Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2001329

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 19 mars 2020, le 7 janvier 2022 et le 15 novembre 2022, la SARL Quelisoye et les trois associés de cette société, M. F C, M. D G et Mme E B, représentés par la SELARL Pichot, Camus-Rousseau, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) de condamner la commune de Larmor-Plage à verser à la SARL Quelisoye la somme de 2 482 943,02 euros, à M. C et à M. G la somme de 881 035,86 euros et à Mme B la somme de 1 125 654,20 euros en réparation des préjudices qu'ils estiment avoir subis du fait des illégalités commises dans la mise en œuvre du droit de l'urbanisme applicable au terrain d'assiette de leur projet de lotissement ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Larmor-Plage la somme de 8 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont intérêt à agir ;

- la commune de Larmor-Plage a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en classant en zone à urbaniser 1AUa2 et 1AUa les secteurs situés au nord du lieudit Quélisoy-les-Bruyères ;

- l'absence de mise en œuvre du permis d'aménager qui leur a été délivré le 24 septembre 2021 ne leur est pas imputable car le permis était toujours en vigueur avant l'intervention du jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 24 juin 2016 déclarant illégal le zonage 1AUa2 et 1AUa des secteurs d'assiette du projet situés au nord du lieudit Quélisoy-les-Bruyères ;

- le lien de causalité entre la faute de la commune résultant du classement illégal des terrains d'assiette du projet et les préjudices invoqués est établi ;

- ils sont fondés à demander l'indemnisation des bénéfices qu'ils escomptaient tirer de la conclusion d'un protocole avec le groupe Giboire ;

- ils sont fondés à demander l'indemnisation des préjudices liés aux frais liés à la constitution, au fonctionnement et à la comptabilité de la société, à l'obtention du permis d'aménager, à la mise en état du terrain, aux coût des travaux de fouilles archéologiques et à la taxe d'aménagement.

Par trois mémoires en défense, enregistrés le 13 octobre 2021, les 15 septembre et 24 novembre 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la commune de Larmor-Plage, représentée par la SELARL LEXCAP, conclut au rejet de la requête et à la condamnation des requérants à la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la commune n'a pas commis de faute ;

- le lotissement a été abandonné en raison de la caducité du permis d'aménager du 24 septembre 2012, imputable à la SARL Quelisoye ;

- il n'existe aucun préjudice en lien avec la faute invoquée ;

- les préjudices ne sont pas établis.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le jugement n° 150206924 du 24 juin 2016 ;

- l'arrêt n° 16NT02849 du 16 avril 2018.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2014-1661 du 29 décembre 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. H,

- les conclusions de M. Vennéguès rapporteur public,

- et les observations de Me Carmes, substituant la SELARL Pichot, Camus-Rousseau, représentant la SARL Quelisoye et autres, et de Me Rouhaud, de la SELARL LEXCAP, représentant de la commune de Larmor-Plage.

Considérant ce qui suit :

1. Le 16 mars 2012, la SARL Quelisoye a déposé auprès de la commune de Larmor-Plage une demande de permis d'aménager un lotissement composé de 72 lots destinés à l'habitat individuel et collectif au lieudit Quélisoye-les-Bruyères. Par un arrêté du 24 septembre 2012, le maire de la commune de Larmor-Plage a délivré le permis d'aménager sollicité. Par un jugement du 24 juin 2016, le tribunal administratif de Rennes a annulé le refus du maire de Larmor-Plage d'abroger les délibérations des 19 janvier 2011 et 11 juillet 2012 du conseil municipal de Larmor-Plage approuvant et modifiant le plan local d'urbanisme de la commune et a enjoint au maire de la commune de Larmor-Plage d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de l'abrogation du règlement graphique du plan local d'urbanisme en ce qu'il classe illégalement en zone à urbaniser 1AUa2 et 1AUa les secteurs situés au nord du lieudit Quélisoy-les-Bruyères. Ce jugement a été confirmé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes en date du 16 avril 2018. Le 12 décembre 2019, la SARL Quelisoye et les associés de cette société ont sollicité de la commune de Larmor-Plage une indemnisation des préjudices qu'ils estiment résulter du classement illégal des parcelles destinées à la réalisation du projet de lotissement en zone 1AUa2 et 1AUa. Ce recours préalable a été implicitement rejeté. Les requérants demandent au tribunal de condamner la commune de Larmor-Plage à verser à la SARL Quelisoye la somme de 2 482 943,02 euros, à M. C et à M. G la somme de 881 035,86 euros et à Mme B la somme de 1 125 654,20 euros.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune :

2. Par un jugement du 24 juin 2016, confirmé par un arrêt définitif de la cour administrative d'appel de Nantes du 16 avril 2018, le tribunal administratif de Rennes a déclaré illégal le classement en zone à urbaniser 1AUa2 et 1AUa des secteurs situés au nord du lieudit Quélisoy-les-Bruyères, en raison de son incompatibilité avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale du Pays de Lorient approuvé le 18 décembre 2006 et de sa contrariété avec le rapport de présentation du plan local d'urbanisme identifiant le secteur comme une fenêtre littorale et une coupure d'urbanisation.

3. Cette illégalité est constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la commune de Larmor-Plage.

En ce qui concerne le lien de causalité :

4. La responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité suffisamment direct entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime.

5. Le classement illégal en secteur constructible des terrains d'assiette du projet de lotissement n'affecte pas directement la légalité du permis d'aménager, lequel n'emporte pas, en lui-même, délivrance de permis de construire, mais rend inconstructible le secteur d'assiette du projet de lotissement. Ainsi, la faute de la commune de Larmor-Plage a privé la SARL Quelisoye et ses associés de toute possibilité de mettre en œuvre le lotissement autorisé, alors qu'ils pouvaient légitimement espérer le réaliser en raison du permis d'aménager qui leur avait été délivré. Par suite, il existe un lien de causalité entre la faute de la commune et l'ensemble des frais exposés en vue de l'obtention et de la mise en œuvre de ce permis d'aménager.

6. La commune de Larmor-Plage soutient toutefois qu'avant même l'annulation du classement en zone constructible des terrains d'assiette du projet de lotissement par le jugement du 24 juin 2016, le permis d'aménager délivré le 24 septembre 2012 était devenu caduc en raison de son absence de mise en œuvre, laquelle n'est imputable qu'à la SARL Quelisoye.

7. Aux termes de l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant du décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 applicable à la date du permis d'aménager litigieux : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de deux ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. () ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 2014-1661 du 29 décembre 2014, publié le 29 décembre 2014, et prolongeant le délai de validité des permis d'aménager en cours de validité à la date de sa publication : " Par dérogation aux dispositions figurant aux premier et troisième alinéas de l'article R. * 424-17 et à l'article R. * 424-18 du code de l'urbanisme, le délai de validité des permis de construire, d'aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration intervenus au plus tard le 31 décembre 2015 est porté à trois ans ". Aux termes de l'article R. 424-20 du code de l'urbanisme : " Lorsque le commencement des travaux est subordonné à une autorisation ou à une procédure prévue par une autre législation, le délai de trois ans mentionné à l'article R. 424-17 court à compter de la date à laquelle les travaux peuvent commencer en application de cette législation si cette date est postérieure à la notification visée à l'article R. 424-10 ou à la date à laquelle la décision tacite est intervenue. ".

8. Toutefois, en application des dispositions de l'article R. 424-20 du code de l'urbanisme, le délai à l'expiration duquel le permis d'aménager du 24 septembre 2012 devenait caduc ne commençait à courir qu'à compter de la date à laquelle les travaux pouvaient effectivement commencer. L'article 3 du permis d'aménager délivré le 24 septembre subordonnait sa mise en œuvre à la réalisation préalable d'un diagnostic archéologique sur les terrains d'assiette du projet. Il résulte de l'instruction que ce n'est que par un courrier en date du 3 septembre 2014 que le service régional de l'archéologie a informé la SARL Quelisoye qu'il avait libéré les terrains d'assiette du projet de " toute contrainte archéologique ". Dans ces conditions et en application des dispositions de l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme et du décret n° 2014-1661 du 29 décembre 2014, la caducité du permis n'a pu intervenir qu'à l'issue d'un délai de trois ans, c'est-à-dire à compter du 3 septembre 2017.

9. Or, avant cette date, d'une part, la légalité du classement d'une partie du terrain d'assiette du projet était contestée par un recours en excès de pouvoir, enregistré le 4 mai 2015, contre le refus d'abrogation de ce classement, d'autre part, le jugement du tribunal du 24 juin 2016 annulant le classement des terrains faisait l'objet d'un appel qui était encore pendant le 3 septembre 2017.

10. Dans ces conditions, dès lors que cette annulation contentieuse du zonage des terrains était de nature à remettre en cause la stabilité des règles d'urbanisme que leur garantissait l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme pendant cinq ans à compter de la délivrance du permis d'aménager et à compromettre la réalisation du lotissement en faisant obstacle à la délivrance ultérieure de permis de construire, la société requérante et ses associés ne peuvent être regardés comme ayant été, par leur inertie, à l'origine de l'absence d'exécution du permis d'aménager avant le 3 septembre 2017. Par ailleurs, la société requérante se trouvait, par la faute de la commune de Larmor-Plage et en raison des risques juridiques et financiers pesant sur le projet, dans l'impossibilité de pouvoir envisager de mettre en œuvre le permis d'aménager jusqu'au jour où l'annulation juridictionnelle est finalement devenue définitive. Par suite, la commune de Larmor-Plage n'est pas fondée à soutenir que les requérants seraient à l'origine du préjudice dont ils demandent réparation ou que le permis d'aménager serait devenu caduc par leur faute.

En ce qui concerne les préjudices :

11. En premier lieu, la délivrance d'un permis d'aménager n'emportant pas délivrance de permis de construire dans le périmètre du lotissement, le titulaire de cette autorisation ne peut se prévaloir d'aucun droit acquis à une utilisation à des fins de construction des parcelles en cause. Les actes ayant prononcé le classement des parcelles en litige dans une zone permettant leur urbanisation étant entachés d'illégalité, les requérants ne pouvaient donc légalement prétendre réaliser une opération de construction sur ces parcelles et ne peuvent en conséquence demander l'indemnisation d'un manque à gagner né de l'absence de réalisation de l'opération, qui aurait nécessairement porté sur des parcelles devenues inconstructibles. Ils ne peuvent pas plus demander leur indemnisation au titre de la perte de chance alors que les négociations étaient très avancées en particulier avec le groupe Giboire.

12. En deuxième lieu, les frais liés à la constitution de la société, à son fonctionnement, sa gestion et à sa comptabilité ne présentent pas de lien suffisamment direct et certains avec les fautes de la commune de Larmor-Plage alors qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'elle aurait été dissoute à la suite de l'impossibilité de mettre en œuvre le permis d'aménager. Par suite, cette demande doit être écartée.

13. En troisième lieu, il résulte des factures datées du 3 avril 2012 et du 3 octobre 2012, que la SARL Quelisoye a fait appel à un cabinet de géomètres experts pour la réalisation du dossier de permis d'aménager pour une somme totale de 59 800 euros. En outre, les requérants justifient avoir fait réaliser une étude géologique et hydrogéologique pour déterminer la faisabilité du projet de lotissement pour une somme de 1 991,34 euros qui a été facturée le 2 août 2011 par la société d'ingénierie, de conseil et d'assistance en aménagement (SICAA). Enfin, en vue de l'obtention du permis d'aménager du 24 septembre 2012, la SARL Quelisoye a fait réaliser des études pour apprécier la nécessité d'une autorisation au titre de la loi sur l'eau, pour une somme de 8 043,10 euros. Si la commune soutient qu'un projet de lotissement pourrait être réalisé sur la base du projet de plan local d'urbanisme arrêté le 1er juin 2022, cette circonstance est sans influence sur le caractère certain des frais qui ont été exposés en vain pour l'obtention du permis d'aménager délivré le 24 septembre 2012. Par suite, les requérants sont fondés à en demander leur indemnisation pour une somme totale de 69 834,44 euros.

14. En quatrième lieu, les requérants justifient par les éléments versés au dossier avoir dû exposer à trois reprises des frais de constats d'huissier à hauteur de 519,38 euros pour établir la régularité de l'affichage du permis d'aménager. Ces frais sont directement imputables à la délivrance illégale du permis d'aménager du 24 septembre 2012 et ont été exposés en pure perte par la SARL Quelisoye. Cette dernière et ses associés sont fondés à en demander leur indemnisation.

15. En cinquième lieu, les requérants établissent avoir fait réaliser le diagnostic archéologique prescrit à l'article 3 du permis d'aménager, ainsi que cela ressort des factures des 4 juin et 16 décembre 2014 de l'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) pour une somme totale de 107 673,11 euros. Afin de préparer ces fouilles, ils ont, par ailleurs, fait procéder au nettoyage des terrains d'assiette du projet, facturé le 14 novembre 2013 par la société Bois Energie Ouest, pour une somme de 21 528 euros. La commune de Larmor-Plage fait encore valoir qu'un projet d'aménagement serait possible sur la base du futur plan local d'urbanisme en cours d'adoption. Il ne résulte toutefois pas de l'instruction que ces frais, dont le paiement n'est pas contesté, n'auraient pas été engagés inutilement alors que la possibilité pour la société requérante de réaliser un nouveau projet de lotissement présente un caractère hypothétique et qu'aucun élément du dossier ne permet d'écarter la nécessité de procéder à nouveau à la mise en état des terrains et à de nouvelles fouilles archéologiques. Par suite, il y a lieu de faire droit à cette demande d'indemnisation pour une somme totale de 129 201,11 euros.

16. En revanche, si les requérants établissent qu'ils ont engagé une somme de 1 294,17 euros pour la réparation d'un sinistre, tel que cela ressort d'une facture dressée par la société Clôture de l'Ouest le 28 avril 2014 et payée le 4 août de la même année, ils ne démontrent pas que la faute commise par la commune de Larmor-Plage, à laquelle il n'appartient pas de réparer les conséquences dommageables de la faute commise par des tiers, serait à l'origine des frais ainsi engagés pour ce sinistre. Ce préjudice ne peut, par suite, ouvrir droit à indemnisation.

17. En sixième lieu, les requérants ne sont pas fondés à demander une indemnité correspondant aux frais et intérêts liés à la mise en œuvre des deux saisies effectuées par l'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) le 26 mai 2016 sur les droits d'associés ou les valeurs immobilières de la SARL Quelisoye, la faute de la commune de Larmor-Plage n'étant pas à l'origine de la mise en œuvre de cette voie d'exécution.

18. En septième lieu, aux termes de l'article L. 331-30 du code de l'urbanisme applicable à la taxe d'aménagement : " Le redevable de la taxe peut en obtenir la décharge, la réduction ou la restitution totale ou partielle : / S'il justifie qu'il n'a pas été en mesure de donner suite à l'autorisation de construire ; / Si, en cas de modification apportée au permis de construire ou à l'autorisation tacite de construire, le constructeur devient redevable d'un montant de taxe inférieur à celui dont il était débiteur ou qu'il a déjà acquitté au titre des constructions, précédemment autorisées ; () ". Pour l'application de ces dispositions, seuls les redevables n'ayant entrepris aucun travail de construction sont susceptibles d'être regardés comme n'ayant pas été en mesure de donner suite à l'autorisation de construire. En cas d'exécution partielle des travaux projetés, il leur incombe, pour pouvoir, le cas échéant, bénéficier d'une restitution, également partielle, de l'impôt acquitté, d'obtenir une modification de l'autorisation de construire initiale.

19. Il résulte de l'instruction que la SARL Quelisoye et ses associés ont seulement fait procéder, dans le cadre du permis d'aménager délivré le 24 septembre 2012, au nettoyage des terrains d'assiette du projet, ce qui a nécessité de débroussailler et d'abattre certains arbres, et à la réalisation des fouilles archéologiques. Ces éléments ne peuvent être qualifiées de travaux de construction au sens de l'article L. 331-30 du code de l'urbanisme relatif à la taxe d'aménagement. Les requérants, qui peuvent ainsi justifier ne pas avoir été en mesure de donner suite à l'autorisation qui leur avait été accordée, sont susceptibles d'obtenir la décharge ou réduction de la taxe d'aménagement ainsi que le prévoient les dispositions de l'article L. 331-30 du code de l'urbanisme. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à solliciter le remboursement de la taxe d'aménagement, dont ils n'établissement au demeurant pas le paiement, alors qu'ils peuvent en obtenir la restitution en application des dispositions précitées.

20. Il résulte de ce qui précède que la SARL Quelisoye et ses associés sont seulement fondés à demander la condamnation de la commune de Larmor-Plage à les indemniser de leurs préjudices à hauteur de 199 544,93 euros.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SARL Quelisoye, à M. C, à M. G et à Mme B, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que la commune de Larmor-Plage demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

22. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Larmor-Plage une somme globale de 1 500 euros à verser à la SARL Quelisoye, à M. C, à M. G et à Mme B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La commune de Larmor-Plage est condamnée à verser à la SARL Quelisoye la somme de 199 554,93 euros.

Article 2 : La commune de Larmor-Plage versera à la SARL Quelisoye et à ses associés une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Larmor-Plage sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Quelisoye, première dénommée, représentante unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Larmor-Plage.

Délibéré après l'audience du 29 novembre 2022 à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Bozzi, premier conseiller,

Mme René, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 décembre 2022.

Le président-rapporteur,

signé

C. H

L'assesseur la plus ancien

signé

M. A

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.