Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2106424

Vu la procédure suivante :

Par une décision n° 438790 du 15 décembre 2021, le Conseil d'État statuant au contentieux, saisi d'un pourvoi présenté par le centre communal d'action sociale de D, a annulé le jugement du tribunal administratif de Rennes en date du 19 décembre 2019 et a renvoyé l'affaire au tribunal administratif de Rennes.

Par une requête, initialement enregistrée le 10 mars 2018 sous le n° 1801737, puis sous le n° 2106424, et des mémoires enregistrés les 17 avril 2018, 2 juillet 2019, 18 septembre 2019, 13 janvier 2022, 28 mars 2022, 25 mai 2022 et 9 et 17 juin 2022, Mme E B, représentée par Me Potin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 20 novembre 2017 par laquelle le président du centre communal d'action sociale (CCAS) de D a refusé de faire droit à sa demande tendant au versement de l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE), ensemble la décision du 24 janvier 2018 rejetant son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au centre communal d'action sociale de D de prendre une nouvelle décision faisant droit à sa demande d'aide au retour à l'emploi en application de l'article 4 e) du règlement général annexé à la convention du 14 avril 2017 relative à l'assurance chômage et ce après un nouvel examen de sa situation, le tout sous astreinte de 100 euros par jour de retard, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement ;

3°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale de D une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

Elle remplit les conditions pour bénéficier du versement par le centre communal d'action sociale de D d'une allocation d'aide au retour à l'emploi à compter du 1er septembre 2017 en application des dispositions des articles L. 5424-2 et R. 5424-2 du code du travail ; elle n'a jamais sollicité du CCAS de D le financement d'une formation d'infirmier et sa demande d'allocation d'aide au retour à l'emploi n'est pas frauduleuse ; elle n'a pas fait l'objet d'un recrutement de complaisance par l'EPHAD A ; sa perte d'emploi résulte uniquement du terme de son contrat de travail à durée déterminée, et non de son refus qu'il soit renouvelé ; elle a été inscrite comme demandeur d'emploi du 27 avril 2017 au 6 novembre 2020, a effectué une recherche effective et permanente d'emploi et sa formation d'infirmier a été validée dans le cadre de son projet professionnel.

Par cinq mémoires en défense, enregistrés les 10 mai, 6 septembre 2019, 10 mai, 2 et 16 juin 2022, le centre communal d'action sociale de D, représenté par Me Lenat, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est tardive et, par suite, irrecevable ;

- la demande de Mme B tendant au versement de l'ARE est entachée d'une fraude à la loi, dès lors qu'elle tend à faire échec aux refus de financer sa formation d'élève infirmier qui lui avaient été légitimement opposés antérieurement à sa démission ;

- c'est volontairement que Mme B a perdu son emploi auprès de l'EHPAD A à dès lors que les cours à l'institut de formation des professionnels de santé de Quimper débutaient le 4 septembre 2017 ;

- Mme B ne justifie pas d'une recherche effective et permanente d'emploi depuis la date de la fin de son contrat de travail à durée déterminée auprès de l'EHPAD A ; la formation initiale d'infirmier n'a pas été suivie dans le cadre d'une recherche d'emploi et elle ne peut pas davantage prétendre à l'octroi de l'allocation de retour à l'emploi " formation ".

Les parties ont été informées, le 16 juin 2022, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal est susceptible de relever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions de la requête de Mme B tendant au prononcé d'injonctions assorties d'une astreinte qui sont dépourvues d'objet, dès lors qu'il appartient au tribunal, statuant en plein contentieux, de se prononcer sur le droit de Mme B à percevoir l'allocation d'aide au retour à l'emploi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- l'arrêté du 4 mai 2017 portant agrément de la convention du 14 avril 2017 relative à l'indemnisation du chômage et de son règlement général annexé ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Albouy, magistrat désigné

- les conclusions de M. Fraboulet, rapporteur public,

- les observations de Me Lenat, représentant le centre communal d'action sociale de D.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B a travaillé au sein de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) de C, géré par le centre communal d'action sociale (CCAS) de D, en qualité d'auxiliaire de soins, titulaire de la fonction publique territoriale, à compter du 1er octobre 2013. Par un arrêté du 3 avril 2017, le président du CCAS l'a, à sa demande, placée en disponibilité à compter du 27 avril 2017. Ayant été informée, le 24 avril 2017, de son admission à l'institut de formation des professionnels de santé de Quimper, en vue de préparer le diplôme d'État d'infirmier, Mme B a présenté, le 28 avril 2017, une demande de démission, qui a été acceptée par un arrêté du président du CCAS du 4 mai 2017, prononçant sa radiation des cadres à compter du 12 mai 2017. Les cours à l'institut de formation des professionnels de santé ne devant débuter qu'en septembre 2017, Mme B a travaillé, entre le 14 avril et 31 août 2017, notamment au sein de l'EHPAD A à , en tant qu'agent public contractuel, en vertu de contrats à durée déterminée dont le dernier couvrait la période du 1er juillet 2017 au 31 août 2017. Mme B, qui était inscrite comme demandeur d'emploi depuis le 29 avril 2017 a sollicité de Pôle emploi le versement de l'allocation d'aide au retour à l'emploi. Le versement de cette allocation lui a été refusé le 6 septembre 2017 au motif que, durant la période de référence, elle avait travaillé plus longtemps pour un employeur public non affilié à l'assurance-chômage, à savoir le centre communal d'action social de D, que pour un employeur affilié et que dès lors il appartenait au CCAS de D de prendre en charge l'allocation demandée. Le 21 octobre 2017, Mme B a saisi le CCAS de D d'une demande de versement de l'allocation d'aide au retour à l'emploi. Par une décision du 20 novembre 2017, le maire de Rosporden, président du CCAS a rejeté la demande de Mme B, au motif principal qu'elle ne pouvait être regardée comme ayant été involontairement privée d'emploi. Le 30 novembre 2017, Mme B a formé un recours gracieux contre cette décision, qui a été rejeté par le président du CCAS le 24 janvier 2018.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le CCAS de D :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 30 novembre 2017, Mme B a contesté la décision du 20 novembre 2017 du président du CCAS refusant de faire droit à sa demande tendant au paiement de l'ARE. Ce courrier, qui constitue un recours gracieux formé à l'encontre de la décision du 20 novembre 2017, a été présenté dans le délai de recours contentieux et a donc prorogé ce délai, qui a recommencé à courir le 24 janvier 2018, date à laquelle le recours gracieux de Mme B a fait l'objet d'une décision de rejet par le CCAS. Par suite, la requête enregistrée au greffe du tribunal le 10 mars 2018 n'était pas tardive. La fin de non-recevoir soulevée par le CCAS de D doit donc être écartée.

Sur la recevabilité des conclusions présentées aux fins d'injonction et d'astreinte :

3. La requête de Mme B relève du plein contentieux. Par suite, ses conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au président de CCAS de D de prendre une nouvelle décision sur sa demande, après annulation des décisions attaquées, et à ce que cette injonction soit assortie d'une astreinte, sont dépourvues d'objet et dès lors irrecevables.

Sur les conclusions de la requête :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 5421-1 du code du travail : " En complément des mesures tendant à faciliter leur reclassement ou leur conversion, les travailleurs involontairement privés d'emploi, ceux dont le contrat de travail a été rompu conventionnellement selon les modalités prévues aux articles L. 1237-11 et suivants du présent code ou à l'article L. 421-12-2 du code de la construction et de l'habitation et ceux dont le contrat de travail a été rompu d'un commun accord selon les modalités prévues aux articles L. 1237-17 et suivants, aptes au travail et recherchant un emploi, ont droit à un revenu de remplacement dans les conditions fixées au présent titre. ". Aux termes de l'article L. 5421-2 du même code : " Le revenu de remplacement prend, selon le cas, la forme : 1° D'une allocation d'assurance, prévue au chapitre II () ". Aux termes de l'article L. 5422-1 de ce code : " Ont droit à l'allocation d'assurance les travailleurs involontairement privés d'emploi (), aptes au travail et recherchant un emploi qui satisfont à des conditions d'âge et d'activités antérieure ". Aux termes de l'article L. 5424-1 de ce code : " Ont droit à une allocation d'assurance dans les conditions prévues aux articles L. 5422-2 et L. 5422 : 1° Les agents fonctionnaires et non fonctionnaires de l'État et de ses établissements publics administratifs, les agents titulaires des collectivités territoriales ainsi que les agents statutaires des autres établissements publics administratifs ainsi que les militaires ; 2° Les agents non titulaires des collectivités territoriales et les agents non statutaires des établissements publics administratifs autres que ceux de l'État () ". ". Il résulte de ces dispositions ainsi que de celles des articles L. 5422-2, L. 5422-3 et L. 5422-20 du même code que les agents publics involontairement privés d'emploi ont droit à une allocation d'assurance dans les conditions définies par l'accord prévu par l'article L. 5422-20, dès lors qu'un tel accord est intervenu et a été agréé et qu'il n'est pas incompatible avec les règles qui gouvernent l'emploi des agents publics.

5. D'autre part, par un arrêté de la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, du 4 mai 2017, a été agréée la convention du 14 avril 2017 relative à l'indemnisation du chômage et les textes qui lui sont associés, prise en application de l'article L. 5422-20 du code du travail. Le règlement général annexé à cette convention prévoit, en son article 1er que : " Le régime d'assurance chômage assure un revenu de remplacement dénommé allocation d'aide au retour à l'emploi, pendant une durée déterminée, aux salariés involontairement privés d'emploi qui remplissent des conditions d'activité désignées période d'affiliation, ainsi que des conditions d'âge, d'aptitude physique, de chômage, d'inscription comme demandeur d'emploi, de recherche d'emploi. ". Aux termes de l'article 2 de ce règlement général : " Sont involontairement privés d'emploi ou assimilés, les salariés dont la cessation du contrat de travail résulte :/ () / d'une fin de contrat de travail à durée déterminée () ". Aux termes de l'article 4 de ce règlement : " Les agents privés d'emploi justifiant d'une durée d'affiliation telle que définie aux articles 3 et 28 du même règlement doivent : e) n'avoir pas quitté volontairement, () leur dernière activité professionnelle salariée, ou une activité professionnelle salariée autre que la dernière, dès lors que, depuis le départ volontaire, il ne peut être justifié d'une durée d'affiliation d'au moins 65 jours travaillés ou 455 heures travaillées. ".

6. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 5424-2 du code du travail : " Lorsque, au cours de la période retenue pour l'application de l'article L. 5422-2, la durée totale d'emploi accomplie pour le compte d'un ou plusieurs employeurs affiliés au régime d'assurance a été plus longue que l'ensemble des périodes d'emploi accomplies pour le compte d'un ou plusieurs employeurs relevant de l'article L. 5424-1, la charge de l'indemnisation incombe à Pôle emploi pour le compte de l'organisme mentionné à l'article L. 5427-1. / Dans le cas contraire, cette charge incombe à l'employeur relevant de l'article L. 5424-1, ou à celui des employeurs relevant de cet article qui a employé l'intéressé durant la période la plus longue. ".

7. Il résulte de ces dispositions que lorsqu'un agent a, après avoir quitté volontairement un emploi, retrouvé un autre emploi dont il a été involontairement privé, il a droit à une indemnisation au titre de l'assurance chômage dès lors qu'il a travaillé au moins soixante-cinq jours ou quatre cent cinquante-cinq heures dans ce dernier emploi et que, dans cette hypothèse, la détermination de la personne à laquelle incombe la charge de l'indemnisation dépend de la question de savoir quel est l'employeur qui, dans la période de référence prise en compte pour l'ouverture des droits, l'a employé pendant la période la plus longue.

8. Le président du CCAS de la commune de D a, dans sa décision du 20 novembre 2017, refusé à Mme B le versement d'une allocation d'aide au retour à l'emploi aux motifs, d'une part, qu'elle ne pouvait pas être regardée comme ayant été involontairement privée d'emploi dès lors qu'elle avait choisi de démissionner de la fonction publique et, d'autre part, que son choix de reprendre une activité durant quelques semaines afin de bénéficier de l'allocation demandée ne pouvait pas être opposé au CCAS de D, dès lors qu'il avait eu pour but de contourner la loi et de faire supporter à l'EHPAD de C la prise en charge financière de sa formation d'infirmier, qui lui avait été précédemment refusée. Le 24 janvier 2018, le président du CCAS de D a réitéré ce refus en rejetant le recours gracieux formé par Mme B au motif qu'elle ne justifiait pas du caractère involontaire de sa perte d'emploi en août 2017 ni de ce que sa formation à l'institut de formation des professionnels de santé de Quimper répondait aux critères d'un projet personnalisé de retour à l'emploi.

9. En premier lieu, il résulte de l'instruction que le dernier contrat de travail à durée déterminée conclu par Mme B avec l'EHPAD A, avant sa demande d'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE), était un contrat de droit public ayant pour objet d'assurer du 1er juillet au 31 août 2017 le remplacement d'agents publics en congé. Mme B soutient, sans être valablement contredite, que cet employeur ne lui a pas proposé de renouvellement de son contrat de travail. En tout état de cause, alors même qu'un tel renouvellement lui aurait été proposé, son souhait de débuter, à compter du 4 septembre 2017, une formation de préparation du diplôme d'État d'infirmier à laquelle elle était déjà inscrite, aurait constitué un motif légitime de refus faisant obstacle à ce que la privation d'emploi soit regardée comme volontaire. La circonstance invoquée par le CCAS que Mme B aurait pu trouver d'autres emplois en tant qu'aide-soignante est sans influence sur l'appréciation du caractère involontaire de sa perte d'emploi. Par suite, Mme B doit être regardée comme ayant été involontairement privée d'emploi au sens notamment de l'article L. 5421-1 du code du travail.

10. En deuxième lieu, il est constant que Mme B a travaillé plus de soixante-cinq jours postérieurement à sa démission de la fonction publique territoriale. Par suite, le caractère volontaire de cette démission ne fait pas obstacle à ce qu'elle bénéficie, à compter du 1er septembre 2017, d'une indemnisation au titre de l'assurance chômage.

11. En troisième lieu, il est constant que durant la période de référence, Mme B a travaillé le plus longtemps pour le CCAS de D. Il incombe, par suite, à cet établissement public communal de supporter la charge de l'indemnisation de la requérante en application des dispositions citées au point 6 de l'article R. 5424-2 du code du travail, sans que celui-ci puisse utilement faire valoir les conséquences de cette prise en charge sur son fonctionnement et celui de l'EHPAD de C.

12. En quatrième lieu, dès lors qu'il n'est pas établi que Mme B aurait, postérieurement à sa démission, bénéficié de contrats de travail de complaisance à la seule fin de lui permettre de faire état d'au moins soixante-cinq jours travaillés ou d'au moins quatre cent cinquante-cinq heures travaillées, le CCAS de D n'est pas fondé à soutenir que Mme B a conclu des contrats de travail postérieurement à sa démission dans l'objectif de contourner frauduleusement les refus de financement de la formation d'infirmier qui ont pu lui être opposés antérieurement à sa démission. Si le CCAS fait valoir que Mme B a effectué, sans l'en avertir et alors qu'elle travaillait encore à l'EHPAD de C, des remplacements pour le compte d'autres établissements, cette circonstance est sans incidence sur les droits à l'ARE de Mme B, lesquels doivent être appréciés en tenant compte uniquement de sa situation postérieurement à sa démission.

13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 5411-6 du code du travail : " Le demandeur d'emploi immédiatement disponible pour occuper un emploi est orienté et accompagné dans sa recherche d'emploi par l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1. Il est tenu de participer à la définition et à l'actualisation du projet personnalisé d'accès à l'emploi mentionné à l'article L. 5411-6-1, d'accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi et d'accepter les offres raisonnables d'emploi telles que définies aux articles L. 5411-6-2 et L. 5411-6-3. ". Aux termes de l'article L. 5421-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " La condition de recherche d'emploi requise pour bénéficier d'un revenu de remplacement est satisfaite dès lors que les intéressés sont inscrits comme demandeurs d'emploi et accomplissent, à leur initiative ou sur proposition de l'un des organismes mentionnés à l'article L. 5311-2, des actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise. ". En vertu des dispositions combinées des articles L. 5426-2, L. 5411-6 et R. 5426-3 du même code, les personnes qui ne peuvent justifier de l'accomplissement d'actes positifs de recherche d'emploi peuvent être exclues, à titre temporaire ou définitif, du revenu de remplacement. Aux termes, enfin, de l'article L. 5426-1 du même code : " Le contrôle de la recherche d'emploi est exercé par les agents de l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1. ". Si l'existence d'actes positifs et répétés accomplis en vue de retrouver un emploi est une condition mise par les dispositions précitées au maintien de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, elle ne saurait conditionner l'ouverture du droit à cette allocation.

14. En vertu de l'article 4 du règlement général mentionné au point 4, les bénéficiaires de l'allocation de retour à l'emploi, doivent, au titre des conditions d'attribution de ce droit, notamment : " a) être inscrits comme demandeur d'emploi ou accomplir une action de formation inscrite dans le projet personnalisé d'accès à l'emploi ; / b) être à la recherche effective et permanente d'un emploi ". Il résulte de ces dispositions que les personnes qui accomplissent une action de formation inscrite dans le projet personnalisé d'accès à l'emploi peuvent bénéficier de l'allocation de retour à l'emploi alors même qu'elles ne sont, de ce fait, pas immédiatement disponibles pour occuper un emploi, au sens de l'article L. 5411-6 du code du travail.

15. Il résulte de l'instruction qu'aux dates des décisions attaquées Mme B était inscrite en tant que demandeur d'emploi depuis le 29 avril 2017. Elle a été reçue par un conseiller de Pôle emploi le 22 mai 2017 afin d'élaborer son projet personnalisé d'accès à l'emploi. À cette date, Mme B était déjà admise à l'institut de formation des professionnels de santé de Quimper et il ressort du courrier en date du 22 mai 2017 adressé par Pôle emploi à Mme B, produit par le CCAS de D, qu'une action d'aide à la réalisation de son projet de formation auprès de cet institut a été arrêté à l'occasion de l'entrevue du même jour. La formation d'infirmier qui a débuté le 5 septembre 2017 a ensuite donné lieu, le 13 septembre 2018, à une notification d'inscription à un stage, confirmant que cette formation avait été validée dans le cadre de son projet personnalisé d'accès à l'Emploi pour la période du 4 septembre 2017 au 5 juillet 2020. La circonstance que Mme B n'était, dans ces conditions, pas immédiatement disponible pour occuper un emploi, au sens de la condition posée par l'article L. 5411-6 du code du travail est dès lors sans incidence sur son droit à percevoir l'allocation d'aide au retour à l'emploi. Par ailleurs, le CCAS de D ne peut valablement faire valoir que la formation d'infirmier, envisagée par Mme B, ne lui a pas été soumise pour validation en tant qu'ex-employeur en charge de son indemnisation en vertu des dispositions du second alinéa de l'article R. 5424-2 du code du travail, ces dispositions régissant uniquement la prise en charge financière de l'indemnisation du demandeur d'emploi et ne transférant pas à l'ex-employeur le contrôle de la recherche d'emploi, qui relève, même dans cette situation, des missions de Pôle emploi.

16. Il résulte tout de ce qui précède qu'en l'absence de contestation des autres conditions auxquelles est subordonné l'octroi des allocations d'aide au retour à l'emploi, Mme B est fondée à demander l'annulation des décisions par lesquelles le président du CCAS de D a rejeté ses demandes. En revanche, l'état de l'instruction ne permettant pas de déterminer le montant exact des droits de Mme B, il y a lieu de la renvoyer devant le CCAS pour que soient calculées et versées, dans un délai de trois mois, les allocations d'aide au retour à l'emploi qui lui sont dues à compter du 1er septembre 2017.

Sur les frais d'instance :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du CCAS de D, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros à verser à Mme B. Le CCAS de D étant la partie perdante, ses conclusions présentées sur le fondement de ce même article ne peuvent qu'être rejetées. La présente instance n'ayant pas donné lieu à des dépens, les conclusions de Mme B présentées sur le fondement de l'article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions du président du centre communal d'action sociale de D des 20 novembre 2017 et 24 janvier 2018 sont annulées.

Article 2 : Mme B est renvoyée devant le centre communal d'action sociale de D pour qu'il soit procédé, dans les trois mois suivant la notification de la présente décision, au calcul et au versement des allocations d'aide au retour à l'emploi qui lui sont dues, conformément aux motifs de ce jugement.

Article 3 : Le centre communal d'action sociale de D versera à Mme B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B, ainsi que les conclusions présentées par le centre communal d'action sociale de D au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetés.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B et au centre communal d'action sociale de D.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juillet 2022.

Le magistrat désigné,

E. AlbouyLa greffière,

S. Guillou

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.