Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2302801

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance de renvoi en date du 12 mai 2023, le président du tribunal administratif de Toulouse a transmis au tribunal administratif de Montpellier la requête présentée par la SCEA Château de Saint-Louis.

Par cette requête et un mémoire, enregistrés le 20 mars 2020 et le 2 mai 2023, la SCEA Château de Saint-Louis, représentée par Me Ledesert, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision de la directrice générale de l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer (Franceagrimer) prise le 17 septembre 2019 portant titre de recettes d'un montant de 192 211,34 euros, correspondant au reversement d'une partie de l'aide aux investissements vitivinicoles, ensemble les décisions du 20 janvier 2020 et du 24 février 2020 qui ont implicitement, puis expressément, rejeté son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de Franceagrimer une somme de 3 000 euros au titre des frais du litige.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable et n'est notamment pas tardive car la lettre du 20 novembre 2019 adressée dans les délais de recours contentieux, bien que succincte, constituait un recours gracieux ayant eu pour effet d'interrompre les délais de recours ;

- elle a bien qualité et intérêt pour agir malgré les erreurs de plume qui entachent la requête initiale quant à l'identification de la société requérante ;

- le directeur de Franceagrimer était incompétent, au regard du droit national et communautaire applicable, pour édicter une condition nouvelle relative à l'éligibilité des demandes d'aides ;

- l'appréciation de la notion de commencement de travaux est entachée d'une erreur de droit, méconnaît le principe de la liberté du commerce et de l'industrie et le principe de sécurité juridique ;

- la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de la nécessité des travaux entrepris et des délais contraints auxquels elle était soumise :

- la décision, qui constitue une sanction, est disproportionnée alors que quelques jours séparent la date de signature du contrat " clé en main " de la date d'autorisation de commencement des travaux.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 13 mars 2023 et le 18 août 2023, l'établissement FranceAgriMer conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable car la société désignée dans la requête introductive d'instance n'a ni qualité ni intérêt pour agir ;

- la requête est tardive car le courrier du 20 novembre 2019, dénué de moyens de droit, ne constitue pas un recours gracieux et l'absence de recours administratif dans les délais contentieux ne permet pas la prorogation de ce délai ;

- les moyens soulevés par la SCEA Château de Saint-Louis ne sont pas fondés alors que la matérialité des manquements n'est pas contestée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil de l'Union européenne du 29 avril 2008 ;

- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 ;

- le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 ;

- la décision FILITL/SEM/D 2013-76 du 4 décembre 2013 du directeur général de FranceAgriMer ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lesimple, première conseillère,

- les conclusions de M. Lauranson, rapporteur public ;

- et les observations de Me Ledesert, représentant la SCEA Château Saint Louis.

Une note en délibéré, présentée par la SCEA Château Saint Louis, représentée par Me Ledesert, a été enregistrée le 8 mars 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Le 8 janvier 2014, la société civile d'exploitation agricole (SCEA) Château Saint-Louis, exploitante d'un domaine viticole, a déposé une demande d'aide pour l'acquisition de nouveaux équipements de vinification, la création de deux bâtiments de production neufs et la rénovation d'un bâtiment de production auprès de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) notamment chargé de la mise en œuvre du programme adopté par la France en application de l'article 7 du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil de l'Union européenne du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole auquel a succédé le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles. En application de l'article 5 de la décision du directeur général de FranceAgriMer FILITL/SEMD 2013-76 du 4 décembre 2013, qui précise les modalités d'examen des demandes d'aide, FranceAgriMer, par un courrier du 29 janvier 2014, a accusé réception de la demande de la société et autorisé celle-ci à commencer les travaux à compter du 8 janvier 2014. L'aide de 369 392,95 euros accordée, correspondant à un montant de dépenses éligibles plafonné à 1 028 697,71 euros, a été intégralement versée au cours de l'année 2016. Toutefois, à la suite d'un contrôle réalisé en 2017 ayant conduit à une phase d'échanges contradictoires, FranceAgriMer a notifié, le 23 octobre 2019, un titre de recettes d'un montant de 192 211,34 euros correspondant au reversement d'une partie de l'aide initialement accordée. Par courrier du 20 novembre 2029, complété par un courrier du 3 février 2020, la SCEA Château de Saint-Louis a contesté cette décision. Par la présente requête, la SCEA Château de Saint Louis demande l'annulation du titre de recettes émis le 17 septembre 2019 ainsi que l'annulation des décisions implicite et expresse, du 20 janvier 2020 et du 24 février 2020 par lesquelles FranceAgriMer a rejeté son recours gracieux.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, si les informations données en première page de la requête introductive d'instance n'identifiaient pas la requérante comme étant la SCEA Château de Saint Louis mais une autre société dont l'appellation est proche, avec un siège social et un numéro de Siret différents, il s'agit d'une simple matérielle qui a été régularisée dans les mémoires complémentaires adressés à la juridiction. Alors que les pièces de la requête permettaient d'identifier tant la décision en litige que l'identité réelle de la société requérante, les fins de non-recevoir tirées d'un défaut de qualité et d'intérêt à agir de la société au nom de laquelle le recours fut formellement introduit en premier lieu, ne permettent pas de conclure que la requête de la SCEA Château Saint Louis serait irrecevable.

3. En second lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". L'article R. 421-5 du même code prévoit que : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ". Aux termes de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai ".

4. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée du 17 septembre 2019 a été notifiée le 23 octobre 2019 et, par un courrier du 20 novembre 2019, la SCEA Château de Saint-Louis, a informé FranceAgriMer de sa décision de contester le titre émis à son encontre et de l'envoi prochain d'un courrier de son avocat étayant, sur le fond, sa protestation. Ce courrier, daté du 3 février 2020, a ensuite donné lieu à une décision expresse de FranceAgriMer, le 24 février 2020, confirmant la décision initialement prise.

5. Bien que le courrier du 20 novembre 2019 adressé par la requérante ne contienne aucun moyen de droit, il faisait clairement état d'une contestation de la décision prise par FranceAgriMer le 17 septembre 2019 et il constituait, dès lors, un recours gracieux prorogeant le délai de recours contentieux. Si FranceAgriMer n'avait pas l'obligation d'attendre les éléments complémentaires annoncés dans ce courrier avant de répondre au recours administratif ainsi introduit, la naissance d'une décision implicite de rejet, deux mois après la réception du recours gracieux de la SCEA Château Saint Louis, soit au plus tôt le 20 janvier 2020, n'a pas pour effet de rendre tardive sa requête, introduite le 20 mars 2020.

6. Il résulte donc de ce qui précède que le courrier du 20 novembre 2019, dont il n'est pas contesté qu'il a été réceptionné dans le délai de deux mois suivant la notification, le 23 octobre 2019, de la décision en litige, a bien eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux ouvert à la requérante de sorte que la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête enregistrée le 20 mars 2020 doit être écartée.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 17 septembre 2019 :

7. D'une part, aux termes de la section 6, article 17, du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole, en ce qui concerne les programmes d'aide, les échanges avec les pays tiers, le potentiel de production et les contrôles dans le secteur vitivinicole : " Les investissements bénéficiant d'un soutien respectent les normes communautaires applicables à l'investissement concerné. Sont admissibles les dépenses relatives : a) à la construction, à l'acquisition, y compris par voie de crédit-bail, et à la rénovation de biens immeubles ; b) à l'achat ou à la location-vente de matériels et d'équipements neufs () ; c) aux frais généraux liés aux dépenses visées aux points a) et b), à savoir notamment les honoraires d'architectes et rémunérations d'ingénieurs et de consultants, ainsi que les coûts liés aux études de faisabilité (). ". Aux termes de l'article 103 decies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 : " La présente section établit les règles régissant l'octroi de fonds communautaires aux États membres et l'utilisation de ces fonds par les États membres, par l'intermédiaire de programmes d'aide nationaux (ci-après dénommés " programmes d'aide"), afin de financer des mesures d'aide spécifiques visant à soutenir le secteur vitivinicole () " et aux termes de l'article 103 undecies du même règlement : " 1.Les programmes d'aide sont compatibles avec la législation communautaire et cohérents par rapport aux activités, politiques et priorités de la Communauté. 2. Les États membres assument la responsabilité des programmes d'aide et veillent à ce qu'ils soient cohérents sur le plan interne et à ce que leur conception et leur mise en œuvre se fassent avec objectivité en tenant compte de la situation économique des producteurs concerné set de la nécessité d'éviter des différences de traitement injustifiées entre producteur () ".

8. D'autre part, le premier alinéa de l'article R. 621-4 du code rural et de la pêche maritime, alors en vigueur, dispose que FranceAgriMer " peut être agréé comme organisme payeur au sens du règlement (CE) n° 1290 / 2005 du Conseil, par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture et du budget ". Par un arrêté du 30 mars 2010, ces ministres ont agréé FranceAgriMer comme organisme payeur de dépenses financées par les fonds de financement des dépenses agricoles, dont le FEAGA. Enfin, aux termes de l'article R. 621-27 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " () Pour l'exécution des missions d'organisme payeur, le directeur général prend, si nécessaire, les décisions visant à préciser les conditions de gestion et d'attribution des aides instaurées par les règlements communautaires, après avis du conseil spécialisé intéressé ou du conseil d'administration () ".

9. Par ailleurs, aux termes de l'article premier du décret du 25 février 2013 relatif au programme d'aide national au secteur vitivinicole pour les exercices financiers 2014 à 2018 : " Le programme d'aide national au secteur vitivinicole mentionné à l'article 103 decies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 susvisé et rendu applicable dans les conditions prévues à l'article 103 duodecies de ce règlement et à l'article 2 du règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 susvisé pour les exercices financiers 2014 à 2018 est mis en œuvre par l'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer). / A ce titre, sous réserve de l'article 2, le directeur général de l'établissement détermine notamment, après avis du conseil spécialisé intéressé : / 1° Les modalités de demande des aides, les conditions d'éligibilité aux aides, la procédure et les critères de sélection des demandes, le montant des aides attribuables et leurs modalités de paiement ; / 2° Le cas échéant, le taux de réduction applicable aux aides, en fonction du taux de dépassement des crédits communautaires disponibles ; / 3° Les réductions du montant des aides applicables en cas de non-respect du régime d'aide concerné. ". Aux termes du premier alinéa de l'article 2 du même décret : " Pour l'aide à la promotion et l'aide à l'investissement, peuvent seules relever du programme mentionné à l'article 1er les demandes déposées à compter du 16 octobre 2013 ".

10. Enfin, aux termes de l'article 5.2 de la décision du directeur général de FranceAgriMer du 4 décembre 2013, régulièrement publiée au bulletin officiel du ministre de l'agriculture : " La demande doit impérativement bénéficier d'une autorisation de démarrage des travaux dont la date est mentionnée dans l'accusé de réception, avant tout début d'exécution du projet, c'est-à-dire avant le premier acte juridique passé pour la réalisation du projet (soit avant tout devis signé et accepté avec mention de la date d'acceptation, avant tout bon de commande, avant tout paiement même partiel). Les éventuelles études préalables nécessaires à la réalisation de ces travaux (études de sol, d'architectes) ne sont toutefois pas concernées par cette disposition. En cas de démarrage des travaux pour un poste donné, y compris de travaux non éligibles, avant la date autorisée, l'intégralité de la tranche fonctionnelle concernée sera considérée comme non éligible à l'aide () ".

11. Pour déclarer, en application de l'article 5.2 précité de sa décision du 4 décembre 2013, une partie de l'aide à l'investissement accordée à la SCEA Château Saint Louis, non éligible, le directeur de FranceAgriMer a tenu compte d'un contrat " clé en main " conclu le 29 décembre 2013 et portant sur une prestation d'ingénierie, la création de nouveaux bâtiments de production, la rénovation du bâtiment existant et l'électrification d'une cuve viticole. FranceAgriMer a également écarté une facture, acquittée le 27 août 2014, après avoir estimé que celle-ci se rapportait à la même tranche fonctionnelle qu'une facture acquittée le 26 août 2014 mais dont le devis avait été signé le 13 décembre 2013, correspondant à des prestations d'achat et d'installation d'une centrale d'eau glacée.

12. En premier lieu, d'une part, en vertu des dispositions du code rural et de la pêche maritime citées au point 8 de la présente décision, FranceAgriMer avait la qualité d'organisme payeur, au sens du règlement communautaire mentionné par l'article R. 621-4. Son directeur avait, en vertu des dispositions de l'article R. 621-27 du code rural et de la pêche maritime citées ci-dessus, compétence pour fixer la condition litigieuse énoncée au point 10 du présent jugement. Par ailleurs, les dispositions, citées au point 9 du présent jugement, des articles 1er et 2 du décret du 25 février 2013 autorisent expressément le directeur de FranceAgriMer à préciser les conditions et modalités d'attribution des aides aux investissements, lorsque la demande d'aide a été déposée, comme en l'espèce, postérieurement au 16 octobre 2013.

13. D'autre part, le fait que la réglementation communautaire ne prévoit pas de règle relative à l'antériorité de la demande par rapport aux travaux menés ne rend pas la réglementation nationale incompatible au regard de la marge de manœuvre laissée aux Etats membres. Par suite, le moyen tiré de ce que le directeur de FranceAgriMer ne pouvait légalement imposer à l'article 5.2 précité de sa circulaire une nouvelle condition à l'attribution de l'aide sollicitée et aurait par ailleurs méconnu le règlement n° 555/2008 de la commission, ne peut qu'être écarté.

14. En deuxième lieu, alors que la condition tenant à l'absence de commencement préalable des travaux est cohérente avec le principe d'une aide destinée à permettre la réalisation d'investissements, la circonstance que les travaux doivent débutés après la date d'autorisation de commencement des travaux fixée par FranceAgriMer constitue uniquement une condition d'éligibilité à l'aide financière versée, sans empêcher la réalisation de tous travaux, et ne porte pas atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie.

15. Par ailleurs, il résulte des dispositions de l'article 3 et de l'article 5.2 de la décision du directeur général de FranceAgriMer du 4 décembre 2013 que la date d'autorisation de commencement des travaux correspond à celle du dépôt de la demande d'aide. Dans ces conditions, le fait que cette date soit rétroactivement fixée par la décision qui accuse réception de ladite demande ne constitue pas une source d'insécurité juridique au vu des précisions données sur les modalités de sa détermination, qui tendent au demeurant à assouplir les contraintes de délais pesant sur le demandeur.

16. En troisième lieu, la requérante ne conteste pas que la facture du 27 août 2014, écartée par FranceAgriMer, relevait de la même tranche fonctionnelle que des travaux dont l'éligibilité a été écartée du fait de la signature d'un devis préalablement à la date d'autorisation de commencement des travaux. Si la société requérante soutient n'avoir versé aucune somme avant la date d'autorisation de commencement des travaux elle ne l'établit pas et ne conteste pas la signature du devis avant cette date. Dès lors, FranceAgriMer n'a pas fait une inexacte appréciation des faits de l'espèce, ni commis d'erreur de droit en écartant des dépenses éligibles une facture d'un montant de 83 764 euros, impliquant le reversement d'une partie de l'aide à hauteur de 28 309,69 euros.

17. S'agissant du contrat " clé en main ", justifiant la demande de reversement de 163 901,65 euros, il est constant qu'il a été conclu le 29 décembre 2013 et a vraisemblablement donné lieu, lors de sa signature, au versement d'une somme de 80 730 euros, correspondant à 5% du montant des prestations prévues, soit 1 350 012 euros hors taxe. Néanmoins, si ce contrat inclut l'ensemble des travaux de démolition, de terrassements, de constructions et d'aménagements tant extérieur qu'intérieur des nouvelles cuves, il prévoit également une prestation d'ingénierie, qui comprend notamment le dépôt de la demande de permis de construire, le renseignement des dossiers administratifs, y compris ceux relatifs aux autorisations concernant les installations classées pour la protection de l'environnement et ceux relatifs aux subventions, qu'est susceptible de concerner le projet. Dès lors, bien que ce contrat " clé en main " ait pu donner lieu aux versements de sommes dont le montant est défini par rapport à celui estimé des futurs travaux, il comporte un aléa quant à la réalisation effective de ces travaux, lié à l'aboutissement favorable des procédures administratives préalables et, il résulte du planning contractuel, non contesté sur ce point, que jusqu'à la fin du mois de février 2014 et donc, jusqu'à la date d'autorisation de commencement des travaux, fixée au 8 janvier 2014, aucune opération en lien avec la réalisation effective des travaux n'était prévue puisque seules devaient être menées la mise au point du projet et le dépôt du permis de construire. Dans ces conditions, en estimant que ce contrat constituait un acte juridique passé pour la réalisation du projet, sans tenir compte de la réalisation des études préalables nécessaires à la réalisation de ces travaux, qui sont expressément autorisées avant la date d'autorisation de commencement des travaux par l'article 5.2 de la décision du directeur général de FranceAgriMer du 4 décembre 2013 cité au point 10 du présent jugement, FranceAgriMer a fait une inexacte appréciation des faits de l'espèce. Il y a donc lieu d'annuler la décision en tant qu'elle écarte des dépenses éligibles celles en lien avec le contrat " clé en main " et qu'elle prévoit le reversement par la SCEA Château Saint Louis d'une somme de 163 901,65 euros.

18. Enfin, lorsque l'autorité compétente constate la méconnaissance d'une condition à laquelle l'octroi d'une subvention a été subordonnée, il lui appartient, sans préjudice des mesures qui s'imposent en cas de constat d'une irrégularité au regard du droit de l'Union européenne, d'apprécier les conséquences à en tirer, de manière proportionnée eu égard à la teneur de cette méconnaissance, sur la réduction ou le retrait de la subvention en cause.

19. Si la requérante fait valoir que les travaux en litige ont été entrepris dans l'urgence et insiste sur l'incidence économique de la décision en litige, il résulte du présent jugement que le reversement de la somme de 28 309,69 euros correspond à la seule tranche fonctionnelle concernée par l'irrégularité, à hauteur des sommes qui avaient été octroyées. Dans ces conditions, la décision en litige n'apparaît ni disproportionnée ni, en tout état de cause, entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la décision de FranceAgriMer du 17 septembre 2019 valant titre de recettes ainsi que les décisions du 20 janvier 2020 et du 24 février 2020 qui ont implicitement, puis expressément, rejeté le recours gracieux de la requérante, doivent être annulées en tant qu'elles prévoient un reversement de l'aide octroyée supérieur à 28 309,69 euros.

Sur les frais du litige :

21. Sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de FranceAgriMer une somme de 1 500 euros à verser à la SCEA Château Saint Louis au titre des frais exposés par elle en défense et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision de FranceAgriMer du 17 septembre 2019 valant titre de recettes d'un montant de 192 211,34 euros, ainsi que les décisions du 20 janvier 2020 et du 24 février 2020 qui ont implicitement, puis expressément, rejeté le recours gracieux de la requérante, doivent être annulées en tant qu'elles prévoient un reversement de l'aide octroyée supérieur à 28 309,69 euros.

Article 2 : FranceAgriMer versera une somme de 1 500 euros à la SCEA Château Saint Louis sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la SCEA Château de Saint Louis et à l'établissement public national des produits de l'agriculture et de la mer.

Délibéré après l'audience du 7 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Eric Souteyrand, président,

Mme Adrienne Bayada, première conseillère,

Mme Audrey Lesimple, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2024.

La rapporteure,

A. Lesimple Le président,

E. Souteyrand

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 21 mars 2024.

La greffière,

M-A. Barthélémy