Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 24 décembre 2025, la SAS Etablissements A..., représentée par Me Anne Le Derf-Daniel, demande au juge des référés :
1°) de suspendre, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de l’arrêté du 10 octobre 2025 par lequel le maire de la commune de Treffléan a refusé de lui délivrer un permis de construire pour l’édification d’un hangar et la surélévation d’un bâtiment existant, sur un terrain situé au lieu-dit Kerboulard sur le territoire communal ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Treffléan la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- Sur l’urgence :
- la condition d’urgence est présumée satisfaite, en vertu des dispositions désormais en vigueur de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme ;
- Sur l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté contesté :
- il est illégal, par voie d’exception, en ce qu’il se fonde sur le zonage Aa du plan local d’urbanisme (PLU) communal approuvé le 30 janvier 2020 ;
- le terrain sur lequel les établissements A... sont implantés depuis 1973, qui se trouve en partie sur le territoire de la commune de Saint-Nolff, classé en zone Ui, secteur Uib, et pour partie sur le territoire de la commune de Treffléan, classé en zone agricole A, secteur Aa, est largement imperméabilisé, aménagé et construit pour les besoins de son activité ;
- les parcelles d’implantation de l’établissement présentent le caractère d’un espace urbanisé depuis de nombreuses années ;
- le classement du terrain en zone A, secteur Aa au PLU de Treffléan est entaché d’une erreur manifeste d'appréciation, en ce que ce terrain ne présente pas le potentiel agronomique ou biologique ou économique des terres agricoles et ne se rattache à aucun espace agricole ou naturel.
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 janvier 2026, la commune de Treffléan, représentée par Me Vincent Lahalle, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de des établissements A... la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- le classement de la parcelle de la société requérante en zone agricole ne résulte d’aucune erreur manifeste d'appréciation, dès lors que :
( le classement en zone agricole de la partie Nord du territoire communal, incluant la parcelle de la société requérante, s’inscrit en totale cohérence au regard du potentiel agricole du secteur et des orientations d’aménagement du territoire, telles que présentées dans les documents du PLU et la carte de synthèse du plan d’aménagement et de développement durable (PADD) ;
( elle a identifié un espace privilégié pour l’accueil des activités économiques, sur le site de Kervoyelle dédié aux activités artisanales et industrielles, conformément à l’axe III du PADD visant à favoriser un développement harmonieux des activités sur le territoire communal en lien avec la qualité des sites et des paysages et à l’axe II du PADD visant à maîtriser la consommation foncière ;
- une parcelle construite peut être classée en zone agricole, dès lors que son classement résulte de la vocation du secteur auquel elle peut être rattachée ;
- l’espace auquel appartient la parcelle en litige est constitué, ainsi qu’en attestent les études réalisées et la carte de synthèse du PADD, de nombreux boisements à protéger ;
- la zone d’activités de Kerboulard, zone d’activités existant sur le territoire de la commune de Saint-Nolff, n’inclut pas la parcelle de la société requérante ;
- la circonstance que la partie de la parcelle en litige située sur le territoire de la commune de Saint-Nolff soit classée en zone urbaine à vocation économique est inopérante ;
- le fait que le maire de la commune ait pu comprendre les doléances de la société Etablissements A... et l’inviter à solliciter une modification du zonage de la parcelle litigieuse lors de la prochaine révision du PLU ne vaut pas reconnaissance de l’illégalité dudit zonage ;
- la société Etablissements A... ne peut utilement se prévaloir de la présomption d’urgence résultant des dispositions de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, alors qu’elle ne justifie d’aucune urgence à ce que son projet de construction de bureaux se concrétise et qu’elle entend plutôt obtenir l’appréciation de la juridiction sur le zonage de la parcelle, classé en zone agricole depuis six ans, au soutien de sa demande de modification de zonage dans le cadre de la procédure de révision du PLU engagée par délibération du 20 juin 2025 ;
- elle sollicite une substitution de motifs, dès lors que la décision de refus de permis de construire contestée pouvait être fondée sur l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme, le projet de surélévation portant sur un bâtiment situé dans la marge de recul de 100 mètres de la route nationale 166 telle qu’identifiée dans le règlement graphique du PLU.
Vu :
- la requête n° 2508244 enregistrée le 5 décembre 2025 par laquelle la SAS Etablissements A... demande l’annulation de l’arrêté du 10 octobre 2025 du maire de la commune de Treffléan lui refusant un permis de construire ;
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Le président du tribunal a désigné Mme Thalabard, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique du 14 janvier 2026 :
- le rapport de Mme Thalabard,
- les observations de Me Baton, représentant la société Etablissements A..., qui persiste en ses conclusions écrites, par les mêmes moyens, qu’elle développe, en faisant valoir que la société requérante est une des plus grosses sociétés implantées dans ce secteur, que la commune de Treffléan tente de renverser la présomption d’urgence en invoquant les conditions de déroulement de la procédure de révision du PLU en cours, ce qui ne constitue pas un intérêt public suffisant, que la construction du hangar pour lequel le permis de construire a été sollicité est indispensable pour le développement de la société, que le zonage des parcelles d’implantation du projet ne correspond pas à la description et à l’utilisation qui en est faite depuis plusieurs années, que le PLU ne recense aucun parcellaire agricole à proximité de la parcelle en litige, que l’objectif invoqué de maîtrise foncière n’est pas sérieux au regard des caractéristiques du terrain, que le terrain sur lequel la société est implanté a été oublié dans la révision du PLU, lequel souligne d’ailleurs l’effet de coupure de la RN166, que dans l’ancien zonage, le PLU classait cette même parcelle en zone Ui, ainsi qu’il ressort du plan de zonage produit, qu’il incombe donc à l’administration de ne pas appliquer un PLU illégal et que la substitution de motifs demandée par la commune ne peut être accueillie ;
- les observations de Me Gautier, représentant la commune de Treffléan, qui confirme ses observations en défense, et qui souligne que l’urgence n’est pas caractérisée, en ce que la société A... qui ne pouvait ignorer l’impossibilité de réaliser son projet, a attendu dix-huit mois pour déposer sa demande, que l’unique moyen invoqué ne peut être retenu en l’absence d’erreur manifeste d'appréciation grossière et évidente, que le zonage de la parcelle en litige correspond à la protection voulue par les élus municipaux et est conforme au PADD, qu’une zone d’activité a été prévue dans le secteur de Kervoyelle, que les élus n’ont pas souhaité réserver le classement en zone agricole aux seules parcelles exploitées de manière agricole, que la situation de la parcelle de la société A... ne saurait primer sur le classement du secteur, qu’elle demande une substitution de motifs, l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme permettant de fonder la décision de refus en litige, dès lors que la surélévation projetée des bâtiments ne permet pas une mise en conformité avec le PLU communal, et qu’en tout état de cause, il n’existe pas de droit acquis au maintien d’un zonage ;
- les explications de M. A..., dirigeant des établissements A....
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.
Considérant ce qui suit :
1. La société Etablissements A..., qui exerce depuis 1973 une activité de fabrication et vente de matériaux de construction, est implantée au lieu-dit « Kerboulard », en bordure de la route nationale 166, sur des parcelles d’une superficie totale de 57 607 m², situées pour partie sur le territoire de la commune de Saint-Nolff et pour partie sur le territoire de la commune de Treffléan (Morbihan). Par arrêté du 10 octobre 2025, le maire de la commune de Treffléan a refusé de lui accorder un permis de construire, portant sur les parcelles cadastrées ZW nos1,3p et 4, en vue de l’édification d’un hangar et de la surélévation d’un bâtiment de bureaux existant, au motif qu’un tel projet ne respecte pas les articles Aa-1 et Aa-2 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) communal prévoyant qu’en secteur Aa, les constructions ayant pour destination l’artisanat et le commerce de détail sont interdites. La société Etablissements A... a saisi le tribunal d’un recours en annulation contre cet arrêté du 10 octobre 2025 et, dans l’attente de son jugement par une formation collégiale, elle demande au juge des référés d’en suspendre l’exécution.
Sur les conclusions aux fins de suspension :
2. Selon l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision ou de certains de ces effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ».
En ce qui concerne l’urgence :
3. Aux termes de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'un recours formé contre une décision d'opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire, d'aménager ou de démolir est assorti d'un référé introduit sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la condition d'urgence est présumée satisfaite. ».
4. L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’une décision administrative lorsque l’exécution de celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. La condition d’urgence est en principe satisfaite, ainsi que le prévoit l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, lorsque le pétitionnaire sollicite, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution d’une décision refusant une autorisation d’urbanisme. Toutefois, il peut en aller autrement si l’autorité qui a refusé de délivrer l’autorisation justifie de circonstances particulières. Il appartient alors au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l’ensemble des circonstances de l’espèce qui lui est soumise.
5. En l’espèce, la société Etablissements A... entend se prévaloir de la présomption d’urgence instituée par les dispositions précitées de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, applicables à la présente instance introduite après l’entrée en vigueur de la loi n°2025-119 du 26 novembre 2025. La circonstance invoquée par la commune de Treffléan d’une révision en cours de son PLU et d’un recours dont elle allègue qu’il aurait pour objet d’obtenir l’appréciation de la juridiction sur le zonage de la parcelle de la société requérante, classée depuis six ans en zone agricole, ne saurait suffire pour renverser cette présomption d’urgence. La condition d’urgence doit, donc, être regardée comme remplie.
En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige :
6. D’une part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Aux termes de l’article L. 151-9 de ce code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ».
7. D’autre part, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ».
8. Une zone agricole, dite « zone A », du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles, lequel ne s’apprécie pas à l’échelle de la parcelle, mais à l’échelle du secteur, qui doit présenter des caractéristiques agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d’une parcelle en zone A, le juge n’a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d’une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l’ampleur des aménagements ou constructions qu’elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.
9. Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l’affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d’utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
10. En l’état de l’instruction, et alors que le terrain d’assiette du projet était anciennement classé en zone Ui du PLU communal, est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige le moyen, soulevé par voie d’exception d’illégalité du PLU, tiré de ce que le classement des parcelles ZW nos 1, 3p et 4 en secteur Aa au PLU de Treffléan est entaché d’une erreur manifeste d'appréciation.
11. La commune de Treffléan demande que soit substitué, au motif fondant l’arrêté du 10 octobre 2025 refusant d’accorder un permis de construire à la société requérante, celui tiré de la méconnaissance de l’article L. 111-6 du code de l’urbanisme aux termes duquel : « En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. ». Toutefois, eu égard à ce qui a été dit au point 10, il ne ressort pas davantage de l’instruction qu’un tel motif soit susceptible de légalement fonder la décision en litige. La substitution de motif sollicitée ne peut, dès lors, être accueillie.
12. Il résulte de ce qui précède que les deux conditions auxquelles l’article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l’exécution d’une décision administrative étant satisfaites, il y a lieu de prononcer la suspension de l’exécution de l’arrêté du 10 octobre 2025 du maire de la commune de Treffléan refusant d’accorder un permis de construire à la société Etablissements A....
Sur les frais liés au litige :
13. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de rejeter les conclusions présentées par les parties au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
ORDONNE :
Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 10 octobre 2025 du maire de la commune de Treffléan refusant d’accorder un permis de construire à la société Etablissements A... est suspendue jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité par une formation collégiale du tribunal.
Article 2 : Les conclusions présentées par les parties au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Etablissements A... et à la commune de Treffléan.
Fait à Rennes, le 28 janvier 2026.
La juge des référés,
Signé
M. ThalabardLa greffière,
Signé
E. Douillard
La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.