Tribunal Administratif de Rennes — Décision N° TA35-2301215

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 3 et 6 mars 2023, l'union départementale du syndicat Fédération syndicale unitaire (UD FSU), l'union départementale du syndicat Confédération française démocratique du travail (UD CFDT), l'union départementale du syndicat Confédération générale du travail (UD CGT), l'union départementale du syndicat Force ouvrière (UD FO), l'union départementale du syndicat Solidaire 35, l'union départementale du syndicat Union nationale des syndicats autonomes (UD UNSA), l'union départementale du syndicat Confédération française des travailleurs chrétiens (UD CFTC) et l'union départementale du syndicat Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (UD CFE-CGC), représentées par Me Prigent, demandent au juge des référés :

1°) de prendre, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, toute mesure nécessaire à la sauvegarde de leur liberté fondamentale de manifester en suspendant l'exécution de l'arrêté du préfet d'Ille-et-Vilaine du 28 février 2023 portant interdiction de la manifestation prévue le mardi 7 mars 2023, selon le parcours déclaré aux termes de leur déclaration du 21 février 2023 ;

2°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- la modification par le préfet d'un parcours déclaré de manifestation porte nécessairement atteinte à la liberté de manifester ; la condition tenant à l'urgence est ainsi satisfaite, eu égard à la date de la manifestation projetée ;

- les libertés de manifestation et de réunion constituent une composante de la liberté d'expression, constitutionnellement et conventionnellement protégée et relèvent des libertés fondamentales au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; leur exercice doit être concilié avec les exigences de protection de la santé et de maintien de la sécurité et de l'ordre publics ;

- le préfet d'Ille-et-Vilaine ne peut légalement s'opposer au parcours déclaré, notamment en tant qu'il prévoit la dispersion du cortège place de Bretagne, au seul motif des troubles ayant eu lieu lors de précédentes manifestations se dispersant en ce même lieu, dès lors que les troubles ne leur sont pas imputables ; admettre qu'une telle motivation générale suffise reviendrait à permettre à l'autorité préfectorale d'interdire par principe l'ensemble des manifestations, quel que soit leur lieu ou leur objet ;

- l'arrêté en cause impose un parcours alternatif, pour permettre aux forces de l'ordre de procéder à l'encerclement du lieu de dispersion du cortège et de contrôler les manifestants : la poursuite d'un tel objectif porte atteinte à la liberté d'aller et venir, ainsi que cela a déjà été, lors de précédentes manifestations se dispersant sur l'esplanade Charles de Gaulle ;

- au demeurant, le choix d'un départ et d'une arrivée place de Bretagne et boulevard de la Tour d'Auvergne vise précisément à éviter tout trouble à l'ordre public au départ de la manifestation ; d'importants troubles sont en effet survenus par le passé, au niveau de l'avenue Janvier, lors de rassemblements dont le cortège partait de cet esplanade ; à l'inverse, les départs sur le boulevard de la Tour d'Auvergne permettent une meilleure organisation de la tête de cortège ;

- par ailleurs, si le préfet d'Ille-et-Vilaine évoque les précédentes manifestations des 7, 11 et 16 février 2023, des troubles sont déjà survenus lors de la dispersion de rassemblements ayant eu lieu sur l'esplanade Charles de Gaulle, notamment le 19 janvier 2023, ce dont le préfet d'Ille-et-Vilaine s'était publiquement ému dans le cadre d'un communiqué de presse ; c'est, à cet égard, la seule manifestation pour laquelle la maire de Rennes a condamné les troubles survenus dans le cadre de la déambulation et lors du dispersement du cortège ; les limites posées par l'arrêté en litige à l'exercice de la liberté de manifester sont ainsi contraires à l'objectif de préservation de l'ordre public, dès lors que le parcours imposé par le préfet d'Ille-et-Vilaine a donné lieu à des troubles plus élevés que ceux constatés sur le parcours déclaré ;

- les menaces évoquées de troubles à l'ordre public n'apparaissent pas suffisantes pour justifier l'interdiction en litige ; il appartient aux autorités de mettre en œuvre les moyens nécessaires et requis pour garantir l'exercice des libertés d'expression et de réunion, en toute sécurité ; la menace terroriste constitue une justification générale, qui ne saurait suffire dans les circonstances de l'espèce ;

- l'interdiction de manifester selon le parcours déclaré et le parcours imposé ne sont pas adaptés, nécessaires et proportionnés aux objectifs de protection de l'ordre et la sécurité publics évoqués ; l'arrêté en litige porte ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifester.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mars 2023, le préfet d'Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- l'arrêté en litige n'a pas pour objet ni effet d'interdire la manifestation projetée, dont le parcours n'est pas réduit, pas davantage que de restreindre la liberté de manifester ; il a au contraire pour objet d'encadrer le rassemblement, pour prévenir autant que possible les débordements qui ont été précédemment constatés ; la condition tenant à l'urgence n'est ainsi pas satisfaite ;

- les motifs fondant l'arrêté en litige sont justifiés : les trois manifestations des 7, 11 et 16 février 2023, dont le cortège a démarré et s'est dispersé place de Bretagne pour les deux premières et boulevard de la Tour d'Auvergne pour la dernière, ont toutes donné lieu à des débordements violents ;

- la configuration de l'esplanade Charles de Gaulle permet de disposer plus aisément les forces de l'ordre, pour bloquer les éléments ultras qui cherchent à rejoindre le centre historique de Rennes ; au contraire, lorsque le cortège se disperse place de Bretagne et boulevard de la Tour d'Auvergne, ces mêmes éléments ont un accès immédiat au centre historique : il est donc nécessaire de procéder au déploiement massif d'unités de forces mobiles sur le nord et l'est de la place de Bretagne pour les contenir, ce qui empêche la dispersion des manifestants institutionnels par le mail François Mitterrand ou les quais d'Ille-et-Rance, et expose leur sécurité ;

- la mesure vise effectivement à contenir les éléments violents clairement identifiés, ce dont les manifestants institutionnels devraient se satisfaire ;

- la mesure en litige ne porte pas une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de manifester ;

- il n'est aucunement établi que des manifestations dont le départ était esplanade Charles de Gaulle auraient généré des troubles à l'ordre public ;

- l'encadrement de la manifestation projetée, afin que soit assurée la protection des biens et des personnes, mobilise de nombreuses forces de l'ordre.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution et notamment son préambule ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 6 mars 2023 :

- le rapport de Mme B ;

- les observations de Me Prigent, représentant les syndicats requérants, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens, et précise notamment que :

* le lieu de départ déclaré de la manifestation, de la place de Bretagne et du boulevard de la Tour d'Auvergne, permet de sécuriser le cortège, en facilitant la prise de la tête de cortège par les organisations syndicales, ce qui n'est pas possible lorsque le départ se fait esplanade Charles de Gaulle ; les manifestations partent traditionnellement de ce point, et des heurts ont très fréquemment lieu, dès l'avenue Janvier ;

* la préfecture a modifié le parcours, sans concertation ni discussion préalable ; les syndicats ont communiqué sur le parcours déclaré ; une modification de ce parcours suscitera des difficultés notables d'organisation ;

* le parcours modifié par la préfecture a été celui suivi lors de la première journée de mobilisation contre le projet de loi sur la réforme des retraites ; de nombreux troubles à l'ordre public ont été constatés, sur ce parcours ;

* la mesure en litige est disproportionnée et n'apparaît pas justifiée ni nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi, de prévention des troubles à l'ordre public ; les débordements qui ont eu lieu lors des précédentes journées de mobilisation ne leur sont pas imputables et ont en réalité lieu quel que soit le parcours ;

* les interpellations annoncées sont pour l'immense majorité de simples contrôles d'identité ;

- les observations de M. C, représentant le préfet d'Ille-et-Vilaine, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments, et fait notamment valoir que :

* le parcours modifié constitue le parcours emprunté traditionnellement, et celui notamment suivi le 19 janvier 2023 ;

* la restriction portée au droit de manifester est résiduelle et n'est pas suffisante pour caractériser une atteinte grave à cette liberté fondamentale ;

* les considérations tenant à la préservation de l'ordre public justifient la modification du parcours ; la mesure est nécessaire et proportionnée ;

- les explications de Mme A, responsable adjointe du service organisation, qui expose qu'un départ esplanade Charles de Gaulle implique une avancée du cortège dans des rues plus petites et se croisant à angle droit, ce qui leur empêche toute visibilité sur les éléments s'imposant en tête de cortège, ainsi que toute anticipation des éventuels mouvements de violence ; un départ de cortège sur le boulevard de la Tour d'Auvergne leur permet cette visibilité et cette anticipation, facilitant leur désolidarisation physique des éléments violents ;

- les explications de M. Llavori, secrétaire départemental FSU, qui indique que le parcours déclaré lors de la première journée de mobilisation partait et arrivait effectivement esplanade Charles de Gaulle mais que compte tenu de l'ampleur de la mobilisation, un tel parcours a posé des difficultés de sécurité et d'organisation dès le départ, sur l'avenue Janvier ; un parcours alternatif a été recherché et deux réunions ont eu lieu avec les services de la préfecture, avant et après la journée de mobilisation du 31 janvier, à l'issue desquelles le parcours déclaré, qui a été celui des journées de mobilisation des 7, 11 et 16 février, a été validé ; les échanges ont été constructifs ; pour autant, la préfecture l'a appelé le mercredi 1er mars 2023 pour l'informer d'une modification du parcours, sans aucune discussion ni concertation.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Le 21 février 2023, les syndicats Confédération française démocratique du travail (CFDT), Confédération générale du travail (CGT), Force ouvrière (FO), Fédération syndicale unitaire (FSU), Solidaires 35, Union nationale des syndicats autonomes (UNSA), Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), et Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC), ont déposé en préfecture d'Ille-et-Vilaine une déclaration de manifestation pour l'organisation d'un rassemblement unitaire et intersyndical prévu le mardi 7 mars 2023 à Rennes, dans le cadre de la protestation organisée contre le projet de loi visant à la réforme du régime de retraite. Cette déclaration de manifestation prévoyait un rassemblement à 11 h Place de Bretagne, suivi d'une déambulation du cortège selon le parcours suivant : boulevard de la Tour d'Auvergne - boulevard du Colombier (jusqu'à la poste) - rue de l'Alma - rue d'Isly - boulevard de la Liberté - avenue Janvier - quai Lamenais, puis une dispersion du rassemblement programmée vers 14 h30, Place de Bretagne et boulevard de la Tour d'Auvergne.

2. Par un arrêté du 28 février 2023, le préfet d'Ille et Vilaine a interdit le rassemblement tel que déclaré en préfecture tout en autorisant une manifestation qui respecterait le parcours suivant : rassemblement sur l'esplanade Charles de Gaulle, puis déambulation du cortège boulevard de la liberté - avenue Janvier - quai Emile Zola - place de la République - quai Lamenais - place de Bretagne - boulevard de la Tour d'Auvergne - boulevard du Colombier - rue d'Isly, avec arrivée et dispersion du rassemblement esplanade Charles de Gaulle.

3. Par la présente requête, l'union départementale du syndicat FSU, l'union départementale du syndicat CFDT, l'union départementale du syndicat CGT, l'union départementale du syndicat FO, l'union départementale du syndicat Solidaires 35, l'union départementale du syndicat UNSA, l'union départementale du syndicat CFTC et l'union départementale du syndicat CFE-CGC, demandent au juge des référés de prendre, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, toute mesure nécessaire à la sauvegarde de leur liberté fondamentale de manifester, en suspendant l'exécution de l'arrêté du préfet d'Ille-et-Vilaine du 28 février 2023, en tant qu'il interdit le parcours de la manifestation tel qu'initialement déclaré.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

4. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ".

5. La liberté d'expression et de communication, garantie par la Constitution et par les articles 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et dont découle le droit d'expression collective des idées et des opinions, constitue une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Son exercice, notamment par la liberté de manifester ou de se réunir, est une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect d'autres droits et libertés constituant également des libertés fondamentales au sens de cet article. Il doit cependant être concilié avec les exigences qui s'attachent à l'objectif à valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public.

6. Aux termes de l'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure : " Sont soumis à l'obligation d'une déclaration préalable tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d'une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique ". Aux termes de son article L. 211-2 : " La déclaration est faite à la mairie de la commune ou aux mairies des différentes communes sur le territoire desquelles la manifestation doit avoir lieu, trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation. À Paris, la déclaration est faite à la préfecture de police. Elle est faite au représentant de l'État dans le département en ce qui concerne les communes où est instituée la police d'État. / La déclaration fait connaître les noms, prénoms et domiciles des organisateurs et est signée par au moins l'un d'entre eux ; elle indique le but de la manifestation, le lieu, la date et l'heure du rassemblement des groupements invités à y prendre part et, s'il y a lieu, l'itinéraire projeté. / L'autorité qui reçoit la déclaration en délivre immédiatement un récépissé ". Aux termes du premier alinéa de son article L 211-4 : " Si l'autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l'ordre public, elle l'interdit par un arrêté qu'elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu ".

7. Il résulte de ces dispositions que le respect de la liberté de manifestation, qui a le caractère d'une liberté fondamentale au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, doit être concilié avec la sauvegarde de l'ordre public et qu'il appartient à l'autorité investie du pouvoir de police, lorsqu'elle est saisie de la déclaration préalable prévue à l'article L. 211-1 du code de la sécurité intérieure, d'apprécier le risque de troubles à l'ordre public et, sous le contrôle du juge administratif, de prendre les mesures adaptées, nécessaires et proportionnées que peut appeler, le cas échéant, la mise en œuvre de la liberté de manifester et de nature à prévenir de tels troubles, au nombre desquelles mesures figurent, le cas échéant, la modification du parcours déclaré voire l'interdiction de la manifestation, si elle apparaît seule de nature à préserver l'ordre public.

8. Il résulte de l'instruction, tant des échanges écrits que des explications des parties données lors de l'audience publique que, depuis 2016, traditionnellement, les cortèges des manifestations déclarées et organisées à Rennes partent et se dispersent depuis l'esplanade Charles de Gaulle et que c'est à l'occasion des journées de mobilisation contre le projet de loi portant réforme des retraites, plus précisément après la première journée de mobilisation du 19 janvier 2023, qu'a été envisagé un nouveau parcours, à l'initiative des organisations syndicales et dans le cadre d'une concertation avec les services compétents de la préfecture d'Ille-et-Vilaine, prévoyant un point de départ et de dispersion du cortège place du Bretagne, permettant, selon les organisateurs, compte tenu de la configuration du boulevard de la Tour d'Auvergne, une meilleure organisation de la tête de cortège et une mise en mouvement plus sécurisée du cortège, regroupant plusieurs milliers de personnes.

9. Il résulte également de l'instruction que le parcours de la manifestation prévue le 7 mars 2023 n'est pas modifié, en tant que tel, dans son tracé, le cortège passant aux mêmes points et dans les mêmes rues, mais l'est dans ses points de départ et de dispersion, les parties s'accordant par ailleurs pour rappeler que les troubles qui sont systématiquement constatés dans le cadre ou, plus exactement en marge, de ces manifestations, quel que soit le parcours, notamment ses points de départ et de dispersion, ne sont imputables ni aux organisateurs, ni aux manifestants. À cet égard, l'objectif de la modification du parcours en litige ne vise pas à prévenir les troubles à l'ordre public durant la manifestation et sur le passage du cortège, mais vise à contenir lesdits troubles, lors de la dispersion de la manifestation, notamment en évitant au maximum l'entrée des éléments les plus violents, notamment de la mouvance d'ultra-gauche, dans le centre historique de Rennes, la protection et la sécurisation de ce secteur constituant un objectif essentiel, en terme de protection de l'ordre public.

10. En l'espèce, il résulte de l'instruction, notamment des termes de l'arrêté en litige ainsi que des comptes rendus d'opération établis par la direction départementale de la sécurité publique (DDSP 35) à l'issue de chaque journée de mobilisation et de sa note du 24 février 2023, que des troubles significatifs et violents ont eu lieu entre les forces de l'ordre et certains éléments radicaux, lors de la dispersion des cortèges de manifestants, les 7, 11 et 16 février 2023. Il résulte à cet égard de ces mêmes documents, que si ces heurts et violences ne sont pas exceptionnels, la configuration et l'emplacement de la place de Bretagne ont rendu plus difficile l'action des forces de l'ordre, les contraignant à un déploiement plus important d'unité de forces mobiles, notamment au nord et à l'est de la place, pour empêcher les éléments violents de rejoindre le centre historique, situé à proximité immédiate, ce déploiement faisant par ailleurs obstacle à la dispersion des manifestants institutionnels, mettant en cause leur sécurité. Il résulte enfin de la note de la DDSP 35 que la configuration et l'emplacement de l'esplanade Charles de Gaulle permettent de déployer plus aisément les forces de l'ordre pour empêcher les éléments violents de rejoindre le centre historique, dès lors qu'il est situé à plusieurs centaines de mètres.

11. Si les requérants soutiennent que faire partir le cortège de l'esplanade Charles de Gaulle insécurise la mise en mouvement du cortège, les empêchant notamment d'avoir la visibilité sur la tête de cortège que leur permet le boulevard de la Tour d'Auvergne, il résulte de l'instruction que le risque ainsi généré de trouble à l'ordre public, lié à la présence d'éléments violents et indésirables en tête qui peut donner lieu à des affrontements, reste moindre que celui résultant des conditions de la dispersion du cortège, en fin de parcours. À cet égard, eu égard à l'ensemble de éléments rappelés au point précédent, il est établi que la modification du point de dispersion du cortège permet de davantage sécuriser ce moment clé de la manifestation et de contenir les personnes à l'origine des violences et troubles à l'ordre public, en recourant à un déploiement moins important de forces de l'ordre, alors même que le nombre de manifestations organisées dans vingt-deux villes de Bretagne rend l'organisation de la sécurité publique particulièrement délicate, s'agissant notamment de la prévisibilité des besoins en moyens matériels et en effectifs des forces de l'ordre.

12. Si, par ailleurs, les requérants soutiennent que l'objectif poursuivi par le préfet d'Ille-et-Vilaine est de permettre aux forces de l'ordre de procéder à l'encerclement du lieu de dispersion du cortège et de contrôler les manifestants, ce qui caractérise un objectif portant atteinte à la liberté d'aller et venir, il ne résulte pas de l'instruction que la modification du lieu de dispersion en cause vise cet objectif d'encerclement des manifestants, notamment pour les contrôler voire les interpeller, visant seulement à bloquer les lieux de passage pour empêcher les éléments radicaux et violents d'accéder au centre-ville. Au demeurant, s'il est exact que le Conseil d'État a pu censurer le point 3.1.4 du schéma national du maintien de l'ordre du 16 septembre 2020, en tant qu'il permettait la mise en œuvre, en tant que de besoin et sans autre précision, de la technique de l'encerclement, cette décision ne censure pas cette technique en tant que telle, dont il est admis qu'elle puisse, en cas de troubles caractérisés à l'ordre public, être nécessaire, sous réserve d'être utilisée dans des conditions qui soient adaptées et proportionnées aux circonstances.

13. Il résulte de tout ce qui précède qu'en modifiant le point de départ et de dispersion de la manifestation prévue le 7 mars 2023, pour le fixer sur l'esplanade Charles de Gaulle, au lieu de la place de Bretagne initialement déclarée, le préfet d'Ille-et-Vilaine a pris une mesure adaptée, nécessaire et proportionnée à la protection de l'ordre public et n'a ainsi pas porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue la liberté de manifestation. Nonobstant les éventuelles difficultés d'organisation liées à la modification du parcours de la manifestation, lesquelles ne sauraient par elles-mêmes caractériser, dans les circonstances de l'espèce, une atteinte à la liberté de manifester, les conclusions des requérants présentées au titre de l'article L. 521-2 du code de justice administrative doivent, par suite, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête susvisée est rejetée.

Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'union départementale du syndicat Fédération syndicale unitaire, première dénommée pour l'ensemble des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera transmise pour information au préfet d'Ille-et-Vilaine.

Fait à Rennes, le 6 mars 2023.

Le juge des référés,

signé

O. BLa greffière,

signé

P. Lecompte

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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