Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2200169

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 janvier 2022 et 25 janvier 2023, M. E C, représenté par Me Moutoussamy, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'avis des sommes à payer émis le 16 septembre 2021 par le département du Finistère pour le recouvrement d'une créance de revenu de solidarité active (RSA) d'un montant de 10 706,73 euros pour la période comprise entre le 1er avril 2017 et le 28 février 2019 ;

2°) d'annuler la décision du 3 février 2022 par laquelle le président du conseil départemental du Finistère a rejeté son recours introduit à l'encontre de cette créance ;

3°) de prononcer la décharge de payer cette créance ;

4°) d'enjoindre au département du Finistère de lui restituer, dans un délai de deux mois, les sommes prélevées sur ses prestations au titre de cette créance ;

5°) de mettre à la charge du département du Finistère la somme de 1 224 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation d'un avis des sommes à payer, dernier acte de liquidation de l'ordonnateur, sont bien de la compétence de la juridiction administrative ;

- cet avis n'est pas signé ; son bordereau quant à lui n'a pas été signé par l'agent et ne comporte pas les mentions des nom, prénom et qualité en méconnaissance de l'article

L. 1617-5-4 du code général des collectivités locales ;

- cet avis ne précise pas les bases de liquidation de la créance, lesquelles ne lui ont de surcroît pas été précédemment adressées, ni les modalités de cette liquidation ;

- l'administration prétend à tort à l'existence d'un concubinage non déclaré alors qu'il n'existe pas de propriété commune (mobilière ou immobilière), de compte joint, de partage de ressources (hormis des frais communs de colocation), d'enfant en commun ni de notoriété de concubinage ;

- malgré sa demande, le dossier utilisé par le département pour la régularisation de ses droits ne lui a pas été communiqué le privant d'un droit à un recours effectif et du droit à une procédure contradictoire.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 23 mars 2022 et 13 février 2023, le président du conseil départemental du Finistère conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le tribunal n'est pas compétent pour connaitre de conclusions tendant à l'annulation de l'avis des sommes à payer en litige dès lors que l'ensemble du contentieux du recouvrement des créances non fiscales des collectivités territoriales est de la compétence du juge de l'exécution en application de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales et ainsi qu'en a jugé le tribunal des conflits dans une décision du 14 juin 2021 ;

- les conclusions dirigées contre le bien-fondé de l'indu en litige sont elles aussi irrecevables dès lors que la requête a été enregistrée avant que le recours préalable du requérant en date du 3 décembre 2021 soit régulièrement rejeté par la décision du 3 février 2022, laquelle n'est de surcroît pas produite par M. C ;

- le requérant est forclos à contester le bien-fondé de l'indu mis à sa charge ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le livre des procédures fiscales ;

- le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- l'arrêté du 27 juin 2007 portant application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Descombes, président, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Le rapport de M. F a été entendu au cours de l'audience publique.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience, en application de l'article R. 772-9 du code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. M. C demande l'annulation, d'une part, de l'avis des sommes à payer émis le 16 septembre 2021 par le département du Finistère pour le recouvrement d'une créance de RSA d'un montant de 10 706,73 euros et, d'autre part, de la décision du 3 février 2022 par laquelle le président du conseil départemental du Finistère a rejeté son recours introduit à l'encontre de cette créance.

2. Lorsque le recours dont il est saisi est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération d'un indu de revenu de solidarité active, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'avis des sommes à payer du 16 septembre 2021 :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " La contestation qui porte sur la régularité d'un acte de poursuite est présentée selon les modalités prévues à l'article L. 281 du livre des procédures fiscales ". L'article L. 281 du livre des procédures fiscales prévoit que : " Les contestations relatives au recouvrement des impôts, taxes, redevances et sommes quelconques dont la perception incombe aux comptables publics compétents mentionnés à l'article L. 252 doivent être adressées à l'administration dont dépend le comptable qui exerce les poursuites. Les contestations ne peuvent porter que : 1° Soit sur la régularité en la forme de l'acte ; 2° Soit sur l'existence de l'obligation de payer, sur le montant de la dette compte tenu des paiements effectués, sur l'exigibilité de la somme réclamée, ou sur tout autre motif ne remettant pas en cause l'assiette et le calcul de l'impôt. Les recours contre les décisions prises par l'administration sur ces contestations sont portés, dans le premier cas, devant le juge de l'exécution, dans le second cas, devant le juge de l'impôt tel qu'il est prévu à l'article L. 199 ". Enfin, aux termes de l'article L. 252 A du même livre : " Constituent des titres exécutoires les arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l'Etat, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d'un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu'ils sont habilités à recevoir ".

4. D'une part, les créances relatives au revenu de solidarité active ont le caractère de créances administratives. D'autre part, un titre exécutoire, tel qu'un avis des sommes à payer, est un titre de recette et, par suite, n'est pas un acte de poursuite. Il suit de là que le recours tendant à son annulation, pour des motifs tenant tant à sa régularité qu'à son bien-fondé, relève bien de la compétence de la juridiction administrative. Par suite, l'exception d'incompétence soulevée en défense doit être écartée.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 100-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : / 1° Administration : () les collectivités () ". Aux termes de l'article L. 111-2 du même code : " Toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées () ". Aux termes de l'article L. 212-1 du même code : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ". Aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () 4° () En application de l'article L. 111-2 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ". Aux termes de l'article D. 1617-23 du même code : " Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l'article D. 1617-19, lorsqu'ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l'exécution () de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l'identification de l'ordonnateur émetteur, l'intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. / () La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ".

6. L'arrêté du 27 juin 2007 visé ci-dessus pris pour l'application de l'article précité dispose en son article 2 que : " () La validité juridique () des titres de recettes et des bordereaux () de titres de recettes dématérialisés résulte de l'utilisation du protocole d'échange standard d'Hélios dans ses versions 2 et suivantes ainsi que de la signature électronique de l'ordonnateur ou de son représentant dans les conditions prévues à l'article 5 ". Aux termes de l'article 5 de ce même arrêté : " () La transmission au comptable public par l'ordonnateur ou son représentant de fichiers aller recette et dépense, signés électroniquement dans les conditions fixées à l'article 4, conformément au protocole d'échange standard dans ses versions 2 et suivantes, dispense l'ordonnateur ou son représentant de produire () les titres de recettes, () et les bordereaux de titres sur support papier au comptable public ". Aux termes enfin du I de l'article 4 du même arrêté : " En application de l'article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l'ordonnateur ou son délégataire au moyen : / - soit d'un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l'une des catégories de certificats visées par l'arrêté du ministre de l'économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics (NOR : EFIM1222915A) ; / - soit du certificat de signature "DGFiP" délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l'article 1er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui lui en font la demande ".

7. En l'espèce, l'avis des sommes à payer en litige a été émis par M. B D, chef du service budget. Le département du Finistère produit en défense le bordereau n° 1115 du 16 septembre 2021 comprenant le titre exécutoire litigieux portant le n° 7081. Ce bordereau précise qu'il " est signé ", que " ces éléments sont déduits du flux avec présence de signature électronique " et porte le nom de M. B D, lequel avait reçu délégation de signature par un arrêté du président du conseil départemental du Finistère du 5 juillet 2021. Par suite, le moyen tiré de ce que le bordereau du titre en litige ne serait pas signé doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Toute créance liquidée faisant l'objet d'une déclaration ou d'un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation () ". Ainsi, tout état exécutoire doit indiquer les bases de la liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l'état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

9. En l'espèce, le titre exécutoire contesté, pris au visa des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales, L. 1617-5, D. 1617-23, R. 2342-4, R. 3342-8 et R. 4341-4 du code général des collectivités territoriales, porte les mentions " 07/2020 - Indu RSA 04/2017 à 02/2019 " ainsi que le montant de cet indu pour une somme initiale de 10 706,73 euros ramenée à la somme de 10 306,73 euros. Il résulte en outre de l'instruction que la CAF du Finistère a, par une décision du 19 février 2020, notifié au requérant un trop-perçu d'un montant total de 17 113,43 euros, composé notamment de l'indu en litige d'un montant initial de 10 706,73 euros pour la période comprise entre le 1er avril 2017 et le 28 février 2019, et résultant de la prise en compte de sa situation de concubinage à compter du 1er janvier 2017 et de ce qu'il n'avait en conséquence droit qu'à la somme de 1 346,83 euros au lieu des 18 460,16 euros effectivement perçus. L'instruction révèle que M. C a réagi à cette décision par une lettre du 27 février 2020 et en a donc nécessairement été destinataire. Par suite, le moyen tiré de ce que le titre exécutoire en litige ne préciserait pas les bases ni les modalités de liquidation de l'indu en litige doit être écarté.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles : " Toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire, a droit au revenu de solidarité active dans les conditions définies au présent chapitre ". Aux termes de l'article L. 262-3 du même code, l'ensemble des ressources du foyer est pris en compte pour le calcul du revenu de solidarité active. Aux termes de l'article L.262-9 du même code : " () Est considérée comme isolée une personne veuve, divorcée, séparée ou célibataire, qui ne vit pas en couple de manière notoire et permanente et qui notamment ne met pas en commun avec un conjoint, concubin ou partenaire de pacte civil de solidarité ses ressources et ses charges. Lorsque l'un des membres du couple réside à l'étranger, n'est pas considéré comme isolé celui qui réside en France. ". Aux termes de l'article R. 262-37 du même code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments. () ". Aux termes enfin de l'article 515-8 du code civil : " Le concubinage est une union de fait, caractérisée par une vie commune présentant un caractère de stabilité et de continuité, entre deux personnes, de sexe différent ou de même sexe, qui vivent en couple. ".

11. Il résulte de ces dispositions que pour le bénéfice du revenu de solidarité active le foyer s'entend du demandeur ainsi que, le cas échéant, de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin. Pour l'application de ces dispositions, le concubin est la personne qui mène avec le demandeur une vie de couple stable et continue. Une telle vie de couple peut être établie par un faisceau d'indices concordants, au nombre desquels la circonstance que les intéressés mettent en commun leurs ressources et leurs charges.

12. En l'espèce, il résulte de l'instruction que, allocataire de la CAF du Finistère en tant que personne célibataire, M. C a été destinataire d'un formulaire de " contrôle de situation " qu'il a renseigné le 22 novembre 2018 et par lequel il a déclaré avoir repris une vie commune avec Mme A depuis le 1er juillet 2018. Il ressort à cet égard d'un compte rendu de conversation téléphonique intervenue le 11 décembre 2018 avec et à l'initiative de la CAF que Mme A a alors déclaré une première situation de vie maritale " en 2012 mais n'a pas de date exacte ", et a par ailleurs précisé s'être séparée géographiquement de M. C " pour son travail mais qu'ils étaient toujours en couple bien que n'habitant pas ensemble ". L'agent de la CAF y précise que " Mme reconnaît une vie de couple depuis 5 ans environ mais pensait que la [vie maritale] était lorsque l'on était mariés ou pacsés ". Il ressort de surcroît du rapport d'enquête de la CAF résultant du contrôle de la situation du requérant intervenu sur pièces le 18 mars 2019 puis à son domicile le 27 juin suivant, établi le 5 novembre 2019 par un contrôleur assermenté dont les constations font foi jusqu'à preuve du contraire en vertu des dispositions de l'article L. 114-10 du code de la sécurité sociale, que les intéressés ont pris ensemble à bail un logement qu'ils ont occupé en commun à compter du mois février 2017, le requérant étant titulaire du contrat d'assurance habitation, sa conjointe ayant pour sa part souscrit le contrat d'abonnement auprès d'un fournisseur d'électricité. Il ressort par ailleurs de ce rapport que les intéressés ont de surcroît une adresse commune déclarée auprès de Pôle emploi depuis le mois de février 2017, et dès 2015 auprès de leur établissement bancaire respectif s'agissant de leur précédent logement occupé en commun, " voire 2013 ". L'instruction révèle enfin que M. C, en réaction à la décision précitée de la CAF en date du 27 février 2020 portant notification d'indu a, par une lettre du même jour, indiqué n'avoir " jamais eu l'intention de frauder " et alors fait valoir un droit à l'erreur relativement au " fait d'avoir déclaré une vie en concubinage avec Madame A A, depuis le 1er juillet 2018, sans avoir rectifié cette information au 1er janvier 2017 " reconnaissant ainsi nécessairement la réalité des faits constatés par la CAF. Si M. C conteste la réalité de son concubinage avec sa conjointe à compter de cette date, il ne produit aucun élément susceptible de mettre en cause ses propres déclarations, celles de sa conjointe, et les constatations de la CAF.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense tirées de ce que le requérant serait forclos à contester le bien-fondé de l'indu en litige et de ce qu'il ne produirait pas la décision du 3 février 2022, que M. C n'est pas fondé demander l'annulation de l'avis des sommes à payer du 16 septembre 2021 et de la décision du 3 février 2022, et que sa requête doit, par suite, être rejetée en toutes ses conclusions, y compris celles à fin de décharge, d'injonction, et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. E C et au président du conseil départemental du Finistère.

Rendu public par mis à disposition au greffe le 29 mars 2023

Le président-rapporteur,

signé

G. FLa greffière,

signé

E. Le Magoariec

La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.