Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2002058

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 mars 2020, le 30 octobre 2020, le 2 décembre 2021 et le 13 juin 2022 (ce dernier non communiqué), Mme B, et le syndicat Sud santé sociaux, représentés par Me Rigoulot, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler la décision implicite du 14 octobre 2019 par laquelle le centre hospitalier de Valence refuse d'attribuer la nouvelle bonification indiciaire prévue par le décret n° 97-120 du 5 février 1997 ;

2°) d'annuler la décision explicite du 17 janvier 2020 par laquelle le centre hospitalier de Valence refuse d'attribuer la nouvelle bonification indiciaire prévue par le décret n° 97-120 du 5 février 1997 ;

3°) d'enjoindre au centre hospitalier de Valence sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative de lui verser la nouvelle bonification indiciaire assortie des intérêts dus à compter de sa demande en date du 30 juillet 2019 ;

4°) de condamner le centre hospitalier de Valence à lui verser la somme de 421,74 euros en réparation du préjudice consécutif au refus illégal de versement de la NBI au titre des années 2016 à 2019 ;

5°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Valence une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le délai contentieux contre la décision implicite de rejet n'est pas forclos en l'application du délai raisonnable d'un an

- les conclusions à l'encontre de la décision explicite du 17 janvier 2020 sont recevables en présence de changement de circonstances de fait ou d'un droit permanent

- le contentieux indemnitaire est lié par une décision non purement confirmative

- le syndicat sud santé sociaux est recevable

- le centre hospitalier de Valence a commis une erreur d'appréciation en refusant de lui accorder la NBI en application du décret n° 97-120 du 5 février 1997 ;

- le centre hospitalier de Valence a commis une faute en refusant de verser la NBI en application du décret n° 97-120 du 5 février 1997 ;

- elle a subi un préjudice financier qu'elle évalue à 1 879,87 euros en l'absence de versement de la NBI en application du décret n° 97-120 du 5 février 1997 au titre des années de 2016 à 2020 ;

- il y a un lien de causalité entre la faute commise par le centre hospitalier de Valence et son préjudice.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 juin 2020, le 28 septembre 2021 et le 2 juin 2022, le centre hospitalier de Valence, représenté par Me Blanc, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante à lui verser la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est tardive ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables ;

- la requête du Syndicat Sud Santé Sociaux est irrecevable ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par lettre du 22 juin 2022, le tribunal a demandé au syndicat requérant de produire une pièce pour compléter l'instruction, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

En réponse à cette mesure d'instruction, le syndicat Sud santé sociaux a produit, le 29 juin 2022, les statuts du syndicat.

Par ordonnance du 20 mai 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 13 juin 2022.

Vu :

- le décret n°97-20 du 5 février 1997 portant attribution de la NBI à certains personnels de la fonction publique hospitalière ;

- circulaire n°97-158 du 22 juillet 1997 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C,

- les conclusions de M. Argentin, rapporteur public,

- et les observations de Me Rigoulot, représentant de Mme B, et de Me Blanc, représentant le centre hospitalier de Valence.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B est employée par le centre hospitalier de Valence en tant qu'assistante médico-administrative. Elle demande au tribunal d'annuler les décisions de son employeur refusant de lui verser la nouvelle bonification indiciaire telle que définie par le décret n° 97-20 du 5 février 1997 portant attribution de la NBI à certains personnels de la fonction publique hospitalière et de condamner le centre hospitalier de Valence à lui verser la somme de 421,74 euros en réparation du préjudice consécutif au refus illégal du versement de la NBI au titre des années 2016 à 2019.

Sur la qualité pour agir du syndicat Sud Santé Sociaux :

2. En l'absence, dans les statuts d'une association, de stipulation réservant expressément à un autre organe la capacité de décider de former une action devant le juge administratif, celle-ci est régulièrement engagée par l'organe tenant des mêmes statuts le pouvoir de représenter en justice cette association. Dans le silence desdits statuts sur ce point, l'action ne peut être régulièrement engagée que par l'assemblée générale.

3. Aucune disposition des statuts du syndicat requérant ne réserve à un organe de ce syndicat le pouvoir de décider de former une action en justice en son nom. En l'absence dans les statuts, de stipulations expresses sur la décision de former une action en justice et sur la représentation du syndicat en justice, l'action ne pouvait être régulièrement engagée que par l'assemblée générale. Par suite, en l'absence d'autorisation de l'assemblée générale du syndicat, seule habilitée à engager régulièrement la requête, cette dernière en tant qu'elle émane du syndicat Sud Santé Sociaux est irrecevable. Au surplus, si le syndicat requérant est recevable à intervenir, le cas échéant, à l'appui d'une demande d'annulation de telles décisions individuelles défavorables présentées devant le juge administratif par les fonctionnaires intéressés, il n'a pas qualité pour en solliciter lui-même l'annulation.

Sur la recevabilité de la requête présentée par Mme B :

Sur la recevabilité des conclusions à fins d'annulation :

4. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, dans sa rédaction issue du décret du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que () dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". S'agissant du délai de recours contre les décisions implicites, l'article R.421-2 du même code dispose : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet () ". Cette dernière règle comporte toutefois deux exceptions, fixées par l'article R. 421-3 du même code, qui prévoit, dans sa rédaction issue du décret du 2 novembre 2016, que seule une décision expresse est de nature à faire courir le délai de recours contentieux " () 1° Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux ", ainsi que " 2° Dans le cas où la réclamation tend à obtenir l'exécution d'une décision de la juridiction administrative "

5. D'autre part, en vertu de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ", ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que : " les délai de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis () ". Enfin, l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents.

6. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite, y compris en cas de recours de plein contentieux, court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour se pourvoir.

7. Par un courrier du 30 juillet 2019, reçu selon le centre hospitalier de Valence le 13 août 2019, la requérante a demandé que la nouvelle bonification indiciaire lui soit attribuée en application du décret n°97-20 du 5 février 1997. Le silence gardé par l'administration sur sa demande a fait naître une décision implicite de rejet le 14 octobre 2019. En tant qu'agente publique, la requérante ne pouvait méconnaître les règles précitées relatives à la naissance d'une décision implicite de rejet et au délai de recours contentieux. Aucun recours n'ayant été introduit dans le délai de recours contentieux d'une durée de deux mois, la décision implicite de rejet du 14 octobre 2019 est devenue définitive le samedi 14 décembre 2019.

8. En l'absence de changement des circonstances de droit ou de fait, la décision de refus expresse du 17 janvier 2020, portant sur une demande identique et ayant ainsi le même objet, est une décision purement confirmative de la décision initiale du 14 octobre 2019, devenue définitive. La demande visant à obtenir l'attribution d'une nouvelle bonification indiciaire ne constitue pas un droit permanent. Dès lors, la décision expresse de rejet du 17 janvier 2020 est insusceptible de recours.

Sur la recevabilité des conclusions indemnitaires :

9. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 alinéa 1 du code de justice administrative : " la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. ". La condition tenant à l'existence d'une décision de l'administration doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, régularisant ce faisant la requête.

10. En deuxième lieu, d'une part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. Cette règle, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs. Il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance.

11. D'autre part, l'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire, fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée.

12. Il ressort des pièces du dossier que, par lettre en date du 2 juin 2020, l'intéressée a sollicité la réparation de son préjudice subi du fait du non-versement de la nouvelle bonification indiciaire du 1er janvier 2016 au 1er avril 2020 à hauteur de 421,74 euros. La décision de rejet expresse de ce recours indemnitaire préalable, en date du 16 juin 2020, ne peut être regardée comme une décision confirmative de la décision implicite de rejet du 14 octobre 2019 et de la décision de refus expresse du 17 janvier 2020 dans la mesure où les demandes objet de ces derniers refus ne portaient que sur l'attribution de la NBI pour l'avenir. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le Centre Hospitalier de Valence, tirée de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires faute d'avoir été présentées dans un délai raisonnable suivant l'intervention de la décision implicite de rejet du 14 octobre 2019, ne peut qu'être écartée. En outre, la décision du 16 juin 2020, refusant la réparation du préjudice subi du fait du non-versement de la nouvelle bonification indiciaire au titre des années 2016 à 2019, doit être regardée, au sens et pour l'application du deuxième alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, comme ayant lié le contentieux sur une demande préalable formé devant l'administration. Dès lors que la requérante justifie, à la date du présent jugement, de l'existence d'une décision du centre hospitalier rejetant sa demande préalable tendant au versement des sommes réclamées, la fin de non-recevoir opposée en défense et tirée de l'absence de liaison du contentieux doit être écartée.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne le principe de responsabilité :

13. D'une part, aux termes de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales : " I. - La nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires et des militaires instituée à compter du 1er août 1990 est attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières dans des conditions fixées par décret. () / IV. - Les dispositions qui précèdent sont étendues dans des conditions analogues, par décret en Conseil d'Etat, aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers ". Il résulte de ces dispositions que le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire est lié aux emplois qu'occupent les fonctionnaires, compte tenu de la nature des fonctions liées à ces emplois.

14. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 14 février 1994 relatif aux conditions de mise en œuvre de la nouvelle bonification indiciaire dans la fonction publique hospitalière : " La nouvelle bonification indiciaire est attachée à certains emplois comportant l'exercice d'une responsabilité ou d'une technicité particulière. Le droit à la nouvelle bonification indiciaire cesse d'être ouvert à l'agent lorsqu'il n'exerce plus les fonctions au titre desquelles il en bénéficiait ". Aux termes de l'article 1er du décret du 5 février 1997 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique hospitalière : " Une nouvelle bonification indiciaire, dont le montant est pris en compte et soumis à cotisations pour le calcul de la pension de retraite, est attribuée mensuellement, à raison de leurs fonctions, aux fonctionnaires hospitaliers ci-dessous : () / 5° Agents nommés dans un des corps autres que la catégorie A et appartenant à la "filière administrative", qui sont affectés à titre principal dans un service de "consultation externe", en contact direct avec le public, chargés d'établir les formalités administratives et/ou financières d'encaissement nécessaires à la prise en charge des soins dispensés aux patients : 10 points majorés ".

15. L'attribution de la nouvelle bonification indiciaire à raison de l'exercice à titre principal de fonctions d'accueil du public doit être interprétée comme réservant ce droit aux agents dont l'emploi implique qu'ils consacrent plus de la moitié de leur temps de travail total à des fonctions d'accueil du public.

16. Mme B soutient qu'elle exerce des fonctions éligibles à la nouvelle bonification indiciaire à titre principal dont 38% à titre de l'activité publique, 10% à titre de l'activité de co-utilisation et 16% à titre de l'activité libérale. Elle se prévaut tout particulièrement de 13 fiches de poste, non-nominatives, qui décrivent des missions d'accueil physique ou téléphonique des patients. Il ressort des pièces du dossier que chaque agent tourne sur les différentes postes selon un système de roulement à poste variable. Par ailleurs, chacune des fiches de poste non nominatives dont se prévaut la requérante décrit des fonctions de traitement et de coordination des informations médicales et administratives des patients et fait mention de plusieurs missions, notamment des tâches d'accueil physique et téléphonique des patients, de prise de rendez-vous des patients physiquement présents, d'enregistrement, traitement de la téléphonie et des mails. Dans ces conditions, la requérante, alors que le centre hospitalier de Valence se limite à affirmer que le service de gestion administrative des patients s'occupe des formalités administratives des patients, doit être regardée comme réalisant des formalités administratives en contact direct avec le public au sens des dispositions du décret du 5 février 1997.

17. Toutefois, dans le cadre de son activité libérale, le praticien utilise les moyens et le personnel du centre hospitalier dans les conditions définies par une convention signée entre lui et le centre hospitalier. Les praticiens ne peuvent être autorisés à exercer une activité libérale que lorsque l'intérêt du service public hospitalier n'y fait pas obstacle. Or, il est constant que les tâches effectuées à ce titre ne constituent pas une mission de service public hospitalier. Ainsi et dès lors que la nouvelle bonification indiciaire ne vise qu'à indemniser les sujétions particulières résultant des obligations découlant des contraintes du service public, les tâches effectuées au service de l'activité libérale des praticiens hospitaliers ne peuvent pas être prises en compte pour l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire. Il s'ensuit que la requérante ne peut être regardée comme consacrant plus de la moitié de son temps en contact direct avec le public dans un service de consultation externe au sens du décret du 14 février 1994 s'agissant d'une activité qui n'est pas exercée au titre du service public hospitalier.

18. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à engager la responsabilité du centre hospitalier de Valence et que ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le centre hospitalier de Valence, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, soit condamné à verser à la requérante, la somme qu'elle demande sur le fondement de ces dispositions. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de condamner la requérante à verser au centre hospitalier la somme qu'il demande sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par Mme B et le syndicat Sud santé sociaux est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier de Valence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B et au centre hospitalier régional de Valence.

Délibéré après l'audience du 5 juillet 2022, à laquelle siégeaient :

M. Vial-Pailler , président-rapporteur,

M. d'Argenson, premier conseiller,

Mme Fourcade, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 juillet 2022.

Le président rapporteur,

C. C

L'assesseur le plus ancien dans l'ordre du tableau,

PH D'ARGENSON

Le greffier,

G. Morand

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.