Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2202243

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 28 avril 2022 et 27 juin 2024, M. et Mme B A, représentés par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, demandent au tribunal :

1°) de condamner la commune de Pénestin à leur verser la somme de 28 834,90 euros, en réparation de leurs préjudices ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Pénestin la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur créance n'est pas atteinte par la prescription quadriennale ;

- la délivrance, par arrêté du 6 juillet 2012 du maire de Pénestin, d'un permis de construire pour une maison d'habitation sur la parcelle cadastrée section ZE n° 28, est entachée d'une illégalité dès lors que le lieu-dit où se trouve le terrain d'assiette n'a pas le caractère d'un village ou d'une agglomération au sens du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme alors applicable ;

- le classement en zone Uba d'une partie de cette parcelle est entaché d'illégalité, pour le même motif ;

- ces illégalités constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune de Pénestin ;

- leur préjudice s'élève à un montant de 28 834,90 euros, correspondant à une somme de 793,00 euros versée au titre de la taxe foncière entre 2012 et 2021, à une somme de 6 210 euros au titre des frais d'architecte et de maîtrise d'œuvre dans le cadre du dépôt du permis de construire, à une somme de 1 337,90 euros au titre de la participation pour le raccordement à l'égout, à une somme de 10 494 euros au titre des frais d'avocat exposés dans le cadre de la contestation du permis de construire délivré le 6 juillet 2012 et à une somme de 10 000 euros au titre du préjudice moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 janvier 2023, la commune de Pénestin, représentée par la SELARL Ares, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de requérants de la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la réclamation indemnitaire se heurte à la prescription quadriennale ;

- le classement en zone Uba de la parcelle cadastrée section ZE n° 28 n'est pas fautif ;

- les requérants ont commis des fautes de nature à réduire leur droit à réparation ;

- les préjudices allégués ne sont pas établis.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Blanchard,

- les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public,

- et les observations de Me Riou, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant M. et Mme A, et C, D, représentant la commune de Pénestin.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 6 juillet 2012, le maire de la commune de Pénestin a délivré à M. et Mme A, propriétaires de la parcelle cadastrée section ZE n° 28, un permis de construire une maison d'habitation. Par jugement n° 1203665 du 16 mai 2014, le tribunal administratif de Rennes a annulé ce permis. Les recours contre ce jugement ont été rejetés par un arrêt n° 14NT01861 du 11 décembre 2015 de la cour administrative d'appel de Nantes, puis par une décision n° 396938 du 31 mars 2017 du Conseil d'Etat. M. et Mme A ont saisi la commune de Pénestin, par un courrier reçu le 28 décembre 2021, d'une demande d'indemnisation de leur préjudice, qu'ils évaluent à la somme de 28 834,90 euros, et imputent aux fautes de la commune dans le classement de la parcelle litigieuse et dans la délivrance du permis de construire du 6 juillet 2012. Cette demande a été rejetée par la commune, par un courrier reçu par M. et Mme A le 28 février 2022. M. et Mme A demandent au tribunal de condamner la commune de Pénestin à les indemniser de leurs préjudices.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la prescription quadriennale :

2. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. () ". Aux termes de l'article 2 de cette loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance (). / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l'auteur du recours (). / () Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l'interruption. Toutefois, si l'interruption résulte d'un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ". Enfin, l'article 3 de cette loi dispose que " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ".

3. Lorsque la responsabilité d'une personne publique est recherchée, les droits de créance invoqués en vue d'obtenir l'indemnisation des préjudices doivent être regardés comme acquis, au sens des dispositions citées au point précédent, à la date à laquelle la réalité et l'étendue de ces préjudices ont été entièrement révélées, ces préjudices étant connus et pouvant être exactement mesurés.

4. En l'espèce, l'illégalité du permis de construire délivré le 6 juillet 2012 à M. et Mme A leur a été révélée par le jugement du tribunal administratif de Rennes du 16 mai 2014 prononçant l'annulation de ce permis, de sorte que l'existence de leur créance n'a été connue qu'à cette date. Ce jugement a fait l'objet d'un appel, puis d'un pourvoi en cassation, le délai de prescription quadriennale a ainsi été interrompu jusqu'au 31 mars 2017, date de la décision du Conseil d'Etat rejetant le pourvoi en cassation. Ce délai a recommencé à courir le 1er janvier 2018, pour expirer le 31 décembre 2021. Dès lors que la réclamation indemnitaire de M. et Mme A a été reçue par la commune de Pénestin le 28 décembre 2021, la créance imputable à la délivrance du permis de construire du 6 juillet 2012 n'était pas prescrite. De même, dès lors que l'illégalité du classement en zone Uba de la partie de la parcelle sur laquelle la maison d'habitation devait être implantée a été également révélée par le jugement du tribunal administratif du 16 mai 2014, la créance correspondante n'est pas davantage prescrite. Par suite, l'exception tirée de la prescription quadriennale doit être écartée.

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Pénestin :

5. D'une part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. () ".

6. D'autre part, en vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme.

7. En l'espèce, le permis de construire délivré le 6 juillet 2012 par le maire de Pénestin a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Rennes du 16 mai 2014 au motif que le lieu-dit où se trouve le terrain d'assiette du projet ne se trouvait pas au sein d'un village ou d'une agglomération, au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, reprises à l'article L. 121-8 du même code. Le classement dans le plan local d'urbanisme de Pénestin de la partie de la parcelle supportant le projet en zone Uba, correspond aux espaces d'habitat et activités compatibles avec l'habitat, est également illégal en ce qu'il permet la construction de maisons d'habitation dans un espace qui n'est ni une agglomération ni un village, au sens des dispositions précitées. Ces illégalités constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune de Pénestin.

8. La commune fait valoir que les requérants étaient informés du fait que les autorisations d'urbanisme délivrées pour des projets proches du littoral faisaient fréquemment l'objet d'un contentieux, notamment du fait d'une association active sur le territoire de la commune, et qu'ils auraient dû en conséquence faire précéder leur demande de permis de construire d'une demande de certificat d'urbanisme. Toutefois, en tout état de cause, la délivrance d'un tel certificat ne les aurait pas prémunis du risque d'une annulation contentieuse du permis de construire dès lors que, au regard du zonage adopté dans le plan local d'urbanisme, le projet de construction de maison d'habitation aurait été déclaré réalisable. Si la commune de Pénestin soutient également qu'il appartenait à M. et Mme A de rechercher la responsabilité des professionnels les ayant assistés pour le dépôt de leur demande de permis de construire, pour défaut de conseil sur le risque contentieux auquel était exposé leur projet, cette circonstance est sans incidence sur la responsabilité propre de la commune dans la survenance du dommage dont les requérants demandent réparation. Enfin, il était loisible à M. et Mme A, en vue de la défense de leurs intérêts légitimes, d'exercer les voies de droit ouvertes à l'encontre du jugement du 16 mai 2014, sans que la mise en œuvre de cette faculté ait un caractère fautif. Par suite, contrairement à ce que soutient la commune, aucune faute des victimes n'est de nature à réduire leur droit à réparation.

En ce qui concerne les préjudices :

9. La responsabilité d'une personne publique n'est susceptible d'être engagée que s'il existe un lien de causalité suffisamment direct et certain entre les fautes commises par cette personne et le préjudice subi par la victime.

10. En premier lieu, il ne résulte pas de l'instruction que M. et Mme A, qui ne précisent pas la date à laquelle ils sont devenus propriétaires de la parcelle section ZE n° 28, l'aient acquise pour la raison qu'une partie du terrain était constructible au regard du zonage retenu dans le plan local d'urbanisme. En outre, il résulte des avis d'imposition de M. et Mme A que la commune de Pénestin n'a pas décidé de majoration de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains constructibles. Dès lors, le chef de préjudice tiré des sommes exposés pour le paiement de cette taxe doit être écarté.

11. En deuxième lieu, si les requérants réclament le paiement d'une somme de 6 210 euros au titre des frais d'architecte et de maîtrise d'œuvre dans le cadre du dépôt du permis de construire, seule la facture d'un montant de 1 800 euros indique qu'elle a été acquittée par M. et Mme A. Il y a dès lors lieu de limiter à 1 800 euros le montant de la réparation due aux requérants au titre de ce préjudice.

12. En se bornant à produire le titre exécutoire de 1 337,90 euros correspondant au coût du raccordement du terrain au réseau d'assainissement collectif, les requérants n'établissent pas la réalité de ce préjudice et le paiement de la somme correspondante, alors que le titre a été émis après l'introduction du recours contentieux contre le permis de construire.

13. En troisième lieu, les frais de justice exposés devant le juge administratif en conséquence directe d'une faute de l'administration sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à celle-ci. Toutefois, lorsque l'intéressé avait qualité de partie à l'instance, la part de son préjudice correspondant à des frais non compris dans les dépens est réputée intégralement réparée par la décision que prend le juge dans l'instance en cause.

14. Il résulte de l'instruction que M. et Mme A ont été amenés à défendre la légalité du permis de construire qui leur avait été délivré 6 juillet 2012 par la commune de Pénestin. A ce titre ils justifient le paiement d'une somme de 10 494 euros au titre des frais d'avocat. Par suite, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Pénestin la somme de 10 494 euros en réparation de ce préjudice.

15. En dernier lieu, M. et Mme A font valoir qu'ils souhaitaient passer leur retraite dans la maison objet du permis de construire annulé et qu'ils ont en outre eu à subir les tracas d'une procédure juridictionnelle. Il sera fait une juste appréciation de leur préjudice moral en leur allouant, à ce titre, la somme de 1 000 euros.

16. Il résulte tout de ce qui précède que M. et Mme A sont fondés à demander le versement d'une somme globale de 13 294 euros en réparation des préjudices subis.

En ce qui concerne les intérêts et la capitalisation des intérêts :

17. Les requérants ont droit, en application des dispositions de l'article 1231-6 du code civil, aux intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2021, date de réception de la demande indemnitaire par la commune de Pénestin. En outre, la capitalisation des intérêts a été demandée à cette même date. Il y a lieu de faire droit à cette demande à compter du 28 décembre 2022, date à laquelle était due, pour la première fois, une année d'intérêts.

Sur les frais liés au litige :

18. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Pénestin la somme de 1 500 euros à verser globalement à M. et Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er : La commune de Pénestin versera à M. et Mme M. A la somme globale de 13 294 euros. Cette somme sera majorée des intérêts au taux légal à compter du 28 décembre 2021. Les intérêts échus à la date du 28 décembre 2022 seront capitalisés pour produire eux-mêmes intérêts.

Article 2 : La commune de Pénestin versera globalement à M. et Mme A une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Pénestin sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme A est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme B A et à la commune de Pénestin.

Délibéré après l'audience du 22 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Radureau, président,

M. Grondin, premier conseiller,

M. Blanchard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2024.

Le rapporteur,

signé

A. Blanchard

Le président,

signé

C. Radureau

Le greffier,

signé

N. Josserand

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2202243