Le Tribunal Administratif de Montpellier a été saisi par l'association "Citoyens à mobilité réduite" d'un recours en excès de pouvoir contre le refus implicite du maire de Saint-Mathieu-de-Tréviers de lui communiquer le plan de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics (PAVE). Le tribunal a annulé cette décision de refus, jugeant que le droit d'accès aux documents administratifs, garanti par le code des relations entre le public et l'administration, s'applique même si le document est inexistant, car la demande portait sur un document que la commune avait l'obligation légale de détenir en vertu de la loi du 11 février 2005 et du décret du 21 décembre 2006. En revanche, le tribunal a rejeté comme irrecevables les conclusions de l'association visant à enjoindre à la commune d'élaborer le PAVE, ces injonctions étant présentées à titre principal et non comme accessoires à l'annulation.
Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 17 avril 2024 et 23 décembre 2024, l’association Citoyens à mobilité réduite, représentée par sa présidente, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler la décision implicite du 2 mars 2024 par laquelle le maire de la commune de Saint-Mathieu-de-Tréviers a maintenu son refus de lui communiquer une copie du plan de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics (PAVE) ;
2°) d’enjoindre au maire de Saint-Mathieu-de-Tréviers de se mettre en conformité avec la réglementation en procédant à l’élaboration de son PAVE dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
3°) d’enjoindre au maire de Saint-Mathieu-de-Tréviers de procéder à la communication du PAVE ainsi élaboré dans un délai de 15 jours suivant son adoption par le conseil municipal, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable ;
- elle justifie d’un droit à obtenir la délivrance du document sollicité en vertu de son droit d’accès aux documents administratifs ;
- l’absence de PAVE est entachée d’illégalité dès lors que la commune avait l’obligation de procéder à l’élaboration de ce document en application de l’article 45 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 et l’article 2 du décret n° 2006-1657 du 21 décembre 2006.
Par un mémoire en défense, enregistré le 29 novembre 2024, la commune de Saint-Mathieu-de-Tréviers, représentée par la Me Pion Riccio, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l’association requérante sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête est irrecevable faute de justification de la capacité à ester en justice de la présidente de l’association ;
- le document dont la communication est sollicitée étant inexistant, il n’était pas matériellement possible de le communiquer ;
- les conclusions à fin d’injonction tendant à l’élaboration d’un PAVE sont irrecevables.
Par une lettre du 16 décembre 2025, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’injonction, en tant que ces conclusions sont des injonctions présentées à titre principal.
Des observations au moyen d’ordre public présentées par l’association Citoyens à mobilité réduite ont été enregistrées le 19 décembre 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 ;
- le décret n° 2006-1657 du 21 décembre 2006 ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de justice administrative.
En application de l’article R. 222-13 du code de justice administrative, la présidente du tribunal a désigné M. Goursaud, magistrat désigné, pour statuer sur les litiges visés audit article.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Après avoir entendu au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ;
- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique ;
- les observations de Mme A..., représentant l’association Citoyens à mobilité réduite, et celles de Me Py, représentant la commune de Saint-Mathieu-de-Tréviers.
Considérant ce qui suit :
1. Par un courriel du 16 novembre 2023, l’association Citoyens à mobilité réduite a demandé à la commune de Saint-Mathieu-de-Tréviers la communication de son plan de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics (PAVE). La commune ayant conservé le silence sur sa demande, une décision implicite de rejet est née sur celle-ci le 16 décembre 2023 en application des articles R. 311-12 et R. 311-13 du code des relations entre le public et l’administration. L’association requérante a saisi le 2 février 2024 la commission d’accès aux documents administratifs (CADA), laquelle a accusé réception de cette demande le 13 février 2024. Le 7 mars 2024, la CADA a donné un avis favorable à la communication de ce document. Le silence conservé par la commune de Saint-Mathieu-de-Tréviers dans les deux mois suivant l'enregistrement de la demande de l’association Citoyens à mobilité réduite par la CADA a fait naître, le 13 mars 2024, en application des articles R. 343-4 et R. 343-5 du même code, une décision implicite de refus qui s’est substituée à celle du 16 décembre 2023. Par la présente requête, l’association requérante sollicite l’annulation de cette décision.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
2. Aux termes de l’article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : « Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. ». L’article L. 311-1 de ce code dispose que : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ». En vertu du premier alinéa de l’article L. 311-2 du même code : « Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. (…) ».
3. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d’une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l’écoulement du temps et l’évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.
4. Si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu’elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s’applique toutefois qu’à des documents existants et n’a ni pour objet, ni pour effet de contraindre l’administration à établir un document qui n’existe pas, l’administration n’étant pas davantage tenue d’établir un document en vue de procurer les renseignements ou l’information souhaités. La communication d’un document inexistant est toutefois imposée, dans l’hypothèse où celui-ci peut être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant.
5. Il résulte de l’instruction et des explications non contestées de la commune de Saint-Mathieu-de-Tréviers qu’elle n’a jamais procédé à l’élaboration d’un PAVE, en dépit de l’obligation légale d’élaborer un tel plan. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le document sollicité puisse être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant. Il en résulte que, le document sollicité n’existant pas, l’association requérante n’est pas fondée à soutenir que le refus de lui communiquer ce document serait entaché d’illégalité. La circonstance que la commune ait manqué à son obligation légale d’élaborer un PAVE en application de l’article 45 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 et de l’article 2 du décret n° 2006-1657 du 21 décembre 2006 relève d’un litige distinct de celui dont le tribunal a été saisi par la présente requête.
6. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la requête de l’association Citoyens à mobilité réduite doit être rejetée dans toutes ses conclusions, y compris celles tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune sous astreinte de procéder à l’élaboration et à l’adoption de son PAVE, du reste irrecevables ainsi que les parties en ont été informées.
Sur les frais liés au litige :
7. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’association requérante une somme à verser à la commune de Saint-Mathieu-de-Tréviers en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de l’association Citoyens à mobilité réduite est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Mathieu-de-Tréviers en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association Citoyens à mobilité réduite et à la commune de Saint-Mathieu-de-Tréviers.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 janvier 2026.
Le magistrat désigné,
F. Goursaud
La greffière,
A-L. Edwige
La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.
Pour expédition conforme,
Montpellier, le 20 janvier 2026.
La greffière,
A-L. Edwige