Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2007040

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 19 novembre 2020, 13 septembre 2021 et 17 mai 2023, l'EURL Kewale, représentée par la société d'avocats Fidal, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 21 septembre 2020 par laquelle l'Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) a retiré de son site internet la formation " tutorat : encadrement des stages des étudiants infirmiers " et lui a demandé de rembourser la somme de 150 769 euros ;

2°) d'enjoindre à l'ANDPC d'annuler le remboursement de la somme de 150 769 euros au titre des sessions déjà réglées par l'ANDPC et d'en prononcer la décharge ;

3°) d'enjoindre à l'ANDPC de procéder au réenregistrement sur son site internet du programme intitulé " tutorat : encadrement des stages des étudiants infirmiers " ;

4°) d'enjoindre à l'ANDPC de payer les factures mises en attente pour les sessions du programme 11342000001 réalisées au premier semestre 2020 mais non payées à ce jour, soit un montant de 191 940,28 euros ;

5°) d'enjoindre à l'ANDPC de verser les indemnités pour pertes de ressource aux participants des sessions du programme 11342000001 réalisées au premier semestre 2020 mais non payées à ce jour ;

6°) d'enjoindre à l'ANDPC d'annuler les demandes de remboursement d'indus aux professionnels de santé ayant déjà reçu leur indemnisation liée à leur participation à une session du programme 11342000001 au premier semestre 2020 ;

7°) d'enjoindre à l'ANDPC de communiquer à l'ensemble des professionnels de santé inscrits à une session du programme 11342000001 en 2020 le jugement à intervenir ;

8°) d'enjoindre à l'ANDPC de payer les indemnités pour perte de ressource aux professionnels n'ayant pas été indemnisés pour les formations réalisées au premier semestre ;

9°) d'enjoindre à l'ANDPC de ne pas réclamer les indus pour les professionnels déjà indemnisés au titre des formations du premier semestre ;

10°) de condamner l'ANDCP à lui payer la somme de 302 506 euros au titre du manque à gagner ;

11°) de condamner l'ANDPC à lui payer la somme de 276 990 euros au titre de la perte de chiffre d'affaires en 2020 ;

12°) de mettre à la charge de l'ANDPC une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la directrice générale de l'ANDPC n'était pas compétente pour décider de retirer du site internet de l'ANDPC l'offre de formation sur le tutorat des stages des étudiants infirmiers ;

- la décision attaquée est entachée de vices de procédure tirés de ce que l'action de formation litigeuse n'a pas fait l'objet d'une évaluation par une commission scientifique indépendante, qu'un délai inférieur à quinze jours francs lui a été laissé pour présenter ses observations et que le motif de la sanction est différent de celui qui était mentionné lors de la procédure contradictoire préalable ;

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que le contenu de la formation en cause est conforme à la réglementation en vigueur ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation quant à l'existence d'une manœuvre frauduleuse ;

- la décision attaquée lui a causé des préjudices tirés du manque à gagner et de la baisse de son chiffre d'affaires.

Par des mémoires en défense enregistrés les 13 juillet 2021 et 30 septembre 2021, l'ANDPC conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- les conclusions à fin d'injonction de remboursement des sommes engagées par les professionnels de santé sont irrecevables ;

- les moyens soulevés par l'EURL Kewale ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Heintz, premier conseiller,

- les conclusions de Mme d'Elbreil, rapporteure publique,

- les observations de Me Charvin, représentant la société Kewale, et celles de Mme A et de Mme B, représentant l'ANDPC.

Une note en délibéré a été enregistrée pour la société Kewale le 4 juillet 2023.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 22 juillet 2020, la directrice générale de l'ANDPC a informé l'EURL Kewale, qui assure des actions de développement professionnel continu au sens de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique, de son intention de procéder au retrait de l'enregistrement de cet organisme en application des dispositions du 3° du III de l'article R. 4021-25 du même code, au regard du contenu de deux actions de formation, l'action n° 11342000001 intitulée " Tutorat : Encadrement des stages des étudiants infirmiers " et l'action n° 11342000003 intitulée " Evaluation des besoins, BSI et parcours de soins ". Par le même courrier, elle a précisé qu'elle procédait, à titre conservatoire, à la suspension immédiate de toute demande de remboursement des frais pédagogiques sollicités pour l'ensemble des sessions de formation déjà achevées. Dans le même temps, elle a demandé à la société de rembourser la somme de 1 326 078 euros. Enfin, elle l'a invitée à présenter ses observations. A la suite des observations formulées par l'intéressée, la directrice générale de l'ANDPC a décidé, le 6 août 2020, de procéder au retrait du site internet de l'Agence de l'action n° 11342000001 " Tutorat : Encadrement des stages des étudiants infirmiers " et lui a demandé de rembourser la somme de 150 769 euros. Le 28 août 2020, la société Kewale a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision, qui a été rejeté par une décision de la directrice générale de l'ANDPC du 21 septembre 2020. Le 17 novembre 2020, elle a adressé à l'ANDPC une demande indemnitaire d'un montant de 771 436 euros. Par sa requête, la société Kewale doit être regardée comme demandant l'annulation de la décision du 6 août 2020, ensemble le rejet de son recours gracieux du 21 septembre 2020 et la condamnation de l'ANDPC à l'indemniser de ses préjudices.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique : " Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé. () ". Aux termes de l'article L. 4021-2 de ce code : " Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale () définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu. Ces orientations comportent : / 1° Des orientations définies par profession ou par spécialité sur la base des propositions des conseils nationaux professionnels ou, en l'absence de conseils nationaux professionnels, des représentants de la profession ou de la spécialité ; / 2° Des orientations s'inscrivant dans le cadre de la politique nationale de santé ; () ".

3. Aux termes de l'article L. 4021-6 de ce code : " L'Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice. Elle exerce le contrôle de ce dispositif. A cette fin, elle peut se faire communiquer toute pièce nécessaire à ce contrôle. Ce contrôle est mis en œuvre sans préjudice du contrôle prévu à la seconde phrase de l'article L. 4021-5. / Un décret en Conseil d'Etat fixe les missions et les instances de l'Agence nationale du développement professionnel continu ". Aux termes de l'article L. 4021-7 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités selon lesquelles : / 1° Les organismes ou les structures peuvent présenter des actions ou des programmes s'inscrivant dans le cadre des orientations définies à l'article L. 4021-2 ; / 2° Les actions ou programmes mentionnés au 1° du présent article font l'objet d'une évaluation avant d'être mis à la disposition des professionnels de santé ; / 3° L'Agence nationale du développement professionnel continu contribue à la gestion financière des programmes et actions s'inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l'article L. 4021-2 ; / 3° bis L'Agence nationale du développement professionnel continu établit et met en œuvre le plan de contrôle du dispositif ; / 4° Des sanctions à caractère financier ou administratif peuvent être prises en cas de manquements constatés dans la mise en œuvre des actions et des programmes ".

4. Aux termes de l'article R. 4021-7 du code de la sante publique, dans sa version alors en vigueur : " Les missions de l'Agence nationale du développement professionnel continu sont les suivantes : / 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice : / a) Evaluer les organismes et structures qui souhaitent présenter des actions conformément aux dispositions des articles L. 4021-1 à L. 4021-2 ; () ". Aux termes du III de l'article R. 4021-13 de ce code, dans sa version alors en vigueur : " Les commissions scientifiques indépendantes exercent, dans le cadre des dispositions de l'article R. 4021-25 relatives au contrôle des actions de développement professionnel continu, les missions suivantes : / 1° Elles sont chargées de l'évaluation scientifique et pédagogique des actions s'inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l'article L. 4021-2 ; () ".

5. Aux termes de l'article R. 4021-24 du code de la santé publique : " Tout organisme ou structure qui souhaite présenter des actions de développement professionnel continu s'inscrivant dans le cadre des orientations définies à l'article L. 4021-2 dépose une demande d'enregistrement auprès de l'Agence nationale du développement professionnel continu. / L'Agence procède à l'enregistrement si l'organisme ou la structure satisfait à des critères, fixés par arrêté du ministre chargé de la santé, relatifs à sa capacité à proposer des actions de développement professionnel continu et à son indépendance à l'égard des entreprises fabriquant ou distribuant des produits de santé. / L'Agence peut mettre fin à l'enregistrement lorsqu'il est constaté que l'organisme ou de la structure ne remplit plus les critères mentionnés à l'alinéa précédent. Lorsqu'elle envisage de mettre fin à l'enregistrement, l'Agence en informe, par tout moyen permettant d'apporter la preuve de sa réception, l'organisme ou la structure, qui dispose d'un délai de quinze jours pour faire valoir ses observations ". Et aux termes de l'article R. 4021-25 du même code, dans sa version alors en vigueur : " I.- L'organisme ou la structure enregistré en application de l'article R. 4021-24 peut proposer des actions de développement professionnel continu, présentées sous forme dématérialisée conformément au modèle défini par un arrêté du ministre chargé de la santé. / Ces actions sont évaluées par les commissions scientifiques indépendantes, (), sous la responsabilité de l'Agence nationale du développement professionnel continu. / Dans le cadre du plan national annuel de contrôle (), des vérifications sont effectuées pour s'assurer que les actions mises en œuvre par les organismes ou structures et éligibles au financement de l'Agence sont conformes aux critères de qualité (). / II.- Lorsque l'évaluation ou le contrôle défini au I est négatif, l'organisme ou la structure est informé, par tout moyen permettant d'apporter la preuve de sa réception, des manquements constatés lors de ces différents contrôles et des sanctions éventuelles encourues. Il dispose d'un délai de quinze jours francs pour faire valoir ses observations. / III.- Les sanctions d'une évaluation défavorable ou d'un contrôle qui laisse apparaître un manquement dans l'exécution de l'action sont : / 1° Le retrait de l'action ayant fait l'objet d'une évaluation défavorable de la liste des actions déposées sur le site internet de l'Agence nationale du développement professionnel continu ; / 2° Le retrait de l'enregistrement de l'organisme ou de la structure concerné s'il s'avère que la majorité des actions contrôlées au cours des trois derniers mois par les commissions scientifiques indépendantes ne satisfont pas les critères requis ; / 3° Le retrait de l'enregistrement de l'organisme ou de la structure concernée en cas de fausse déclaration ou de manœuvre frauduleuse. / La sanction est prononcée par le directeur général de l'Agence. / () / IV.- En cas de retrait prononcé conformément aux 1° à 3° du III, l'organisme ou de la structure concernée en informe sans délai les bénéficiaires de ses prestations. Chacun d'eux est informé que sa participation à de nouvelles sessions de l'action ou des actions en cause ne pourra pas être prise en compte pour valider son obligation de développement professionnel continu. / La prise en charge des frais pédagogiques exposés peut être refusée ou, le cas échéant, leur remboursement exigé. / () ".

6. Il résulte des dispositions citées au point 5 que le retrait d'une action de développement professionnel continu du site internet de l'ANDPC ne peut intervenir qu'à la suite d'une évaluation défavorable par une commission scientifique indépendante et sur le fondement du 1° du III de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique. Or, il est constant que le retrait de l'action " Tutorat : encadrement des stages des étudiants infirmiers ", d'une part, n'est pas intervenu à la suite d'une telle évaluation, d'autre part, a été décidé sur le fondement des dispositions précitées du 3° du III de l'article R. 4021-25. Dans ces circonstances, la société Kewale est fondée à soutenir que l'ANDPC a commis une erreur de droit à avoir procédé au retrait du site internet de l'action de formation litigieuse sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 4021-25 III 3°, qui permet seulement le retrait de l'enregistrement de l'organisme de formation, sans qu'il soit possible de procéder à une substitution de base légale dès lors que la société requérante serait privée de la garantie que constitue l'évaluation de son action par une commission scientifique indépendante. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, la société requérante est fondée à demander l'annulation de la décision du 6 août 2020, ensemble le rejet de son recours gracieux en date du 21 septembre 2020.

Sur les conclusions indemnitaires :

7. L'illégalité de la décision du 6 août 2020 constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'ANDPC à l'égard de l'EURL Kewale, pour autant qu'il en soit résulté pour celle-ci un préjudice direct et certain.

8. Il résulte de l'instruction que la société Kewale proposait aux stagiaires inscrits à la session de formation sur le tutorat des élèves infirmiers une mise à jour sur la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP), pendant une durée de deux jours sur les quatre journées que comprenait la formation, alors que ce thème n'était ni annoncé dans le programme de formation qu'elle avait notifié pour validation à l'ANDPC, ni prévu dans les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu. Dans ces conditions, alors même que l'action de formation litigieuse n'a pas été évaluée par une commission scientifique indépendante, sa non-conformité aurait été de nature à justifier que l'ANDPC prenne la même sanction de retrait de l'action en se fondant sur les dispositions du 1° du III de l'article R. 4021-25 précité du code de la santé publique. Dès lors, la faute commise par l'ANDPC en prenant sa décision sur un fondement légal erroné ne peut être regardée comme étant la cause directe et certaine des préjudices résultant pour la société Kewale du retrait du site internet de l'Agence de l'action de formation sur le tutorat des élèves infirmiers.

9. Les demandes indemnitaires de la société Kewale n'étant ainsi pas fondées, elles doivent, en conséquence, être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

10. Compte tenu de ses motifs, le présent jugement implique seulement mais nécessairement que l'action de développement professionnel continu intitulée " tutorat : encadrement des stages des étudiants infirmiers " proposée par la société Kewale soit de nouveau publiée sur le site internet de l'ANDPC. Il y a lieu d'enjoindre à l'Agence, sous réserve d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit, d'y procéder dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement.

Sur les frais liés au litige :

11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'ANDPC le versement à la société Kewale d'une somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions des 6 août 2020 et 21 septembre 2020 de la directrice de l'Agence nationale du développement professionnel continu sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint à l'Agence nationale du développement professionnel continu, sous réserve d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit, de publier sur son site internet l'action de développement professionnel continu intitulée " tutorat : encadrement des stages des étudiants infirmiers " proposée par la société Kewale, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement.

Article 3 : L'Agence nationale du développement professionnel continu versera à la société Kewale la somme de 1 200 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'EURL Kewale et l'Agence nationale du développement professionnel continu.

Délibéré après l'audience du 30 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. L'Hôte, président,

M. Heintz, premier conseiller,

Mme Bardad, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 juillet 2023.

Le rapporteur,

M. HEINTZ

Le président,

V. L'HÔTELa greffière

L. ROUYER

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.