Texte intégral
Vu les procédures suivantes :
I. Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 29 septembre 2022, et les 17 août et 30 septembre 2023 sous le n° 2204952, la chambre de commerce et d’industrie (CCI) du Morbihan, représentée par la société Richer & Associés Droit Public, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) à titre principal, avant dire droit, d’ordonner une expertise pour déterminer le montant des avances qu’elle a consenties à l’aéroport de Lorient-Bretagne Sud et établir si la concession a dégagé un excédent d’exploitation ;
2°) à titre subsidiaire, de condamner l’État à lui verser la somme totale de 5 206 000 euros, assortie des intérêts à compter du 5 août 2022 et de leur capitalisation annuelle, au titre du remboursement des avances consenties ;
3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- sa requête est recevable, dès lors que le président de la CCI a été habilité à la représenter en justice pour la durée de son mandat, lors de l’assemblée générale du 23 novembre 2021 ;
- sa requête ne méconnaît pas l’autorité de chose jugée : le droit à remboursement des avances en litige a été reconnu en son principe, à l’échéance du contrat de concession et les précédentes instances contentieuses n’avaient pas le même objet ;
- une expertise est nécessaire pour déterminer précisément l’origine des avances consenties, leur affectation, leur compensation par des recettes d’exploitation et le niveau d’amortissement des sommes qui auraient été investies dans les installations ;
- l’État était tenu, en application l’article 48 du contrat de concession, de lui rembourser les avances qu’elle a consenties pour l’exploitation de l’aéroport de Lorient-Bretagne Sud, avant même l’entrée en vigueur des dispositions de l’article R. 712-36 du code de commerce ;
- la Direction générale de l’aviation civile a admis, dans son principe, le droit à remboursement des avances consenties par la CCI entre 1997 et 2016, en proposant leur remboursement à hauteur de 1 319 000 euros ;
- le commissaire aux comptes a identifié des avances cumulées, pour la période allant jusqu’au 31 décembre 2016, à hauteur de 2 129 000 euros, approuvée par l’État dans le cadre de la validation des comptes de la CCI ;
- elle a droit au remboursement des avances qu’elle a consenties à l’aéroport de Lorient-Bretagne Sud entre 1997 et 2021, à hauteur cumulée de 5 206 000 euros.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 4 juillet et 1er septembre 2023, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, représentée par la SCP Lyon-Caen & Thiriez, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la CCI du Morbihan une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête est irrecevable : la délibération du 22 novembre 2016 autorisant le président de la CCI du Morbihan à ester en justice et la représenter ne produit plus d’effet, le mandat de l’intéressé étant arrivé à son terme le 31 décembre 2021 ; il n’est pas justifié de l’existence d’une délibération de l’assemblée générale habilitant son actuel président à la représenter en justice ;
- l’autorité de la chose jugée qui s’attache aux décisions n° 21NT00346 du 25 mars 2022 de la cour administrative d’appel de Nantes et n° 2001660 du 23 février 2023 du tribunal administratif de Rennes, devenues définitives, fait obstacle à ce qu’il soit à nouveau statué sur les conclusions à fin d’indemnisation présentées par la CCI du Morbihan, en tant qu’elles portent sur une période antérieure au 31 décembre 2017, sur un montant cumulé de 2 599 758 euros ; la demande indemnitaire préalable du 5 août 2022, s’agissant de cette période et de ce montant, présente un caractère purement confirmatif ;
- l’expertise demandée par la requérante est dépourvue d’utilité dans la mesure où la lecture des comptes de la concession ne pose pas de difficulté technique particulière ;
- la CCI du Morbihan n’établit pas que les avances en cause ont été financées sur ses ressources propres, qu’elles ont été affectées à l’un des emplois prévus par l’article 39 de la concession et qu’elles n’auraient pas été compensées par d’autres ressources ou entièrement amorties ; elle ne démontre ainsi pas l’existence d’avances remboursables dont le montant excéderait la somme de 753 855,65 euros, déjà versée par l’État en exécution de la décision du directeur du transport aérien du 5 octobre 2022 ;
- un simple courriel d’un agent de la Direction générale de l’aviation civile, formulé en des termes conditionnels, ne saurait traduire un engagement ni même acquiescement de l’État à un quelconque remboursement ; au demeurant, le principe d’une transaction a été ultérieurement abandonné, à la suite d’un avis défavorable du comité ministériel de transaction du 8 novembre 2019.
II. Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 25 janvier, 28 février et 30 septembre 2023 sous le n°2300464, la CCI du Morbihan, représentée par la société Richer & Associés Droit Public, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) à titre principal, avant dire droit, d’ordonner une expertise pour déterminer le montant des avances qu’elle a consenties à l’aéroport de Lorient-Bretagne Sud et établir si la concession a dégagé un excédent d’exploitation ;
2°) à titre subsidiaire, d’annuler la décision du directeur du transport aérien du 5 octobre 2022, en tant qu’elle fixe à 753 855,65 euros la somme due au titre du règlement des comptes de la concession ;
3°) de condamner l’État à lui verser la somme totale de 5 206 000 euros, assortie des intérêts à compter du 5 août 2022 et de leur capitalisation annuelle, au titre du remboursement des avances consenties ;
4°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle développe les mêmes moyens et arguments que ceux exposés et visés dans la requête n° 2204952 et soutient également que :
- la décision du 5 octobre 2022 est entachée d’incompétence ;
- elle repose sur des faits et considérations matériellement inexacts : elle a bien régulièrement contracté un emprunt en 2007, pour le financement d’investissements de l’aéroport ; le fonds de roulement négatif hors avance au 31 décembre 2006 s’établit à 2 066 628,02 euros et non à 518 961,51 euros ; la concession n’a dégagé aucun excédent d’exploitation sur l’ensemble de sa durée ; il est également erroné d’affirmer que les avances qu’elle a consenties ont exclusivement servi au financement d’investissements.
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 septembre 2023, la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, représentée par la SCP Lyon-Caen & Thiriez, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la CCI du Morbihan une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir, d’une part, les mêmes moyens et arguments que ceux opposés et visés dans la requête n° 2204952 et, d’autre part, que les moyens soulevés à l’appui des conclusions à fin d’annulation de la décision du directeur du transport aérien du 5 octobre 2022 sont inopérants, les vices propres dont serait entachée cette décision étant sans incidence sur la solution du litige.
Par un courrier du 21 octobre 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur le moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions de la requête n° 2300464 présentées par la CCI du Morbihan, la requérante ne justifiant pas de l’habilitation de son président à la représenter en justice.
Vu
- l’arrêt n° 21NT00346 du 25 mars 2022 de la cour administrative d’appel de Nantes ;
- le jugement n° 2001660 du 23 février 2023 du tribunal administratif de Rennes ;
- les autres pièces des dossiers.
Vu :
- le décret n° 73-419 du 9 mars 1973 relatif à une concession d’outillage public accordée par l’État à la CCI du Morbihan sur l’aérodrome (zone civile) de Lorient – Lann Bihoué ;
- le code civil ;
- le code de commerce ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Thielen ;
- les conclusions de M. Fraboulet, rapporteur public ;
- et les observations de Me Large, représentant la CCI du Morbihan.
Une note en délibéré a été présentée par la CCI du Morbihan dans les deux affaires, enregistrée le 21 novembre 2025.
Considérant ce qui suit :
Par un décret n° 73-419 du 9 mars 1973, l’État a accordé à la chambre du commerce et de l’industrie (CCI) du Morbihan la concession de l’aéroport de Lorient-Bretagne Sud pour une période de cinquante ans, à compter du 1er janvier 1972. Par deux courriers, en date des 27 juin 2018 et 20 décembre 2019, la CCI du Morbihan a demandé au ministre de la transition écologique et solidaire le versement de 2 129 000 euros et 2 599 758 euros, en remboursement des avances consenties par elle pour l’exploitation de l’aéroport, respectivement jusqu’au 31 décembre 2015 et jusqu’au 31 décembre 2017. Elle a saisi le tribunal administratif de Rennes de deux requêtes tendant à la condamnation de l’État à lui verser ces sommes et, aux termes de la seconde requête, à ce que soit également prononcée la résiliation du contrat de concession, rejetées, respectivement, par jugement n° 1804439 du 4 janvier 2021, confirmé par arrêt n° 21NT00346 du 25 mars 2022 de la cour administrative d’appel de Nantes et par jugement n° 2001660 du 23 février 2023, devenu définitif.
Par les deux requêtes visées ci-dessus, qui concernent les mêmes parties, présentent à juger des questions de droit et de fait identiques et qu’il y a par suite lieu de joindre pour y statuer par un même jugement, la CCI du Morbihan demande au tribunal de condamner l’État à lui verser la somme de 5 206 000 euros au titre du remboursement des avances consenties pour l’exploitation de l’aéroport de Lorient-Bretagne Sud, jusqu’au 31 décembre 2021, outre, aux termes de la seconde requête, d’annuler la décision du directeur du transport aérien du 5 octobre 2022 fixant l’indemnité due au titre de ces avances, dans le cadre du règlement des comptes de la concession, à la somme de 753 855,65 euros.
Sur l’exception de chose jugée opposée en défense :
Aux termes de l’article 1355 du code civil : « L’autorité de la chose jugée n’a lieu qu’à l'égard de ce qui a fait l’objet du jugement. Il faut que la chose demandée soit la même ; que la demande soit fondée sur la même cause ; que la demande soit entre les mêmes parties, et formée par elles et contre elles en la même qualité ». Il résulte de ces dispositions que l’autorité de la chose jugée par une décision rendue dans un litige de plein contentieux est subordonnée à la triple identité de parties, d’objet et de cause.
Par un jugement n° 2001660 du 23 février 2023 devenu définitif, le tribunal a rejeté la requête de la CCI du Morbihan tendant à la résiliation du traité de concession approuvé par le décret n° 73-419 du 9 mars 1973 et à la condamnation de l’État à lui verser la somme de 2 599 758 euros au titre du remboursement des avances qu’elle a consenties dans le cadre de l’exploitation de l’aéroport de Lorient-Bretagne Sud jusqu’au 31 décembre 2017. Aux termes de ce jugement, le tribunal a considéré d’une part, que la CCI du Morbihan ne pouvait, faute de convention conclue avec l’État avant l’exercice 2017, se prévaloir des dispositions de l’article R. 712-36 du code de commerce au soutien de ses conclusions indemnitaires et, d’autre part, qu’elle ne justifiait pas du caractère remboursable par l’État des avances consenties pour l’exploitation de l’aéroport au titre de l’article 48 du cahier des charges de la concession, les documents produits ne permettant pas d’en identifier l’origine, le montant, l’affectation, leur non amortissement et l’absence de compensation par d’autres ressources. Les instances nos2204952 et 2300464, qui concernent les mêmes parties et présentent, au regard des moyens soulevés, une identité de cause, ont toutes deux pour objet le remboursement par l’État des avances consenties par la CCI pour l’exploitation de l’aéroport de Lorient-Bretagne Sud jusqu’au terme du contrat de concession et portent donc partiellement sur le même objet que le jugement n° 2001660 du 23 février 2023. L’autorité de la chose jugée qui s’attache à ce jugement fait ainsi obstacle à ce que le tribunal statue de nouveau sur les conclusions présentées par la CCI du Morbihan, en tant qu’elles tendent à la condamnation de l’État au remboursement des avances qu’elle a consenties, sur la période antérieure au 31 décembre 2017. L’exception de chose jugée opposée en défense par l’État doit, par suite, être accueillie.
Sur le surplus des conclusions à fin d’indemnisation :
Aux termes de l’article 48 du traité de concession approuvé par le décret n° 73-419 du 9 mars 1973 relatif à la « Reprise par l’État des biens de la concession » : « À la fin de la concession, c’est à dire notamment à l’échéance du terme fixé à l’article 43 (...) l’État entrera immédiatement et sans indemnité en possession de tous les ouvrages, bâtiments, installations, matériels, outillages, objets mobiliers et approvisionnements appartenant à la chambre de commerce ou détenus par elle sur la zone civile de l’aérodrome de Lorient et qui seraient utiles pour l’exploitation aéroportuaire. (...). / L’État remboursera également à la chambre de commerce les avances que cette dernière aurait pu faire sur ses ressources propres ou la valeur non amortie des installations qu’elle aurait réalisées au moyen des mêmes ressources, si ce remboursement n’a pu être effectué par imputation sur le reliquat du fond de réserve. (…) ». Aux termes de son article 39 relatif à l’« Emploi des recettes d’exploitation » : « Les recettes d’exploitation seront exclusivement employées par ordre de priorité : / (…) d) À rembourser les avances qui auraient pu être consenties par la chambre de commerce, ou faites par cette dernière sur ses ressources propres, en vue de couvrir un déficit d’exploitation (…) ».
La CCI du Morbihan soutient avoir exposé la somme de 3 179 000 euros au titre des avances versées dans le cadre de la concession entre 2016 et 2021, mais ne produit à l’appui de son argumentation ni précision circonstanciée, ni d’autre pièce qu’une « synthèse des avances du service général vers l’aéroport par période », laquelle ne permet ni de déterminer le montant exact des sommes demandées, ni d’établir que les avances en cause ont été financées sur ses ressources propres, qu’elles ont été affectées à un emploi conforme aux dispositions de l’article 39 du contrat de concession et que ces sommes n’ont pas été intégralement amorties ou compensées par d’autres ressources, au cours de l’exécution de la concession. La CCI du Morbihan, qui ne produit aucune pièce permettant d’identifier le montant, l’origine, l’affectation et l’éventuelle compensation par d’autres ressources d’avances consenties pour combler les déficits d’exploitation de l’aéroport de Lorient-Bretagne Sud, n’établit ainsi pas le caractère remboursable par l’État de ces avances, au sens et en application des stipulations de l’article 48 du cahier des charges de la concession.
Le droit à indemnisation n’étant pas établi en son principe, l’expertise sollicitée avant-dire droit est dépourvue d’utilité et il n’y a par suite pas lieu de l’ordonner.
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des requêtes, que les conclusions indemnitaires présentées par la CCI du Morbihan doivent être rejetées. Il en va de même des conclusions à fin d’annulation de la décision du directeur du transport aérien du 5 octobre 2022 fixant à 753 855,65 euros la somme due à la CCI du Morbihan au titre du règlement des comptes de la concession, l’unique moyen propre à cette décision soulevé à l’appui de ces conclusions, tiré de l’incompétence de ses signataires, étant en tout état de cause inopérant.
Sur les frais liés aux litiges :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’État, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la CCI du Morbihan la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
Il y a en revanche lieu de mettre à la charge de la CCI du Morbihan le versement à l’État de la somme de 1 500 euros sur le fondement de ces dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Les requêtes n° 2204952 et n° 2300464 de la CCI du Morbihan sont rejetées.
Article 2 : La CCI du Morbihan versera à l’État la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la chambre de commerce et d’industrie du Morbihan et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.
Délibéré après l’audience du 19 novembre 2025 à laquelle siégeaient :
M. Jouno, président,
M. Albouy, premier conseiller,
Mme Thielen, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 décembre 2025.
Le rapporteur,
signé
O. ThielenLe président,
signé
T. Jouno
La greffière,
signé
A. Chapalain
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.