Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2000056

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 4 janvier 2020 et 1er janvier 2021, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH), représentée par la société d'avocats Francois Jacquot, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le directeur de l'établissement public de santé mentale (EPSM) du Morbihan a refusé de lui communiquer le rapport annuel de l'année 2017 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention et la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi au titre de cette même année ;

2°) d'enjoindre l'EPSM du Morbihan de lui communiquer les documents sollicités, sans les mentions permettant d'identifier les personnels hospitaliers, à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'EPSM du Morbihan la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- elle maintient sa demande initiale mais sans les mentions permettant d'identifier les personnels hospitaliers, mais pas celles permettant d'identifier les patients ;

- la décision implicite de rejet attaquée porte atteinte à la liberté d'accès aux documents administratifs ; le rapport annuel sur l'isolement et la contention est communicable ; il s'agit d'un document administratif et il n'existe aucun motif de ne pas le communiquer, sous les réserves mentionnées supra ; l'identifiant anonymisé garantit la protection de la vie privé du patient et permet d'assurer la traçabilité des mesures d'isolement ; par ailleurs, l'occultation de l'identifiant anonymisé du patient et des mentions relatives aux durées d'isolement et de contention contreviendrait à l'objectif constitutionnel de permettre aux citoyens de demander des comptes à tout agent public de son administration ;

- la décision implicite de rejet porte une atteinte injustifiée à sa liberté d'association et d'expression, compte tenu notamment de son objet statutaire ;

- il existe une obligation de communiquer immédiatement ces documents, sans attendre le jugement du tribunal administratif.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 août 2022, l'Établissement public de santé mentale du Morbihan, représenté par la SELARL Valadou-Josselin conclut :

- à l'irrecevabilité de la requête ;

- à titre subsidiaire au rejet de la requête ;

- à titre infiniment subsidiaire à la limitation de la communication du registre de contention et d'isolement de 2017 aux seules informations relatives aux dates et heures de début et de fin de la mesure, et la durée qui en découle au rejet de la requête ;

- à l'exclusion de la communication de l'identifiant anonymisé du patient ;

- et en tout état de cause à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la CCDH en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est tardive, car il n'a jamais reçu le courriel de la CCDH, il appartient à la CCDH d'en démontrer la bonne réception par ses soins ;

- il n'est pas démontré de la qualité de Mme A à représenter la CCDH ;

- la demande de communication formée par l'association requérante, connue pour ses dérives sectaires et son hostilité aux soins psychiatriques, est abusive dès lors qu'elle vise à perturber le fonctionnement de l'établissement ;

- la satisfaction de cette demande ferait également peser sur ses services une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose ;

- la communication de l'identifiant anonymisé porte atteinte à la vie privée du patient et devra en tout état de cause être exclue.

Vu :

- l'avis n° 20191005 du 21 mars 2019 de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Moulinier, rapporteur,

- les conclusions de M. Le Roux, rapporteur public ;

- et les observations orales de Me Clairay représentant l'EPSM du Morbihan.

Une note en délibéré, enregistrée le 6 octobre 2022, a été présentée par la Commission des citoyens pour les droits de l'homme, représentée par la société d'avocats François Jacquot.

Considérant ce qui suit :

1. Par courriel du 6 décembre 2018, l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (CCDH) a sollicité du directeur le directeur de l'établissement public de santé mentale (EPSM) du Morbihan la communication du registre des mesures de contention et d'isolement de l'établissement et celle du rapport annuel rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, établis au titre de l'année 2017. Sa demande étant restée sans réponse, l'association CCDH a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), le 17 janvier 2019, qui a rendu un avis favorable sur sa demande, le 21 mars 2019. L'EPSM du Morbihan n'ayant pas transmis les documents en cause, l'association CCDH demande au tribunal d'annuler la décision par laquelle le directeur de cet établissement a refusé de faire droit à sa demande.

Sur les fins de non-recevoir opposées par l'EPSM du Morbihan :

2. En premier lieu, contrairement à ce que soutient l'EPSM du Morbihan, l'association CCDH lui a demandé communication des documents litigieux par un courrier électronique adressé le 6 décembre 2018 à 14h07 à l'adresse " dg@epsm-morbihan.fr ", produit dans la présente instance, et dont rien ne permet de dire que le défendeur, qui, à l'occasion de l'instruction de la demande d'avis de la commission d'accès aux documents administratifs saisie le 17 janvier 2019, n'a pas prétendu qu'aucune demande ne lui aurait été faite en ce sens, ne l'aurait pas reçu. Par suite, cette fin de non-recevoir doit être écartée.

3. En second lieu, une association est régulièrement engagée par l'organe tenant de ses statuts le pouvoir de la représenter en justice, sauf stipulation de ces statuts réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif. L'article 10 des statuts de l'association CCDH prévoit que " le président ou le vice-président () représentent l'association en justice, en demande et défense pour toute action devant toute juridiction étatique ou autre ". Dès lors, la présidente de l'association CCDH a qualité pour agir, nonobstant l'absence de délibération du conseil d'administration l'autorisant à ester en justice. Si l'EPSM du Morbihan fait valoir qu'il n'est pas justifié d'une élection de Mme Escudier, présidente de l'association CCDH, dans les conditions prévues par les articles 10, 11 et 12 des statuts, il n'appartient pas au juge administratif de vérifier la régularité des conditions dans lesquelles l'habilitation du représentant de l'association a été adoptée. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité à agir de Mme A doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. Aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d'une telle mission ". Aux termes de l'article L. 311-6 dudit code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () ". Aux termes de l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ".

5. Aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans

consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1. ".

6. Les dispositions précitées de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, qui prévoient, d'une part, que le registre de contention et d'isolement doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d'autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la commission des usagers et au conseil de surveillance de l'établissement, n'ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles du code des relations entre le public et l'administration régissant le droit d'accès aux documents administratifs. Par suite, ces dispositions ne sont pas applicables au litige, lequel porte exclusivement sur la communicabilité de ces documents.

7. Le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, qui sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration sous réserve, le cas échéant, et conformément à l'article L. 311-6 du même code, de l'occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques, au secret médical ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait leur porter préjudice.

En ce qui concerne le registre des mesures de contention et d'isolement de l'établissement établi entre le 1er janvier et le 31 décembre 2017 :

8. En premier lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration n'est pas tenue de donner

suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou

systématique ". Il résulte de ces dispositions que seule revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

9. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la demande de communication dont l'association requérante a saisi l'EPSM du Morbihan ferait suite à de précédentes et nombreuses demandes dont aurait déjà fait l'objet cet établissement de santé ni qu'elle serait destinée à en perturber le fonctionnement. En outre, il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que cette demande aurait pour effet de faire peser sur cet établissement une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. Enfin, la circonstance que cette association manifeste une hostilité notoire, non pas seulement aux modalités de la prise en charge hospitalière de la psychiatrie mais, en réalité, au principe même de cette prise en charge, n'est pas de nature à la priver du droit à la communication de ces documents qu'elle tient de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, l'EPSM du Morbihan n'est pas fondé à prétendre que la demande de cette association présenterait un caractère abusif.

En ce qui concerne le rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2017 :

10. Il ressort des dispositions précitées de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique que ce rapport est un outil destiné à rendre compte des pratiques des établissements en matière d'isolement et de contention des patients hospitalisés sans leur consentement dans des unités ou établissements psychiatriques, que son contenu est issu de traitements statistiques de données médicales et de données liées à l'activité de l'établissement et qu'il est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 du code de la santé publique et au conseil de surveillance prévue à l'article L. 6143-1 ainsi qu'à l'agence régionale de santé et à la commission départementale des soins psychiatriques dans le cadre de la mise en œuvre d'une politique de suivi, d'analyse et de prévention du recours à la contention et à l'isolement. Eu égard à leur contenu précité, les données présentes dans le rapport annuel ne font pas apparaître le comportement d'une personne et leur communication ne peut être regardée comme portant atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques. Dans ces conditions, ce rapport annuel est communicable dans son intégralité. Il suit de là que l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme est fondée à soutenir que c'est à tort que l'EPSM du Morbihan a refusé de lui communiquer le rapport de l'année 2017.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

11. L'exécution du présent jugement implique nécessairement la communication à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme d'une copie du registre des mesures d'isolement et de contention prises au sein de l'EPSM du Morbihan au cours de l'année 2017, avec occultation des éléments permettant d'identifier les professionnels de santé mais sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients et des mentions de début, de fin et de durée des mesures d'isolement et de contention, ainsi que la copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2017. Il y a lieu d'enjoindre à l'EPSM du Morbihan d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés à l'instance :

12. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'EPSM du Morbihan demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme au même titre

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le directeur de l'établissement public de santé mentale (EPSM) du Morbihan a refusé de communiquer à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme la copie du registre de contention et d'isolement établi du 1er janvier au 31 décembre 2017 ainsi que la copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2017 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à de l'établissement public de santé mentale (EPSM) du Morbihan de communiquer à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, le registre des mesures d'isolement et de contention établi au titre de l'année 2018 ainsi que le rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2017, dans les conditions définies au point 11 du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de l'établissement public de santé mentale (EPSM) du Morbihan présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association Commission des citoyens pour les droits de l'homme (Mme Escudier présidente de la CCDH) et à l'établissement public de santé mentale (EPSM) du Morbihan.

Copie en sera adressée à la Commission d'accès aux documents administratifs.

Délibéré après l'audience du 6 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Descombes, président,

M. Moulinier, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2022.

Le rapporteur,

signé

Y. Moulinier

Le président,

signé

G. Descombes

Le greffier,

signé

J-M. Riaud

La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.