par suite, de nature à justifier légalement son licenciement pour insuffisance professionnelle.

7. D'autre part, il est reproché à Mme C un manque de rigueur dans l'exécution de ses tâches, induisant une prise en charge par la directrice de certaines missions telles que l'enregistrement des dossiers d'admission sur l'application Viatrajectoires, le recrutement d'une psychologue à temps plein et l'absence de projet confié à Mme C, ce que l'intéressée conteste en affirmant ne pas avoir bénéficié des droits sur l'application durant un an et avoir géré seule les admissions en 2019 et début 2020, avoir participé à deux appels à projet qui ont atteint leurs objectifs, le recrutement d'une psychologue étant une activité inhérente à la structure. Aussi, et surtout, il est reproché à Mme C une gestion insuffisante et inadaptée des plannings, source de difficultés et de plaintes récurrentes des agents, en dépit d'un nombre " très important de rappels ". En outre, la direction souligne que Mme C réalisait de nombreux changements de planning sans informer les agents concernés, et ne respectait pas les règles d'organisation en terme de nombre d'agents appropriés, de répartition des jours de travail et de repos cohérente et rationnelle ou de retrait d'un horaire coupé, ce alors qu'elle disposait d'une trame théorique pour chaque ligne d'agent, induisant notamment 1700 heures dues par l'établissement sur l'ensemble de l'équipe soignante fin 2021. Ces points sont contestés par l'intéressée qui allègue que la directrice a signé les compteurs d'heures annuel des agents à l'équilibre au 31 décembre 2021, qu'elle respectait les règles de planning et informait les agents de tout changement. La direction affirme enfin que Mme C n'a jamais su progresser dans l'exercice de ses fonctions et n'a pas compris l'étendue de ses missions, en dépit de l'échange du 2 novembre 2021 et des constats de ses collaborateurs notamment quant à l'état des stocks, à la non mise à jour de tableaux des vaccinations et au non-respect des règles de conservation de la température et de la traçabilité de vaccins le 16 septembre 2021, ce que dément Mme C. Il résulte de ce qui précède et il ne ressort pas des pièces du dossier, que ces carences, à les supposer établies, ont été appréciées sur une période suffisamment longue. En effet, si l'entretien professionnel de l'année 2020 majorant sa notation souligne des marges de progrès en terme d'analyse des situations, de méthode et d'organisation, la valeur professionnelle et l'investissement de Mme C n'ont pas été formellement remis en cause par sa hiérarchie, avant l'entretien du 2 novembre 2021, en contradiction d'ailleurs avec le courrier reçu le 3 mars 2022 lui attribuant une surprime en reconnaissance de son travail sur l'année 2021. Dans ces conditions, ces éléments portant sur la manière dont elle a exercé ses fonctions ne sont pas de nature à justifier légalement son licenciement pour insuffisance professionnelle.

8. Ensuite, si la direction de l'Ehpad fait grief à Mme C d'avoir durant la période Covid réalisé des tests antigéniques sur trois agents en méconnaissance de la consigne d'abandonner les tests systématiques venant d'être donnée, il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme C soit allée à l'encontre d'une interdiction de nature à révéler une quelconque inaptitude professionnelle aux fonctions de cadre de santé, ce dans le contexte très particulier de gestion d'une équipe au sein d'un Ehpad durant la période de crise sanitaire. Surtout, il est fait grief à la requérante d'avoir, le 4 janvier et le 9 février 2022, incité des agents placés sous ses ordres à administrer des injections intramusculaires sans prescription médicale à deux agents de l'Ehpad, en particulier du primpéran, du spasfon et un anti-inflammatoire, en contradiction avec les attendus du grade d'infirmière cadre de santé, qui se doit d'empêcher de tels actes et surtout, ne pas en être à l'origine. Toutefois, si le premier témoignage de Mme E du 24 février 2022 concernant l'incitation à réaliser une première injection sur Mme B le 4 janvier 2022 n'est pas efficacement contredit, l'incitation à réaliser une injection sur Mme D le 9 février 2022 est formellement démentie par cette dernière dans son témoignage du 24 juin 2022. Dans ces conditions, les griefs retenus à l'encontre de Mme C ne sont que partiellement établis. En outre, et alors que l'événement du 4 janvier 2022 serait susceptible de recevoir une qualification disciplinaire, cette carence dans la manière d'exercer ses fonctions, en dépit de sa gravité, présente un caractère ponctuel et isolé qui n'est pas de nature à fonder légalement la décision de licenciement pour insuffisance professionnelle.

9. Enfin, la direction de l'Ehpad fait état de difficultés relationnelles de Mme C avec ses collaborateurs et les familles de résidents qui traduiraient une incompréhension de son positionnement en tant que cadre de santé. S'agissant du relationnel avec les familles, l'allégation selon laquelle son attitude serait autoritaire et parfois en manque d'empathie ne repose sur aucun fait concret et daté, de sorte qu'elle ne peut être regardée comme établie. S'agissant du relationnel avec les agents placés sous sa responsabilité, si les pièces du dossier révèlent que Mme C a pu employer à quelques reprises un ton directif, autoritaire ou excédé, ses pratiques managériales n'étant pas partagées par tous et générant pour certains agents des tensions voire des craintes, les faits relatés, placés dans leur contexte, ne peuvent être regardés comme traduisant une insuffisance professionnelle au regard des compétentes attendues d'une cadre de santé assurant l'encadrement direct de quarante personnes, et ne sont par suite pas de nature à fonder légalement la décision de licenciement pour insuffisance professionnelle.

10. Il résulte de ce qui précède que dans ces conditions, et alors que la CAPD dans sa séance du 12 juillet 2022 a émis un avis défavorable (2 votes pour, 4 votes contre) au licenciement pour insuffisance professionnelle de Mme C au motif que la matérialité des faits n'est pas pleinement rapportée, la requérante est fondée à soutenir que la directrice de l'Ehpad de Chalabre s'est fondée sur des faits pour partie matériellement inexacts ou n'étant pas de nature à justifier légalement une décision de licenciement pour insuffisance professionnelle, et a entaché par suite sa décision d'une erreur d'appréciation.

11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la décision du 6 septembre 2022 par laquelle la directrice de l'Ehpad de Chalabre a décidé de licencier Mme C pour insuffisance professionnelle doit être annulée.

Sur l'injonction :

12. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".

13. En réponse à l'information transmise par le tribunal sur la possibilité de mettre en œuvre l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, l'Ehpad de Chalabre n'a fait valoir aucun motif de droit ou aucune circonstance de fait qui s'opposerait à la réintégration de Mme C sur son poste. L'exécution du présent jugement implique par conséquent, d'une part, la réintégration juridique rétroactive de l'intéressée à compter de la date de son licenciement, laquelle emporte la reconstitution des droits sociaux et, notamment, des droits à pension de retraite et, d'autre part, sa réintégration effective, à compter de la notification du présent jugement, dans l'emploi qu'elle occupait avant son éviction illégale ou dans un emploi équivalent à celui-ci. Il y a lieu d'enjoindre à l'Ehpad de procéder à cette réintégration effective dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

14. Aucun dépens n'ayant été exposé au cours de l'instance, les conclusions de l'Ehpad de Chalabre présentées à ce titre ne peuvent qu'être rejetées.

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme C, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'Ehpad de Chalabre demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Ehpad de Chalabre une somme de 1 500 euros à verser à M. C au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE:

Article 1er : La décision de la directrice de l'Ehpad de Chalabre du 6 septembre 2022 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la directrice de l'Ehpad de Chalabre de procéder, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, à la réintégration juridique rétroactive de Mme C à compter de la date de son licenciement, laquelle emporte la reconstitution des droits sociaux et, notamment, des droits à pension de retraite et, d'autre part, à sa réintégration effective, à compter de la notification du présent jugement, dans l'emploi qu'elle occupait avant son éviction illégale ou dans un emploi équivalent à celui-ci.

Article 3 : L'Ehpad de Chalabre versera à Mme C une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4: Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5: Le présent jugement sera notifié à Mme A C et à l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes de Chalabre.

Délibéré après l'audience du 18 mars 2024 à laquelle siégeaient :

M. Rabaté, président,

Mme Pater, première conseillère,

Mme Viallet, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2024.

La rapporteure,

ML. VialletLe président,

V. Rabaté

Le greffier,

F. Balicki

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 3 avril 2024.

Le greffier,

F. Balickifb