Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2204006

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 août et 25 mai 2023, M. A D, Mme C B et le GAEC D, représentés par Me Chevalier, demandent au tribunal :

1°) de condamner l'État et le cas échéant, l'Agence de services et de paiement (ASP) et la région Bretagne à verser les sommes de :

- 128 411,95 € au GAEC D, majorée des intérêts moratoires ;

- 5 000 € à M. D, majorée des intérêts moratoires ;

- 5 000 € à Mme B, majorée des intérêts moratoires.

2°) de mettre à la charge de l'État et le cas échéant, l'ASP et la région Bretagne, la somme de 3 000 € en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le retard de plus de deux ans dans le versement des aides agricoles constitue une première faute de l'État, de l'ASP et de la région Bretagne dans l'application des dispositions du règlement UE n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- en méconnaissant leur obligation de verser annuellement les aides à l'agriculture biologique dues au GAEC, l'État, l'ASP et la région Bretagne ont commis une deuxième faute ;

- en ne procédant pas au versement de la part des aides dues au GAEC au titre de sa seconde associée, l'État, l'ASP et la région Bretagne ont commis une troisième faute ;

- les préjudices en résultant sont les suivants :

* 10 815,47 € au titre des mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) non versées en méconnaissance du principe de transparence du GAEC ;

* 42 178,61 € au titre des frais bancaires supportés par le GAEC en raison des difficultés de trésorerie liées au retard de paiement des MAEC ;

* 8 929,87 € au titre des agios versés par le GAEC à ses fournisseurs ;

* 37 388 € au titre de la perte de chance de 75% de percevoir un chiffre d'affaires en vendant des bovins non arrivés à maturité ;

* 5 000 € au titre du préjudice moral subi par M. D et Mme B.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mai 2023, l'ASP conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mai 2023, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mai 2023, la région Bretagne conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le règlement UE n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement UE n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 ;

- le règlement UE n° 2017/2393 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2017 ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 ;

- le décret n° 2015-445 du 16 avril 2015 ;

- le décret n° 2016-1203 du 7 septembre 2016 ;

- le décret n° 2017-1318 du 4 septembre 2017 ;

- l'arrêté du 9 octobre 2015 relatif aux modalités d'application concernant le système intégré de gestion et de contrôle, l'admissibilité des surfaces au régime de paiement de base et l'agriculteur actif dans le cadre de la politique agricole commune à compter de la campagne 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Tronel,

- les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public,

- les observations de Me Chevalier, pour les requérants.

Considérant ce qui suit :

I. Les conclusions indemnitaires :

I.1 Le cadre juridique du litige :

1. D'une part, il résulte des dispositions du règlement UE n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil, que les aides MAEC sont accordées aux agriculteurs ou groupements d'agriculteurs qui s'engagent volontairement à exécuter des opérations consistant en un ou plusieurs engagements agroenvironnementaux et climatiques sur des terres agricoles. Ces paiements sont accordés annuellement et indemnisent les bénéficiaires pour une partie ou la totalité des coûts supplémentaires et des pertes de revenus résultant des engagements pris. Ces aides sont visées au paragraphe 2 de l'article 67 du règlement UE n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune.

2. Aux termes du 2. de l'article 58 du règlement UE n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 : " Les États membres mettent en place des systèmes de gestion et de contrôle efficaces afin de garantir le respect de la législation régissant les régimes d'aide de l'Union destinés à réduire à son minimum le risque de préjudice financier pour l'Union ". L'article 59 du même texte précise que : " 1. Le système mis en place par les États membres conformément à l'article 58, paragraphe 2, comprend, sauf disposition contraire, le contrôle administratif systématique de toutes les demandes d'aide et de toutes les demandes de paiement () ". Aux termes de son article 75 : " 1. Les paiements au titre des régimes et mesures d'aide visés à l'article 67, paragraphe 2, sont effectués au cours de la période comprise entre le 1er décembre et le 30 juin de l'année civile suivante. / () En ce qui concerne l'aide accordée au titre du développement rural, visée à l'article 67, paragraphe 2, le présent paragraphe s'applique aux demandes d'aide ou de paiement introduites à compter de l'année de demande 2018 () / 2. Les paiements visés au paragraphe 1 ne sont pas effectués avant l'achèvement de la vérification des conditions d'admissibilité, à réaliser par les États membres conformément à l'article 74. / Par dérogation au premier alinéa, les avances pour l'aide accordée au titre du développement rural visée à l'article 67, paragraphe 2, peuvent être versées une fois terminé le contrôle administratif visé à l'article 59, paragraphe 1 ". L'article 121 du même texte précise que : " 1. Le présent règlement entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel de l'Union européenne. / Il est applicable à partir du 1er janvier 2014 () ". Cependant, en vertu de l'article 2 du règlement UE n° 2017/2393 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2017, la fixation de la période de mise en paiement définie à l'article 75 du règlement UE n° 1306/2013 précité a été reportée à compter de la campagne 2019.

3. Selon l'article 13 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité, les États membres fixent les dates limites de dépôt de la demande unique, des demandes d'aide ou des demandes de paiement. Les dates limites ne peuvent être postérieures au 15 mai de chaque année. Selon l'article D. 615-1 du code rural et de la pêche maritime : " () En application des dispositions des articles 11 à 17 et 22 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité, cet arrêté précise le contenu, les modalités de présentation, la date limite de dépôt et la date limite de modification de la demande unique qui comporte, notamment, un registre parcellaire graphique mis à jour ". Selon l'article 4 de l'arrêté du 9 octobre 2015 relatif aux modalités d'application concernant le système intégré de gestion et de contrôle, l'admissibilité des surfaces au régime de paiement de base et l'agriculteur actif dans le cadre de la politique agricole commune à compter de la campagne 2015, la date limite de dépôt à laquelle la demande unique doit être complétée et signée par voie électronique sur le site des téléservices des aides de la politique agricole commune est fixée au 15 juin pour la campagne 2016, au 31 mai pour la campagne 2017 et au 15 mai pour les campagnes postérieures.

4. D'autre part, aux termes de l'article 66 du règlement UE n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 susvisé : " 1. L'autorité de gestion est responsable de la gestion et de la mise en œuvre efficaces, effectives et correctes du programme, et elle est chargée en particulier: () / h) de garantir que l'organisme payeur reçoive toutes les informations nécessaires, notamment sur les procédures appliquées et les contrôles réalisés en rapport avec les opérations sélectionnées pour le financement, avant que les paiements ne soient autorisés () / Lorsqu'une partie de ses tâches est déléguée à un autre organisme, l'autorité de gestion conserve l'entière responsabilité de leur gestion et de leur mise en œuvre qui doivent être efficaces et correctes. / L'autorité de gestion veille à ce que les dispositions appropriées aient été arrêtées pour permettre à l'autre organisme d'obtenir toutes les données et informations nécessaires pour l'exécution de ces tâches () ". Aux termes de l'article 7 du règlement UE n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 susvisé : " 1. Les organismes payeurs sont des services ou des entités des États membres chargés de gérer et de contrôler les dépenses () / 6. Les organismes payeurs gèrent et assurent le contrôle des opérations liées à l'intervention publique qui relèvent de leur responsabilité et conservent une responsabilité globale dans ce domaine ". Aux termes de l'article 74 du même texte : " Conformément à l'article 59, les États membres pratiquent, par l'intermédiaire des agences de paiement ou des organismes mandatés par elles, des contrôles administratifs sur la demande d'aide afin de vérifier si les conditions d'admissibilité sont remplies pour l'aide en question () ". L'article 78 de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dans sa version applicable au litige, dispose que : " I.- Dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, pour la période 2014-2020 / : 1° L'État confie aux régions () tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d'autorité de gestion, soit par délégation de gestion () / III. -Pour le Fonds européen agricole pour le développement rural, un décret en Conseil d'État précise () les cas dans lesquels l'instruction des dossiers pourrait être assurée par les services déconcentrés de l'État () ". L'article 2 du décret du 16 avril 2015 susvisé précise que : " Pour l'application du premier alinéa du III de l'article 78 de la loi du 27 janvier 2014 susvisée, l'instruction des dossiers de demandes d'aides ou de paiements du Fonds européen agricole pour le développement rural peut être assurée par les services déconcentrés de l'État : / 1° Sous l'autorité fonctionnelle de l'organisme payeur, lorsque le système intégré de gestion et de contrôle s'applique à l'aide demandée, conformément au paragraphe 2 de l'article 67 du règlement (UE) n° 1306/2013 du 17 décembre 2013 susvisé () / Au sens du présent article, on entend par " instruction " le contrôle administratif des demandes d'aides et de paiements, la vérification de l'absence de double financement, l'établissement de la décision d'attribution de l'aide, la réalisation des visites sur place et la demande de paiement à l'organisme payeur ". Par ailleurs, l'article L. 313-1 du code rural et de la pêche maritime dispose que : " L'Agence de services et de paiement est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle de l'État. / I. - L'agence a pour objet d'assurer la gestion administrative et financière d'aides publiques. A ce titre, elle peut instruire les demandes d'aides, vérifier leur éligibilité, contrôler le respect des engagements pris par les bénéficiaires, exécuter les paiements, le recouvrement et l'apurement des indus et exercer toute autre activité nécessaire à la bonne gestion des aides publiques. / Elle peut également assurer des missions d'assistance technique et administrative à la mise en œuvre de politiques publiques, et de formation ou d'assistance aux administrations gestionnaires d'aides publiques. / Elle peut contribuer à l'évaluation de politiques publiques et à la valorisation des données issues de cette évaluation. / II. - L'agence exerce ses missions, notamment dans les domaines suivants : / a) L'agriculture () ". Aux termes de l'article 3 du décret du 8 février 2016, relatif à la mise en œuvre des programmes cofinancés par les fonds européens structurels et d'investissement pour la période 2014-2020, dans sa rédaction applicable aux campagnes en litige : " l'Agence de services et de paiement assure () / 2° la maîtrise d'œuvre et la maîtrise d'ouvrage pour () ISIS ".

5. Enfin, en vertu des décrets des 7 septembre 2016 et 4 septembre 2017 relatifs à un apport de trésorerie remboursable au bénéfice des agriculteurs, les agriculteurs ayant déposé une demande d'aide au titre de la politique agricole commune peuvent bénéficier d'apports de trésorerie remboursables (ATR) pour les campagnes 2016 et 2017, dont les dates de versement sont fixées à compter du mois d'octobre de chaque année concernée.

I.2 Les fautes invoquées :

I.2.1 La méconnaissance du délai raisonnable d'instruction des demandes d'aides agricoles :

6. Il résulte de l'instruction que le GAEC a présenté pour chaque campagne 2016, 2017 et 2018, une demande d'aide agricole comprenant les aides au titre des MAEC. Il résulte des relevés de situation versés à l'instance qu'au titre de la campagne 2016, l'aide totale, comprenant des aides découplées, des aides couplées animales et des aides au titre des MAEC, a représenté 57 043,11 € et a été versée à concurrence de 29 235,22 € en 2016, 11 148,31 € en 2017 et 16 659,58 € en mars 2019. Au titre de la campagne 2017, l'aide totale a représenté 60 127,71 € et a été versée à concurrence de 44 266,21 € en 2017, 6 401,92 € en 2018 et 9 459,58 € en mars 2019. Au titre de la campagne 2018, l'aide totale a représenté 61 015,51 € et a été versée à concurrence de 34 167,04 € en 2018 et 26 384,23 € en mars 2019. Il résulte de ce qui précède que seule l'instruction des demandes d'aide au titre des campagnes 2016 et 2017, pour le versement des sommes de 16 659,58 € et 9 459,58 €, a excédé un délai raisonnable d'instruction. Dans cette mesure, l'autorité publique a commis une faute de nature à engager sa responsabilité.

7. Les conclusions présentées pour les requérants concernent l'indemnisation des seules conséquences dommageables de retards dans l'instruction et le paiement des aides relevant du deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC), lesquelles entre dans le champ d'application de l'ASP, en application des dispositions précitées de l'article L. 313-1 du code rural et de la pêche maritime et de l'article 3 du décret du 8 février 2016. Il y a donc lieu de retenir sa responsabilité et de mettre hors de cause l'État et la région Bretagne.

I.2.2 L'absence de paiement annuel des aides :

8. D'une part, ainsi qu'il a été exposé, aucune période de mise en paiement n'a été fixé avant la campagne 2019. D'autre part, les requérants ne versent pas à l'instance la " décision d'engagement " de l'État et de la région Bretagne à lui verser les aides annuellement, les documents intitulés " 16 décision d'engagement du 20 septembre 2021 " dans l'inventaire des pièces jointes à la requête n'ayant nullement cet objet. Enfin, à supposer que cette obligation existe, la faute en résultant pour les campagnes 2016 et 2017 n'est pas distincte de celle résultant du non-paiement dans un délai raisonnable. Pour la campagne 2018, le paiement ayant eu lieu dans son intégralité en 2019, aucune faute ne peut être reprochée à ce titre.

I.2.3 L'absence de versement de la part des aides dues au GAEC au titre de sa seconde associée :

9. Ainsi qu'il a été exposé aux points 1 à 5, les aides allouées au titre des MAEC sont accordées en contrepartie d'engagements pris, sur une durée pluriannuelle, d'adopter des pratiques allant au-delà des normes obligatoires et qu'elles indemnisent les bénéficiaires pour une partie ou la totalité des coûts supplémentaires et des pertes de revenus résultant des engagements pris.

10. Il résulte de l'instruction que seul M. D a pris de tels engagements en 2015. Par suite, en refusant de rehausser le plafond des aides attribuées après que M. D a constitué un GAEC avec Mme B, laquelle n'a pas contracté d'engagement similaires, le préfet n'a ni méconnu le principe de transparence des GAEC, ni commis de faute de nature à engager sa responsabilité.

I.3 Les préjudices allégués :

I.3.1 L'aide pour les MAEC non perçue :

11. Il résulte de ce qui a été exposé au point 9 que les conclusions indemnitaires présentées à ce titre doivent être rejetées.

I.3.2 Les frais bancaires :

12. Il résulte de ce qui a été exposé au point 5 que seul le retard à verser en mars 2019 une somme de 26 119,16 €, dont 16 659,58 € au titre de la campagne 2016 et 9 459,58 € au titre de la campagne 2017, est susceptible de causer un préjudice financier au GAEC. Il résulte cependant de l'instruction que si l'aide au titre de la campagne 2016 aurait dû, au mieux, être versée dans son intégralité en 2017 pour un montant total de 57 043,11 €, le GAEC avait perçu en 2016, au titre des ATR des campagnes 2016 et 2017, 29 235,22 € en 2016 et 55 414,52 € en 2017, soit un total de 84 649,74 €. Le déficit de trésorerie allégué en 2017 n'est donc pas établi. En 2018, le GAEC aurait dû percevoir, au mieux, la totalité des aides des campagnes 2016 et 2017 non versée, soit 32 521,08 € (117 170,82 € - 29 235,22 € - 55 414,52 €). Or, le montant total de l'aide versée en 2018 s'élève à 40 568,96 €. Le déficit de trésorerie n'est donc pas davantage établi. Enfin, au mois de mars 2019, le GAEC a perçu la totalité des aides restant dues au titre des campagnes 2016 à 2018, soit 52 967,63 €. Il résulte de ce qui précède que le retard à verser le reliquat des aides au titre des MAEC des campagnes 2016 et 2017 a été compensé par les versements successifs des aides prises dans leur globalité et n'a pas engendré de " trou de trésorerie " contrairement à ce que soutiennent les requérants.

I.3.3 Les frais " d'agios fournisseurs " :

13. Les requérants produisent une attestation de leur cabinet d'expertise-comptable indiquant que " le montant des agios fournisseurs liés au retard de paiement sur la période du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2019 " s'élève à 8 929,87 €. Cependant, compte tenu des développements précédents, il n'est pas établi que les retards de paiement des dettes fournisseurs soient en lien avec le paiement tardif du reliquat des aides au titre des MAEC dues au titre des campagnes 2016 et 2017.

I.3.4 La privation de capacité d'investissement :

14. Le retard de paiement de ces aides n'a pas, ainsi qu'il a été exposé, engendré de besoins de trésorerie. Le manque à gagner résultant de la vente prématurée de bovins non encore arrivés à maturité apparaît, dès lors, sans lien avec ce retard.

I.3.5 Le préjudice moral :

15. Le retard à verser les aides au titre des MAEC sur une durée de plusieurs mois est susceptible d'avoir généré un préjudice moral aux associés du GAEC D, dont il sera fait une juste évaluation en le fixant à 2 000 € pour chacun des associés.

II. Les intérêts :

16. Les requérants ont droit aux intérêts au taux légal à compter du 28 avril 2022, date de réception par l'État et l'ASP de leur demande préalable indemnitaire.

III. Les frais liés au litige :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'ASP une somme globale de 1 500 € à verser aux requérants en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. L'État et la région Bretagne n'étant pas, dans la présente instance, les parties perdantes, les conclusions présentées à ce titre par les requérants doivent en revanche être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : L'ASP est condamnée à verser à M. D et à Mme B, chacun la somme de 2 000 €. Ces sommes porteront intérêt au taux légal à compter du 28 avril 2022.

Article 2 : L'ASP versera la somme globale de 1 500 € aux requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A D, désigné représentant unique, à la région Bretagne, à l'Agence de service et de paiements et à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt.

Copie pour information sera adressé au préfet du Finistère.

Délibéré après l'audience du 5 novembre 2024, où siégeaient :

M. Tronel, président,

M. Terras, premier conseiller,

Mme Le Berre, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2024.

Le président rapporteur,

Signé

N. Tronel L'assesseur le plus ancien,

Signé

F. Terras

La greffière,

Signé

E. Douillard

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.