Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2004494

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 19 octobre 2020, 15 avril 2022, 2 et 11 janvier 2024, M. A B, agissant tant en son nom propre qu'au titre de l'indivision B, représenté par Me Eveno, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner la commune de Retiers à lui verser la somme de 733 543,15 € majorée des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Retiers la somme de 3 500 € en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la commune a commis trois fautes de nature à engager sa responsabilité :

* à raison de l'engagement d'une procédure d'expropriation illégale ;

* à raison de l'illégalité de la révision de son plan local d'urbanisme (PLU) : l'enquête publique été menée en méconnaissance des articles R. 123-14 et R. 123-15 du code de l'environnement ; les prescriptions du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du pays de Vitré ont été méconnues ; le classement de la partie Ouest de la parcelle en zone 1AUL est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

* à raison du détournement de procédure ;

- ces fautes lui causent les préjudices suivants :

* 60 000 € de préjudice de jouissance, à raison de 10 000 € par indivisaire ;

* 584 760 € à raison de la dévalorisation de la parcelle restant à appartenir à l'indivision à la suite du classement en zone 1UAl de la partie Ouest du terrain et de la suppression de tout accès sur la partie Est ;

* 5 000 € correspondant à la perte de valeur de la parcelle AC n° 455 qui, séparée volontairement du terrain classé en zone 1AUE restant à appartenir à l'indivision, ne présente plus aucun intérêt pour l'indivision ;

* 60 000 € au titre du préjudice moral et des troubles dans les conditions d'existence subis par chacun des membres de l'indivision à raison de 10 000 € par indivisaire ;

* 19 283,15 € correspondant aux frais engagés par l'indivision pour assurer la défense de leur droit de propriété, sauf à parfaire.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 novembre 2021, 25 juillet 2022, 13 novembre 2023 et 31 janvier 2024, la commune de Retiers, représentée par Me Fleischl de la Selarl Martin avocats, conclut, dans ses dernières écritures :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, à ce que l'État la garantisse à hauteur des sommes mises à sa charge ;

3°) à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 2 500 € au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la juridiction administrative est incompétente pour connaître des préjudices en lien avec le transfert de propriété ;

- les conclusions indemnitaires se rapportant à l'illégalité de la procédure d'expropriation sont mal dirigées ;

- l'État a préconisé le recours à la forme simplifiée du dossier d'enquête publique et a failli dans le cadre de son contrôle ;

- les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés ;

Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 octobre 2022 et 27 novembre 2023, le préfet d'Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête et de l'appel en garantie de la commune.

Il fait valoir que :

- la juridiction administrative est incompétente pour connaître des préjudices en lien avec le transfert de propriété ;

- M. B ne justifie pas d'un mandat de l'indivision pour agir en son nom ;

- l'irrégularité de la procédure d'expropriation a pour origine le choix de la commune de recourir au II de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation de sorte que la faute résultant de cette illégalité lui est imputable ;

- les moyens soulevés par M. B et, dans le cadre de l'appel en garantie, par la commune de Retiers ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code civil ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Tronel,

- les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public,

- et les observations de Me Eveno, représentant M. B, présent et de Me Donias, représentant la commune de Retiers.

Considérant ce qui suit :

I Sur la qualité pour agir de M. B :

1. Aux termes de l'article 815-2 du code civil : " Tout indivisaire peut prendre les mesures nécessaires à la conservation des biens indivis même si elles ne présentent pas un caractère d'urgence () ". Une action en justice constitue un acte conservatoire lorsqu'elle vise à obtenir réparation d'un dommage causé aux biens indivis.

2. Par la présente requête, M. B demande la condamnation de la commune à l'indemniser des préjudices résultant pour l'indivision B, propriétaire de la parcelle cadastrée AC n° 459, des suites de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique de la partie Ouest de cette parcelle, du classement de cette dernière en zone 1AUL dans le cadre de la révision générale du PLU de la commune approuvée par délibération du conseil municipal du 14 octobre 2019 et de la volonté délibérée de la commune d'empêcher l'indivision de concrétiser tout projet privé sur cette parcelle. Cette requête qui tend à obtenir réparation du fait de l'action de l'administration visant à transférer à son profit la propriété Ouest de la parcelle et/ou à en limiter les projets de constructions dans le périmètre défini par son zonage en 1AUL, moins favorable que son classement précédent en zone 1AUEa, est un acte conservatoire pour lequel M. B a qualité pour agir seul au nom de l'indivision. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée en défense et tirée de ce que le requérant ne peut pas agir au nom de l'indivision doit être écartée.

II Sur la responsabilité de la puissance publique :

II.1 En ce qui concerne l'illégalité de la procédure d'expropriation :

II.1.1 Sur la compétence de la juridiction administrative :

3. Aux termes de l'article L. 223-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " En cas d'annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d'utilité publique ou de l'arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge que l'ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale et demander son annulation. / Après avoir constaté l'absence de base légale de l'ordonnance portant transfert de propriété, le juge statue sur les conséquences de son annulation ". Aux termes de l'article R. 223-6 du même code : " Le juge constate, par jugement, l'absence de base légale du transfert de propriété et en précise les conséquences de droit. / I. - Si le bien exproprié n'est pas en état d'être restitué, l'action de l'exproprié se résout en dommages et intérêts. / II. S'il peut l'être, le juge désigne chaque immeuble ou fraction d'immeuble dont la propriété est restituée. Il détermine également les indemnités à restituer à l'expropriant. Il statue sur la demande de l'exproprié en réparation du préjudice causé par l'opération irrégulière. Il précise que la restitution de son bien à l'exproprié ne peut intervenir qu'après paiement par celui-ci des sommes mises à sa charge, après compensation () ".

4. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au juge de l'expropriation, chargé de constater l'absence de base légale de l'ordonnance d'expropriation, de connaître des actions engagées par l'exproprié contre l'expropriant pour obtenir la réparation de tous les préjudices qui sont en lien avec le transfert irrégulier de propriété. En revanche, il appartient au juge administratif de connaître de l'action en responsabilité dirigée par l'exproprié contre la puissance publique à raison de fautes qui ont été commises dans la phase administrative de la procédure d'expropriation et qui sont susceptibles de lui avoir directement causé un dommage indépendant de ceux qui trouvent leur origine dans le transfert irrégulier de propriété.

5. Si la juridiction administrative n'est pas compétente pour connaître des conséquences d'une possible annulation de l'ordonnance d'expropriation du 7 juillet 2014 qui a eu pour effet de transférer la propriété de la partie Ouest de la parcelle AC n° 459 à la commune, elle est en revanche compétente pour connaître des préjudices résultant de l'annulation, par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes n° 17NT01084 du 25 juin 2018, de l'arrêté du 30 octobre 2013 par lequel le préfet d'Ille-et-Vilaine a déclaré cessible au profit de la commune de Retiers cette partie Ouest. La fin de non-recevoir tirée de l'incompétence de la juridiction administrative pour connaître des conclusions indemnitaires en lien avec l'illégalité de l'arrêté de cessibilité doit, par suite, être écartée.

II.1.2 Sur la personne publique responsable :

6. En vertu de l'article L. 11-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, alors applicable à la date de l'arrêté de cessibilité du 30 octobre 2013 et dont les principes ont été repris à l'article L. 121-1 de ce code, l'enquête publique est déclarée par les autorités de l'État. En vertu de l'article L. 11-8 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 132-1 du même code, il appartient au préfet de déterminer par arrêté de cessibilité la liste des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier.

7. Il résulte de ces éléments que la procédure d'expropriation soumise à enquête publique est élaborée à l'initiative et sous la responsabilité de l'État. La circonstance que la procédure d'expropriation ait été sollicitée par la commune de Retiers est sans incidence sur la personne publique responsable de la déclaration d'utilité publique. Par suite et ainsi que le fait valoir la commune de Retiers, les conclusions tendant à sa condamnation à réparer les préjudices résultant de l'illégalité de l'arrêté de cessibilité du 30 octobre 2013 sont mal dirigées et, par suite, irrecevables.

II.2 En ce qui concerne l'illégalité de la délibération du 14 octobre 2019 du conseil municipal de Retiers approuvant la révision générale du PLU :

II.2.1 Sur la régularité de l'enquête publique :

8. Aux termes de l'article R. 123-14 du code de l'environnement : " Lorsqu'il entend faire compléter le dossier par des documents utiles à la bonne information du public dans les conditions prévues à l'article L. 123-13, le commissaire enquêteur () en fait la demande au responsable du projet, plan ou programme () / Les documents ainsi obtenus () sont versés au dossier () ".

9. Il ressort des pièces du dossier que le passage des conclusions du commissaire enquêteur où il est fait état de ce que la commune dispose des éléments financiers permettant de planifier des investissements sur la parcelle en litige, est un extrait d'un mémoire de la commune en réponse à une demande du commissaire enquêteur sur les intentions de la commune sur cette parcelle. Contrairement à ce que soutient M. B, il ne ressort pas des pièces du dossier que le commissaire enquêteur aurait demandé des documents financiers qu'il n'aurait pas versé au dossier. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-14 du code de l'environnement doit être écarté.

10. Aux termes de l'article R. 123-15 du code de l'environnement : " Lorsqu'il a l'intention de visiter les lieux concernés par le projet, plan ou programme, à l'exception des lieux d'habitation, le commissaire enquêteur en informe au moins quarante-huit heures à l'avance les propriétaires et les occupants concernés, en leur précisant la date et l'heure de la visite projetée. / Lorsque ceux-ci n'ont pu être prévenus, ou en cas d'opposition de leur part, le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête en fait mention dans le rapport d'enquête ". Ces dispositions, qui imposent au commissaire enquêteur, pendant l'enquête, en cas de visite des lieux concernés, d'en informer au préalable les propriétaires et les occupants, ne concernent que les visites nécessitant l'entrée du commissaire enquêteur dans des propriétés privées.

11. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'attestation du commissaire enquêteur, que celui-ci n'est pas entré à l'intérieur de la parcelle des requérants, mais l'a photographiée à partir d'un remblai déposé sur le domaine public et issu de travaux de creusements de tranchées pour le réseau de chaleur. Le constat d'huissier versé à l'instance par M. B, fait état de plusieurs tas de gravats et de terre de " différentes hauteurs allant de l'entrée de la propriété du requérant jusqu'au niveau de l'école communale située à plusieurs dizaines de mètres de l'entrée de la parcelle () ". Ce constat, qui fait état de remblais présents tant sur la parcelle de M. B que sur le domaine public n'est pas de nature à remettre en cause la sincérité de l'attestation du commissaire enquêteur. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-15 du code de l'environnement doit, par suite, être écarté.

II.2.2 Sur la compatibilité du plan local d'urbanisme avec les orientations et objectifs du SCoT du pays de Vitré :

12. En vertu de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme sont compatibles avec le document d'orientations et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

13. En l'espèce, s'agissant des équipements publics, le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du SCoT du Pays de Vitré précise que ce dernier : " favorise la mutualisation et l'optimisation des équipements. Les équipements culturels et sportifs doivent être mutualisés et leur utilisation doit être optimisée afin d'éviter des coûts d'investissement et de fonctionnement importants () " ; " améliore la continuité du parcours scolaire au niveau des bassins de vie en mutualisant les équipements existants et leur accessibilité et en diversifiant l'offre, notamment dans les polarités principales " ; " dans la logique de l'armature territoriale, permet le développement de nouvelles infrastructures et d'équipements sportifs, culturels et de loisirs. Ces projets devront en priorité s'implanter dans les tissus agglomérés et au plus près des centralités ".

14. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables du PLU indique que les évolutions démographiques constatées et projetées font apparaître la nécessité de faire progressivement évoluer l'offre de services et d'équipements proposée aux Restériens et qu'à ce titre, le secteur situé au Nord-Est de l'école publique, correspondant à la parcelle en litige, puisse accueillir des équipements communaux, scolaires, sportifs et de loisirs. Le rapport de présentation mentionne pour sa part que le pôle Nord de la commune regroupe divers équipements structurants, notamment des établissements scolaires (primaire, collège, lycée), des infrastructures sportives et un pôle de restauration, concentrés dans un rayon d'environ 260 mètres. Si cette configuration permet de limiter et sécuriser les déplacements des enfants pendant et après l'école, les équipements sont toutefois saturés, en particulier l'école maternelle René-Guy Cadou, qui utilise des salles préfabriquées pour deux classes. Par ailleurs, l'espace de restauration est insuffisant, entraînant des nuisances sonores et des rotations rapides des repas en raison du manque de place. En outre, la commune, en tant que pôle de proximité, attire une population extérieure pour les activités sportives et associatives. Enfin, avec une projection de 5 200 habitants dans 10 ans, de nouveaux équipements seront nécessaires, notamment pour le sport et la petite enfance. Une étude préliminaire a été réalisée sur la partie Ouest de la parcelle de M. B, permettant à la commune de planifier cet investissement, en priorisant la délocalisation du restaurant scolaire et des salles périscolaires pour agrandir l'école Cadou, l'extension de la cour de l'école maternelle, la création d'un nouveau parking mutualisé, et la construction à terme d'un nouveau gymnase et d'infrastructures pour la petite enfance.

15. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle en litige se situe dans le tissu aggloméré de la commune de Retiers, bordée à l'Ouest par des habitations et les écoles publiques maternelle et élémentaire René-Guy Cadou et Edouard Mahé, au Nord par la maison de retraite Pierre et Marie Curie et à l'Est par le lotissement du Puits Chauvin. Cette parcelle se situe à proximité de la parcelle cadastrée ZT n° 93 sur le territoire de la commune de Theil de Bretagne, classée en zone 1AUL pour permettre l'extension du collège et du plateau sportif de la commune de Retiers. Au regard des éléments exposés au point précédent, et alors que la compatibilité s'apprécie à l'égard de l'ensemble des orientations et objectifs du document supérieur, le classement en zone 1AUL de la partie Ouest de la parcelle de M. B n'est pas incompatible avec le SCoT du Pays de Vitré.

II.2.3 Sur l'erreur manifeste d'appréciation :

16. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme relatif à l'affectation des sols dans les plans locaux d'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ". Aux termes de l'article R. 151-20 de ce code : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".

17. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

18. Compte tenu de la situation existante et des perspectives d'avenir telles qu'exposées aux points 13 et 14, les auteurs du PLU n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant en zone AUL la partie Ouest de la parcelle de M. B, quand bien même aucun aménagement opérationnel du secteur ne soit précisément défini.

19. Il résulte de ce qui précède que M. B n'établit pas l'illégalité de la délibération du conseil municipal du 14 octobre 2019 approuvant la révision générale du PLU. Par suite ces conclusions tendant à la réparation des préjudices subis à raison de cette illégalité doivent être rejetées.

II.3 En ce qui concerne le détournement de procédure commis par la commune de Retiers :

20. M. B soutient qu'en ayant institué dans l'ancien PLU, un emplacement réservé sur la partie Ouest de la parcelle en litige, puis en procédant à une expropriation illégale et enfin, en classant cette partie Ouest en zone 1AUL dans le cadre de la révision générale du PLU, la commune de Retiers a pour seule intention de bloquer les éventuels projets que l'indivision pourrait envisager sur la parcelle en litige. Cependant, outre, ainsi qu'il a été précédemment exposé, que l'illégalité de son classement en zone 1AUL n'est pas démontrée, M. B, qui ne précise pas quels projets l'indivision n'a pas pu concrétiser du fait des actions de la commune, ne démontre que celle-ci aurait fait usage de procédures administratives dans le seul but de contrecarrer des projets privés. Par suite, les conclusions indemnitaires tendant à la réparation des préjudices résultant de ce détournement de procédure doivent être rejetées.

21. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par M. B doivent être rejetées.

III Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Retiers, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. B la somme qu'il demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

23. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées à ce titre par la commune de Retiers.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. B et les conclusions de la commune de Retiers présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation et à la commune de Retiers.

Copie pour information sera adressée au préfet d'Ille-et-Vilaine.

Délibéré après l'audience du 19 novembre 2024, où siégeaient :

M. Tronel, président,

M. Terras, premier conseiller,

Mme Thielen, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2024.

Le président rapporteur,

Signé

N. Tronel L'assesseur le plus ancien,

Signé

F. Terras

La greffière,

Signé

E. Douillard

La République mande et ordonne à la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.