Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par un jugement avant dire droit du 15 décembre 2020, enregistré au greffe du tribunal administratif de Rennes le 6 janvier 2021, le tribunal judiciaire de Quimper a sursis à statuer sur la demande de la société mutuelle d’assurance des collectivités locales (SMACL) de condamner solidairement l’association pour adultes et jeunes handicapés (A...) et son assureur la société mutuelle assurance des instituteurs de France (MAIF) à lui verser les sommes correspondant aux dommages subis à la suite d’un incendie survenu en août 2015 dans les locaux appartenant à la commune de Quimperlé, sis 142 rue de Moëlan, dans lesquels A... gère un institut médico-éducatif, et décidé de transmettre au tribunal administratif de Rennes une question portant sur l’engagement de la responsabilité civile de A..., en sa qualité d’occupante d’un bien appartenant au domaine public.
Par un arrêt avant dire droit du 29 septembre 2021, enregistré le 9 mars 2022 au greffe du tribunal administratif de Rennes, la cour d’appel de Rennes a réformé ce jugement et saisi le tribunal administratif de Rennes d’une question préjudicielle relative à l’appartenance au domaine public ou au domaine privé communal du bien immobilier situé 142 rue de Moëlan à Quimperlé.
Par un jugement n° 2100066 du 12 décembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a déclaré que les locaux situés 142 rue du Moëlan à Quimperlé n’appartenaient pas au domaine public communal et a rejeté le surplus des conclusions présentées devant lui par les parties comme irrecevables pour porter sur des questions étrangères au renvoi de l’autorité judiciaire.
Par une décision du 18 juillet 2023, n°470151, le Conseil d’Etat a annulé ce jugement en ce qu’il a déclaré les locaux en cause comme n’appartenant pas au domaine public de la commune de Quimperlé et a renvoyé l’affaire dans cette mesure au tribunal administratif de Rennes.
Par des mémoires, enregistrés les 10 octobre 2023 et 9 février 2024, A... et la MAIF, représentées par la Selas Arco Legal, demandent au tribunal :
1°) de constater l’appartenance au domaine public des locaux situés 142 rue de Moëlan à Quimperlé ;
2°) de condamner la SMACL à payer la somme de 5 000 euros en application de l’article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le local sinistré était affecté à un service public, celui de l’enseignement scolaire obligatoire ; en ce sens, le bâtiment comportait quatre salles de classes, une salle polyvalente ainsi que des locaux de cantines scolaires ;
- les bâtiments litigieux étaient intégralement affectés au service public de l’éducation, sans que n’existe aucun espace dédié aux activités médicales et sociales, ni à l’hébergement ;
- les lieux avaient été spécialement aménagés en ce sens ;
- même si l’incendie a pris dans la salle polyvalente, en raison de la théorie de l’accessoire elle appartenait au domaine public.
Par des mémoires, enregistrés les 19 décembre 2023 et 26 février 2024, la SMACL, représentée par la SELARL SJM Avocats, demande au tribunal :
1°) de constater l’appartenance du bien au domaine privé de la commune de Quimperlé ;
2°) de mettre à la charge de la MAIF et de A... la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- aucune unité d’enseignement n’est établie au sein de l’IME, faute de convention spécifique prévoyant la création d’une telle unité ;
- les lieux sinistrés n’ont pas fait l’objet d’un aménagement spécial antérieurement à l’entrée en vigueur du code général des propriétés des personnes publiques, ni d’un aménagement indispensable postérieurement ;
- A... n’a pas été créée par une décision de l’administration, et, elle n’est ni contrôlée, ni surveillée dans l’exercice de ses missions, et ne disposent d’aucune prérogative de puissance publique ;
- le contrat de bail des bâtiments ne conférait l’exécution d’aucune mission de service public à A..., ni de clause exorbitante de droit commun.
Vu les autres pièces du dossier, y compris celles visées par le jugement du tribunal administratif du 12 décembre 2022.
Vu :
- le code de l’action sociale et des familles ;
- le code de l’éducation ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 ;
- la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Descombes, président-rapporteur,
- les observations de Me Chertier, représentant la société SMACL assurances,
- et les observations de Me Remirenzi, représentant A... et la MAIF.
Considérant ce qui suit :
L’Association pour adultes et jeunes handicapés (A...) loue depuis 1976 à la commune de Quimperlé un bâtiment situé 142 rue de Moëlan au sein duquel elle gère l’institut médico-éducatif (IME) François Huon. Dans la nuit du 2 au 3 août 2015, un incendie d’origine indéterminée s’est déclaré dans les locaux de l’établissement, alors fermé pour congés. Dans ces circonstances, la société mutuelle d’assurance des collectivités locales (SMACL) a indemnisé la commune de Quimperlé. Elle a ensuite, sur le fondement de la présomption de responsabilité du locataire édictée par l’article 1733 du code civil en cas d’incendie sur les lieux loués, assigné la société mutuelle d’assurance des instituteurs de France (MAIF), assureur de l’APAHJ, devant le tribunal de grande instance de Quimper en vue d’obtenir le remboursement des sommes versées à la commune de Quimperlé. En raison d’une difficulté sérieuse quant à l’affectation des locaux sinistrés, la société MAIF soutenant que ceux-ci appartenaient au domaine public communal et que l’article 1733 du code civil n’était par suite pas applicable, les tribunaux de l’ordre judiciaire ont saisi le tribunal administratif de Rennes d’une question préjudicielle portant sur l’appartenance des locaux litigieux au domaine public ou au domaine privé de la commune de Quimperlé. Par un jugement n° 2100066 du 12 décembre 2022, le tribunal administratif de Rennes a conclu que les locaux en cause n’appartenaient pas au domaine public communal. Par une décision n°470151 du 18 juillet 2023, le Conseil d’Etat a annulé le jugement du 12 décembre 2022 et a renvoyé l’affaire devant le tribunal.
Sur l’existence d’un service public :
D’une part, aux termes de l’article L. 311-1 du code de l’action sociale et des familles : « L’action sociale et médico-sociale, au sens du présent code, s’inscrit dans les missions d’intérêt général et d’utilité sociale suivantes : (…) 3° Actions éducatives, médico-éducatives, médicales, thérapeutiques, pédagogiques et de formation adaptées aux besoins de la personne, à son niveau de développement, à ses potentialités, à l'évolution de son état ainsi qu'à son âge ; / 4° Actions d’intégration scolaire, d’adaptation, de réadaptation, d'insertion, de réinsertion sociales et professionnelles, d'aide à la vie active, d'information et de conseil sur les aides techniques ainsi que d'aide au travail (...) ». Le même article énonce les conditions auxquelles les établissements et services privés qui exercent ces missions peuvent être qualifiés d’établissements sociaux et médico-sociaux privés d’intérêt collectif. Aux termes enfin de l'article L. 312-1 du même code : « Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après (…) 2° Les établissements ou services d'enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d'adaptation ».
Si les actions médico-éducatives en faveur des enfants et des jeunes en situation de handicap constituent une mission d’intérêt général, il résulte toutefois des dispositions de la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales et de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, éclairées par leurs travaux préparatoires, que le législateur a entendu exclure que la mission assurée par les organismes privés gestionnaires des établissements et services aujourd’hui mentionnés au 2° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, dont font partie les instituts médico-éducatifs, revête, en tant que telle, le caractère d’une mission de service public.
D’autres part, aux termes de l’article L. 111-1 du code de l’éducation : « Le service public de l’éducation (…) veille à la scolarisation inclusive de tous les enfants, sans aucune distinction (…) ». En application de ce principe, l’article L. 112-1 du même code dispose que : « Pour satisfaire aux obligations qui lui incombent en application des articles L. 111-1 et L. 111-2, le service public de l’éducation assure une formation scolaire, professionnelle ou supérieure aux enfants, aux adolescents et aux adultes présentant un handicap ou un trouble de la santé invalidant ». En vertu des articles L. 112-1 à L. 112-5 et L. 351-1 à L. 351-5 de ce code, cette mission de service public de l’éducation s’exerce en principe au sein d’établissements scolaires et, si nécessaire, au sein de dispositifs adaptés dans les conditions précisées par des conventions visées aux articles D. 351-17 à D. 351-18 du même code. Dans ce cadre, il incombe à la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées mentionnée à l’article D. 351-7, au vu du projet personnalisé de scolarisation élaboré par une équipe pluridisciplinaire et des observations formulées par l’élève majeur, ou s’il est mineur par ses parents ou son représentant légal, de l’orienter soit vers une scolarisation en milieu ordinaire, soit vers une unité d’enseignement créée au sein de l’établissement mentionné au 2° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, soit encore vers une scolarisation alternée entre une telle unité d’enseignement et un établissement scolaire. Dans tous les cas, les dépenses relatives à l’éducation relèvent de l’Etat et l’enseignement est dispensé par des personnels qualifiés relevant du ministère chargé de l’éducation, en référence au socle de connaissances, de compétences et de culture défini à l’article L. 122-1-1 du code de l’éducation.
Il résulte de ces dispositions qu’il incombe à l’Etat, au titre de sa mission d’organisation générale du service public de l’éducation et, le cas échéant, de ses responsabilités à l’égard des établissements sociaux et médico-sociaux, de prendre l’ensemble des mesures et de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que le droit à l’éducation et l’obligation scolaire aient, pour les enfants en situation de handicap, un caractère effectif. Lorsqu’elle s’effectue en tout ou partie dans une unité d’enseignement créée au sein d’un institut médico-éducatif, cette scolarisation participe au service public de l’éducation et les locaux qui, dans l’enceinte d’un tel institut, servent au fonctionnement de l’unité d’enseignement doivent être regardés comme affectés à ce service public.
Enfin, aux termes de l’article D. 351-17 du code de l’éducation : « Afin d’assurer la scolarisation et la continuité des parcours de formation des enfants et adolescents présentant un handicap ou un trouble de la santé invalidant qui nécessite un séjour dans un établissement de santé ou un établissement médico-social, une unité d’enseignement peut être créée au sein des établissements ou services mentionnés au 2° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action social et des familles ou des établissements mentionnés au livre Ier de la sixième partie du code de la santé publique, accueillant des enfants ou des adolescents qui ne peuvent effectuer leur scolarité à temps plein dans une école ou un établissement scolaire ». Aux termes de l’article D. 351-18 du même code : « La création d'une unité d'enseignement est prévue dans le cadre d'une convention signée entre les représentants de l'organisme gestionnaire et l'Etat représenté conjointement par le préfet de département et le directeur académique des services de l'éducation nationale agissant sur délégation du recteur d'académie (…) ».
En l’espèce, si la société MAIF et A... soutiennent que le sinistre est intervenu dans un bâtiment intégralement dédié aux activités d’enseignement, et précisément dans une salle polyvalente située à proximité immédiate de quatre salles de classes, d’un atelier pour mener des activités d’enseignement technique et de deux salles à manger pour la cantine des élèves, ils ne fournissent aucun élément de nature à justifier leurs allégations. Au demeurant, il n’est nullement établi qu’une convention aurait été signée entre l’Etat et l’organisme gestionnaire du bâtiment en litige pour la création d’une unité d’enseignement au sein de l’IME François Huon. Dans ces circonstances, la société MAIF et A... ne sont pas fondées à soutenir que les locaux sinistrés, qui sont a fortiori distincts des locaux prétendument affectés à des missions d’enseignement, sont affectés au service public de l’éducation.
Sur la question de l’appartenance du bâtiment sinistré au domaine public communal de Quimperlé :
Aux termes de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public. ». Avant l’entrée en vigueur de la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques, intervenue, en vertu des dispositions précitées, le 1er juillet 2006, l’appartenance d’un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition qu’il ait été affecté à un service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné. En l’absence de toute disposition en ce sens, l’entrée en vigueur de ce code n’a pu, par elle-même, entraîner le déclassement des dépendances qui appartenaient antérieurement au domaine public et qui, depuis le 1er juillet 2006, ne rempliraient plus les conditions désormais fixées par son article L. 2111-1 qui exige, pour qu’un bien affecté au service public constitue une dépendance du domaine public, que ce bien fasse l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public.
En l’espèce, et pour les raisons exposées au point 7 du présent jugement, les locaux sinistrés de l’IME François Huon ne peuvent être regardés, en l’absence d’unité d’enseignement établie au sein de l’établissement, comme affectés à la mission du service public de l’éducation. Au demeurant, les locaux sinistrés, à l’instar de l’ensemble de l’IME François Huon, ne peuvent pas plus être regardés comme étant affectés à l’usage direct du public, ces derniers étant réservés au personnel de l’établissement ainsi qu’aux enfants en situation de handicap accueillis par celui-ci. Dans ces circonstances, la société MAIF et A... ne sont pas fondées à soutenir que les locaux litigieux appartiennent au domaine public de la commune de Quimperlé.
Sur les frais liés au litige :
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la MAIF et de A... la somme de 1 500 euros à verser à la SMACL au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
DÉCIDE :
Article 1er : Il est déclaré que le bien immobilier situé 142 rue de Moëlan à Quimperlé appartient au domaine privé de la commune de Quimperlé.
Article 2 : La MAIF et de A... verseront à la société SMACL la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société mutuelle d’assurance des instituteurs de France, à l’Association pour adultes et jeunes handicapés (A...)et à la société mutuelle d’assurance des collectivités locales.
Copie en sera adressée à la commune de Quimperlé et à la Cour d’Appel de Rennes.
Délibéré après l’audience du 26 février 2026, à laquelle siégeaient :
M. Descombes, président,
M. Le Bonniec, premier conseiller,
Mme. Le Berre, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2026.
Le Président-rapporteur,
signé
G. Descombes
L’assesseur le plus ancien,
signé
J. Le Bonniec
Le greffier,
signé
J-M. Riaud
La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.